江蘇推進社會治理現(xiàn)代化的立法探索

錢寧峰

社會治理是國家治理的重要方面。社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是中國式現(xiàn)代化的有機組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記始終高度重視社會治理工作，特別是提出要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。2023年7月，習近平總書記在江蘇考察時指出，江蘇必須在推進社會治理現(xiàn)代化上走在前列?！吧鐣卫憩F(xiàn)代化”概念的提出，意味著社會治理范疇實現(xiàn)了從“市域社會治理現(xiàn)代化”向“社會治理現(xiàn)代化”的更新。江蘇歷來重視社會治理建設(shè)，取得了突出成績。在中國式現(xiàn)代化新的歷史條件下，江蘇要進一步推進社會治理現(xiàn)代化，必須提高社會治理法治化水平。其中，社會治理立法是社會治理法治化的前提。這就需要加強社會治理立法，為社會治理建設(shè)提供強有力的立法保障。

一、江蘇推進社會治理現(xiàn)代化的立法歷程

改革開放以來，江蘇開始行使地方立法權(quán)，除省級之外，南京、無錫、蘇州和徐州四市先后取得地方立法權(quán)。2015年，《立法法》修改后，江蘇其他設(shè)區(qū)市也獲得了地方立法權(quán)，實現(xiàn)了地方立法權(quán)的全覆蓋。伴隨著地方立法權(quán)的擴大，社會立法日益成為江蘇地方立法的重要組成部分，特別是在社會治理領(lǐng)域，立法數(shù)量從少到多，立法質(zhì)量不斷提高，逐漸形成了相當數(shù)量的社會治理立法。從歷史來看，江蘇社會治理立法大致可以分為兩個發(fā)展階段。

社會管理立法階段。這一階段大致為改革開放開始至黨的十八大以前。這一時期，黨和國家日益重視社會管理和社會建設(shè)，社會領(lǐng)域立法開始出現(xiàn)和發(fā)展。江蘇先后制定了《江蘇省禁止賭博條例》（已廢止）《江蘇省公共場所治安管理條例》《江蘇省中小學生人身傷害事故預防與處理條例》《江蘇省法律援助條例》 《江蘇省企業(yè)事業(yè)單位治安保衛(wèi)工作條例》《江蘇省禁毒條例》等社會管理方面法規(guī)。特別是在社會綜合治理方面，制定了《江蘇省社會治安綜合治理條例》，對社會治安綜合治理組織領(lǐng)導、部門職責和單位責任、社會保障、獎勵與處罰作了詳細規(guī)定?？傮w來說，盡管社會立法日益增多，但是社會管理立法與社會事業(yè)和社會服務(wù)立法相比較還是偏少。

社會治理立法階段。黨的十八大以來，“社會治理”概念取代“社會治安綜合治理”，正式成為社會建設(shè)的重要任務(wù)。特別是隨著法治社會建設(shè)的推進，社會治理日益成為地方立法關(guān)注的焦點。江蘇各級立法機關(guān)根據(jù)實際情況積極推動社會安全、社會管理、公共服務(wù)、應急管理方面立法工作，先后制定了《江蘇公共交通治安管理條例》《江蘇省安全生產(chǎn)條例》《江蘇社會組織管理條例》《江蘇省公共法律服務(wù)條例》《江蘇省殯葬管理條例》《江蘇核事故預防和應急管理條例》 《江蘇省高速公路滅火與應急救援條例》等法規(guī)。這些社會治理專門立法針對性強、覆蓋面廣，為社會治理提供了立法依據(jù)。需要注意的是，隨著市域社會治理現(xiàn)代化試點工作的展開，一些設(shè)區(qū)市如南京和無錫，先后通過《南京市社會治理促進條例》和《無錫市社會治理促進條例》。從其立法內(nèi)容來看，社會治理促進立法涵蓋政治安全、公共安全、社會治安、矛盾糾紛化解、基層社會治理等方面，體現(xiàn)了綜合性特點。社會治理立法的專門化和綜合化表明江蘇社會治理立法進入新的發(fā)展階段。

