高水平對(duì)外開放的理論思考與江蘇探索

盧亞娟

2023年7月初，習(xí)近平總書記在江蘇考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)，積極打通堵點(diǎn)、接通斷點(diǎn)，不斷創(chuàng)新吸引外資、擴(kuò)大開放的新方式新舉措，建設(shè)具有世界聚合力的雙向開放樞紐，推動(dòng)外貿(mào)創(chuàng)新發(fā)展，不斷鞏固和拓展國際市場(chǎng)。高水平對(duì)外開放是國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要驅(qū)動(dòng)力量，也是雙循環(huán)良性互動(dòng)的重要表現(xiàn)。推進(jìn)高水平對(duì)外開放需要以國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)為基礎(chǔ)，深刻把握全球價(jià)值鏈重構(gòu)趨勢(shì)及其帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)，并充分發(fā)揮制度型開放的引領(lǐng)作用。

建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)是高水平對(duì)外開放的基礎(chǔ)

改革開放以來，我國在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)逐步建立起財(cái)政分權(quán)制度。一方面極大激發(fā)了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，另一方面也滋生了強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義，導(dǎo)致了國內(nèi)的市場(chǎng)分割。地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式包括：通過歧視性補(bǔ)貼提高本地產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，在政府采購中設(shè)置有利于本地企業(yè)的條款；對(duì)于外地產(chǎn)品設(shè)置歧視性的收費(fèi)、技術(shù)、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者選擇性執(zhí)法；限制商業(yè)銀行的異地授信等等。這些壁壘和市場(chǎng)分割嚴(yán)重阻礙了商品和要素的自由流動(dòng)，限制了企業(yè)間的公平自由競(jìng)爭(zhēng)。

大量研究表明，市場(chǎng)分割和較高的進(jìn)入成本阻礙了企業(yè)的國內(nèi)銷售，助長(zhǎng)了企業(yè)的出口偏好，是我國外貿(mào)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的重要原因。這種“被迫”出口的現(xiàn)象客觀上契合了我國改革開放初期勞動(dòng)力成本低廉的比較優(yōu)勢(shì)，不僅拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升了地方政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，也幫助我國成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和趕超。因此，可以說市場(chǎng)分割與過去較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式之間存在相互強(qiáng)化的機(jī)制。然而，外貿(mào)低效粗放擴(kuò)張，以“兩頭在外、大進(jìn)大出”的世界工廠模式參與國際大循環(huán)也帶來諸多問題，包括核心技術(shù)短缺、產(chǎn)業(yè)鏈控制權(quán)丟失等等。本質(zhì)上是我國企業(yè)缺乏技術(shù)優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，被鎖定在全球價(jià)值鏈低端。

近年來，隨著人口紅利逐步消失、國際貿(mào)易摩擦加劇，我國迫切需要打破市場(chǎng)分割，以國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)為依托，重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在更高水平上參與國際競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)鏈分工，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)。以國內(nèi)市場(chǎng)為基礎(chǔ)推進(jìn)高水平對(duì)外開放的具體機(jī)制包括：利用國內(nèi)市場(chǎng)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、消費(fèi)升級(jí)的內(nèi)在要求引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新；吸引更多“市場(chǎng)導(dǎo)向型”的外資企業(yè)，比“成本導(dǎo)向型”的外資更有利于引進(jìn)研發(fā)、設(shè)計(jì)、銷售等價(jià)值鏈的高附加值環(huán)節(jié)；加強(qiáng)具有不同資源稟賦、技術(shù)專長(zhǎng)的區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)和協(xié)同效應(yīng)，增強(qiáng)對(duì)全球資源要素的吸聚能力。

正是在這樣的背景之下，黨和國家對(duì)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)提出了新任務(wù)新要求。黨的二十大報(bào)告提出，要構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系；2022年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》印發(fā)實(shí)施；5月19日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究落實(shí)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)部署總體工作方案和舉措。江蘇作為重要的經(jīng)濟(jì)大省，在推動(dòng)省內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面進(jìn)行了持續(xù)探索也取得了顯著成效。尤其是長(zhǎng)三角等區(qū)域的市場(chǎng)一體化具有較強(qiáng)的引領(lǐng)示范、輻射帶動(dòng)作用，有助于以點(diǎn)帶面促進(jìn)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)。

把握全球價(jià)值鏈重構(gòu)趨勢(shì)推進(jìn)高水平對(duì)外開放

上世紀(jì)八九十年代以來，國際分工的專業(yè)化程度不斷加深，產(chǎn)業(yè)內(nèi)、產(chǎn)品內(nèi)分工不斷細(xì)化，推動(dòng)了全球價(jià)值鏈的形成。我國積極參與其中，憑借著勞動(dòng)力成本相對(duì)低廉、基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的優(yōu)勢(shì)，成為全球加工制造的重要中心。然而近年來，原先的國際分工秩序受到貿(mào)易摩擦、地緣政治、新冠疫情等多重沖擊，全球價(jià)值鏈面臨重構(gòu)壓力。這給我國的對(duì)外開放帶來很大困難，但也蘊(yùn)含著新的機(jī)遇。只有深刻把握全球價(jià)值鏈重構(gòu)的趨勢(shì)，堅(jiān)持深化改革開放，才能轉(zhuǎn)危為機(jī)，推動(dòng)我國對(duì)外經(jīng)貿(mào)在更高層次上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，全球價(jià)值鏈重構(gòu)壓力主要來自以下幾個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)全球化造成的就業(yè)與收入不平等、環(huán)境污染、移民潮等問題長(zhǎng)期累積引起民眾的不滿，社會(huì)矛盾沖突增加，“反全球化”意識(shí)高漲。二是美國為了維護(hù)自身利益開啟逆全球化戰(zhàn)略，包括強(qiáng)推制造業(yè)回流、挑起中美貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端、對(duì)我國實(shí)施技術(shù)封鎖、鼓吹與中國“脫鉤斷鏈”等。三是新冠疫情造成的停工停產(chǎn)、運(yùn)輸中斷、民眾消費(fèi)行為的改變，給全球價(jià)值鏈帶來嚴(yán)重沖擊使其無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。四是俄烏沖突爆發(fā)，戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞以及西方國家出臺(tái)的一系列制裁措施給相關(guān)國家生產(chǎn)貿(mào)易帶來沉重打擊，也迫使國際社會(huì)對(duì)于地緣政治風(fēng)險(xiǎn)給予更高關(guān)注。

上述多重壓力和沖擊之下，當(dāng)前各國對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈安全性、穩(wěn)定性、政治性的考量已經(jīng)超過對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率的考量。各國都想要更大限度地把握產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)，抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)維護(hù)自身利益。發(fā)展中國家希望在國際事務(wù)中擁有更多話語權(quán)，而發(fā)達(dá)國家為了維護(hù)自身優(yōu)勢(shì)地位希望重塑國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。大國之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，原先的合作框架被破壞而新的框架規(guī)則尚未建立，貿(mào)易摩擦將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。其結(jié)果導(dǎo)致全球價(jià)值鏈的縱向分工趨于縮短、停滯，橫向分工呈現(xiàn)本土化、區(qū)域化的特點(diǎn)，通過多元化布局避免供應(yīng)鏈過于集中的風(fēng)險(xiǎn)。受此影響，近年來我國對(duì)美貿(mào)易規(guī)模有較大幅度下滑。同時(shí)，以越南為代表的東南亞國家逐步取代中國成為國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的新目的地。

在上述消極因素之外，影響全球價(jià)值鏈重構(gòu)的積極因素包括以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一輪科技革命和綠色低碳轉(zhuǎn)型。例如：智能化生產(chǎn)有助于提高加工制造環(huán)節(jié)的附加值，在降低其對(duì)勞動(dòng)力成本敏感度的同時(shí)對(duì)于新型基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高要求；跨境電子商務(wù)平臺(tái)快速發(fā)展，有助于降低中小企業(yè)參與外貿(mào)的門檻，豐富貿(mào)易產(chǎn)品和服務(wù)的形態(tài)，拓展跨國業(yè)務(wù)合作的新模式；綠色低碳轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為主要經(jīng)濟(jì)體共識(shí)，也將深刻影響未來國際貿(mào)易的規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)、合作框架。值得慶幸的是，我國數(shù)字平臺(tái)企業(yè)具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)?？焖倥噬?G基站為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。與此同時(shí)，我國已經(jīng)建成較為完備的新能源產(chǎn)業(yè)鏈，在綠色低碳轉(zhuǎn)型方面也在積極探索。