二、江蘇推進社會治理現(xiàn)代化的立法經(jīng)驗

目前，江蘇社會治理立法數(shù)量眾多，立法范圍廣泛，逐漸形成了一個相對獨立的立法領(lǐng)域。綜合來看，江蘇在推進社會治理現(xiàn)代化過程中始終重視社會治理立法工作，積極謀劃和實施社會治理立法，使社會治理現(xiàn)代化始終在法治軌道上發(fā)展，積累了豐富的社會治理立法經(jīng)驗。

重視社會治理立法謀劃。江蘇在地方立法過程中科學安排社會治理立法項目，保證社會治理立法的可行性。一是將社會治理立法納入法治社會建設(shè)規(guī)劃之中。《江蘇省法治社會建設(shè)實施方案（2021—2025年）》提出，健全社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會工作等方面的地方性法規(guī)規(guī)章，進一步加強和創(chuàng)新社會治理。這就明確了當前社會治理立法的基本方向。二是在立法計劃和立法規(guī)劃中專門安排社會治理立法項目。2021年，江蘇省人大常委會公布《江蘇省人大“十四五”工作規(guī)劃》，在社會治理立法方面，著力推進公共安全、突發(fā)事件應對、安全生產(chǎn)、食品藥品、社會組織發(fā)展、城鄉(xiāng)社區(qū)治理、社會服務(wù)活動等領(lǐng)域的立法工作。目前，江蘇省人大常委會已經(jīng)起草《江蘇省人大常委會2023—2027年立法項目安排（草案）》，并于2023年6月征求意見。從草案來看，《江蘇省矛盾糾紛多元化解促進條例》等與社會治理密切相關(guān)的法規(guī)列入其中。同時，許多設(shè)區(qū)市也紛紛出臺立法規(guī)劃，安排社會治理立法項目。例如，《常州市人大常委會2022—2026年立法規(guī)劃》將《常州市社會治理促進條例》等納入調(diào)研項目。又如，《淮安市人大常委會2022—2026年立法規(guī)劃》將《淮安市公共衛(wèi)生應急管理條例》等納入立法項目。此外，《徐州市第十七屆人大常委會立法規(guī)劃》將《徐州市矛盾糾紛預防化解條例》納入制定項目之中。這些社會治理立法項目安排為社會治理立法發(fā)展提供了組織保障。

拓展社會治理立法范圍。從立法角度來看，社會治理概念是非常寬泛的。這種寬泛性一方面給社會治理提供了更多的選擇空間，另一方面也給社會治理立法對象的把握帶來一定的模糊性。例如，2015年《立法法》將設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限局限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項。從形式上看，設(shè)區(qū)市立法事項似乎與社會治理關(guān)系不大，但是從立法實踐來看，每一項立法事項均與社會治理具有密切聯(lián)系。正因為如此，上述立法規(guī)定并沒有限制地方立法機關(guān)對社會治理立法的關(guān)注。而2023年《立法法》將設(shè)區(qū)市立法權(quán)限修改為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等事項，進一步明確了設(shè)區(qū)市立法的方向。從江蘇立法實踐來看，社會治理立法并沒有受到過多的約束，說明在上述立法權(quán)限指引下江蘇地方立法機關(guān)對社會治理立法范圍仍然有所拓展，為社會治理立法發(fā)展開辟了空間。

創(chuàng)新社會治理立法模式。從社會治理立法發(fā)展來看，社會治理立法模式始終與國家對社會治理定位具有密切關(guān)系。改革開放初期，面對社會治安問題，國家提出了社會治安綜合治理要求，從而在立法上出現(xiàn)社會治安綜合治理立法，如《江蘇省社會治安綜合治理條例》。隨著社會治理問題的日益凸顯，國家提出了網(wǎng)格化治理的思路，從而在立法上出現(xiàn)了網(wǎng)格化服務(wù)管理立法，如《江蘇城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理辦法》《徐州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理條例》《鎮(zhèn)江市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理實施細則》。隨著市域社會治理現(xiàn)代化理念的提出，又出現(xiàn)了社會治理綜合立法。2020年12月30日，南京市人大常委會通過《南京市社會治理促進條例》，其立法內(nèi)容涵蓋政治安全維護、矛盾糾紛化解、社會治安防控、公共安全保障、基層社會治理等。2022年10月27日，無錫市人大常委會通過《無錫市社會治理促進條例》，其立法內(nèi)容涵蓋公共安全保障、社會治安防控、矛盾糾紛化解、基層社會治理等。此外，常州等設(shè)區(qū)市開始考慮將其納入立法調(diào)研項目。這些立法類型的出現(xiàn)表明江蘇社會治理立法模式始終在不斷創(chuàng)新。

積極應對社會治理立法新課題。隨著現(xiàn)代化的展開，人類社會已經(jīng)進入信息化時代，社會治理不僅面臨著線下地理空間治理問題，也面臨著線上網(wǎng)絡(luò)空間治理問題。線上線下空間的融合程度越來越高，從而使社會治理已經(jīng)難以有效區(qū)分邊界問題。在這種情況下，社會治理立法需要能夠有效應對社會治理數(shù)字化難題。江蘇在地方立法中積極回應數(shù)字時代社會治理課題，將社會治理數(shù)字化納入數(shù)字立法之中。2022年5月31日，江蘇省人大常委會通過《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，專章設(shè)置“治理和服務(wù)數(shù)字化”，對政府治理數(shù)字化、政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、智慧城市和智慧社區(qū)建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、園區(qū)數(shù)字化建設(shè)、智慧校園建設(shè)、智慧醫(yī)療健康體系建設(shè)、智慧人社體系建設(shè)、智慧養(yǎng)老體系建設(shè)等進行原則性規(guī)定。2022年10月28日，蘇州市人大常委會通過《蘇州市數(shù)據(jù)條例》，在該《條例》第三章“發(fā)展和應用”中專門規(guī)定數(shù)字化治理、智能社會治理實驗等條款。盡管這些條款更多地體現(xiàn)了社會治理數(shù)字化要求，但是通過地方立法推動社會治理數(shù)字化必然有助于提升社會治理現(xiàn)代化能力。

三、江蘇推進社會治理現(xiàn)代化的立法保障

當前，江蘇要在社會治理現(xiàn)代化上走在前列，必須充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用。這就需要江蘇準確把握社會治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵，在社會治理過程中加強地方社會治理立法，通過地方立法更好地推動社會治理現(xiàn)代化。

科學安排社會治理立法層次。通常來說，省級社會治理立法側(cè)重于全省層面普遍性的社會治理問題，而地級社會治理立法則偏重于市域和基層社會治理問題。這就要求江蘇兩級立法機關(guān)在選擇社會治理立法項目時要把握好立法層次，防止出現(xiàn)立法對象偏大或偏小現(xiàn)象。當前，江蘇在社會治理立法層面可以做如下安排：一是在省級層面積極推動社會治理綜合立法。一方面，可以對以往社會治理立法進行修改，如在條件成熟的時候，將《江蘇省社會治安綜合治理條例》修改為《江蘇省社會治理促進條例》，從而在全國范圍內(nèi)率先在省級層面制定社會治理綜合立法，體現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化走在前列的新要求。另一方面，若短期內(nèi)難以實現(xiàn)《江蘇省社會治理促進條例》的制定目標，可以考慮充分發(fā)揮省人大常委會決定權(quán)，制定具有立法性質(zhì)的社會治理現(xiàn)代化促進決定，引導江蘇各地加強社會治理立法。二是在地級層面積極推動基層治理立法。2023年《立法法》修改將基層治理作為設(shè)區(qū)市立法的新權(quán)限，體現(xiàn)了設(shè)區(qū)市地方立法對社會治理的關(guān)注重點不應該面面俱到，而應該轉(zhuǎn)向注重基層治理立法?；鶎又卫淼年P(guān)鍵在于基層管理和服務(wù)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。江蘇各設(shè)區(qū)市要以《立法法》修改為契機，加強基層治理立法，為提升基層治理規(guī)范化制度化提供立法支撐。

實現(xiàn)社會治理領(lǐng)域立法全覆蓋。江蘇應當全面梳理現(xiàn)有社會治理立法，查漏補缺，實現(xiàn)社會治理領(lǐng)域立法全覆蓋。一是厘清社會治理領(lǐng)域組織規(guī)范、行為規(guī)范、程序規(guī)范和救濟規(guī)范之間的關(guān)系，合理安排社會治理法律規(guī)范。特別是要總結(jié)市域社會治理現(xiàn)代化試點經(jīng)驗，將市域社會治理現(xiàn)代化領(lǐng)導體制、運行機制以及管理方式通過立法形式予以規(guī)范化。二是推進社會治理線下和線上空間融合立法。要根據(jù)不同社會領(lǐng)域數(shù)字化發(fā)展情況，加強社會治理數(shù)字化立法，更好地發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在社會治理中的作用。三是增強社會治理立法中的權(quán)利保障意識。要按照權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一觀念，維護社會治理領(lǐng)域公民合法權(quán)益，防止社會治理權(quán)力越位和濫用。只有整體把握社會治理領(lǐng)域發(fā)展態(tài)勢，才能為社會治理立法提供堅實基礎(chǔ)。

積極完善社會治理立法體系。江蘇要積極圍繞法治江蘇建設(shè)、法治政府建設(shè)、法治社會建設(shè)要求，積極完善社會治理地方立法體系。一是準確處理社會治理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的關(guān)系。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章雖然在立法權(quán)限上沒有差異，但是在立法效力上有所不同。江蘇各級人大和政府要科學把握地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的本質(zhì)要求，根據(jù)立法需要合理選擇立法形式。二是正確對待社會治理政策和社會治理立法之間的關(guān)系。政策和法律均具有一定的規(guī)范性，但是在規(guī)范性質(zhì)上有所不同。江蘇在社會治理立法過程中要防止簡單化將社會治理政策法律化，科學制定社會治理立法，節(jié)約立法資源。三是合理把握社會治理地方性法規(guī)和社會治理立法性決定之間的關(guān)系。目前，江蘇已經(jīng)制定《江蘇省人大常委會關(guān)于強化應急管理體系和能力建設(shè)的決定》等社會治理領(lǐng)域立法性決定。江蘇可以進一步發(fā)揮社會治理立法性決定的引導作用，但也要防止立法性決定過于政策化傾向。只有充分認識立法、決定和政策之間的內(nèi)在差異，才能保證社會治理立法體系的應有地位。

大力推動社會治理立法協(xié)同化?，F(xiàn)代化并不是局限于某一個行政區(qū)域，而是一個無限擴散的過程。社會治理現(xiàn)代化必然意味著社會治理在地理空間上打破行政界線，加強不同行政區(qū)域社會治理協(xié)同。當前，江蘇區(qū)域立法協(xié)同化現(xiàn)象日益明顯，應當繼續(xù)強化這方面立法工作。一是加強省內(nèi)各設(shè)區(qū)市社會治理立法協(xié)同。目前，江蘇各設(shè)區(qū)市正在圍繞沿海沿湖等區(qū)域建立立法協(xié)作機制，共同推動立法。這就需要江蘇出臺設(shè)區(qū)市協(xié)同立法指導意見，具體明確社會治理立法協(xié)同要求。二是加強省內(nèi)外社會治理立法協(xié)同。隨著長三角區(qū)域一體化的展開，江蘇同周邊省份的立法協(xié)同工作也在有序展開。這就需要進一步根據(jù)長三角區(qū)域一體化要求，加強省級之間區(qū)域立法協(xié)同和不同省份設(shè)區(qū)市之間區(qū)域立法協(xié)同，以區(qū)域立法協(xié)同推動一體化發(fā)展。在此過程中，要重視社會治理立法協(xié)同工作，使社會治理不因行政界線而造成治理隔閡。

（作者系江蘇省社會科學院法學研究所所長、研究員）

責任編輯：張蔚菊