因此，我國在進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的過程中應(yīng)當(dāng)盡力培育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)足短板。其一，應(yīng)當(dāng)對(duì)國際局勢(shì)復(fù)雜變幻的風(fēng)險(xiǎn)有充分評(píng)估，圍繞世界科技前沿、國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，盡力突破關(guān)鍵核心技術(shù)，增強(qiáng)對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)。其二，應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)企業(yè)對(duì)生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)進(jìn)行智能化改造，加強(qiáng)校企合作培養(yǎng)高技能人才隊(duì)伍，推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。其三，還應(yīng)當(dāng)充分利用我國在基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢(shì)，在完善監(jiān)管框架和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)探索創(chuàng)新，輻射帶動(dòng)關(guān)聯(lián)行業(yè)，形成積極的外溢效應(yīng)。

江蘇是我國眾多產(chǎn)業(yè)鏈的重要發(fā)起點(diǎn)和聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是融入國際循環(huán)的重要通道。2023年7月初，習(xí)近平總書記到江蘇考察，強(qiáng)調(diào)要注重實(shí)體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，在強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈延鏈上展現(xiàn)新作為。當(dāng)前，全省各部門積極落實(shí)《加快建設(shè)制造強(qiáng)省行動(dòng)方案》，重點(diǎn)打造16個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群和50條產(chǎn)業(yè)鏈，采取八項(xiàng)行動(dòng)，努力增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，快速形成以先進(jìn)制造業(yè)為核心的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以實(shí)際行動(dòng)響應(yīng)習(xí)近平總書記的殷切囑托和期望。

通過制度型開放引領(lǐng)高水平對(duì)外開放

2018年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。此后，“制度型開放”被寫入“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要以及黨的二十大報(bào)告。2023年1月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)又一次強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)高水平對(duì)外開放，穩(wěn)步推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，增強(qiáng)在國際大循環(huán)中的話語權(quán)?！?/p>

回顧我國的對(duì)外開放歷程，改革開放以來尤其是加入WTO之后，我國接受現(xiàn)行國際規(guī)則，削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，積極引進(jìn)外資，發(fā)展加工貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)了“商品和要素流動(dòng)型開放”。與此同時(shí)也要看到，WTO框架下的關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘、市場(chǎng)準(zhǔn)入等傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則主要為“邊境”開放，已經(jīng)不能滿足全球價(jià)值鏈深度整合、無縫銜接的需要，也無法解決數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等新興領(lǐng)域出現(xiàn)的分歧。近年來，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判開始更多向“邊境后措施”延伸，更加關(guān)注各國的國內(nèi)規(guī)則。在此背景下，我國提出“制度型開放”，強(qiáng)調(diào)對(duì)于各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行全方位系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，對(duì)應(yīng)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深化改革和擴(kuò)大開放有機(jī)融合。

制度型開放是我國推進(jìn)高水平對(duì)外開放的必然要求。首先，全球價(jià)值鏈分工背景下，一種產(chǎn)品在不同地區(qū)完成從研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)組裝到營銷售后的各個(gè)環(huán)節(jié)，需要無縫對(duì)接才能保障整個(gè)鏈條的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)和品質(zhì)把控。只有各個(gè)國家地區(qū)的規(guī)則制度一致，才具有較強(qiáng)的可控性和可預(yù)測(cè)性，避免因?yàn)閱蝹€(gè)環(huán)節(jié)的阻滯導(dǎo)致整個(gè)鏈條崩潰。與此同時(shí)，監(jiān)管和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一也可以避免重復(fù)監(jiān)測(cè)，降低合規(guī)成本。其次，推進(jìn)高水平對(duì)外開放需要在全球范圍內(nèi)吸聚創(chuàng)新資源、培育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而高端人才、研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)往往對(duì)于制度環(huán)境的要求更高，對(duì)于制度差異更加敏感，也具有較強(qiáng)的流動(dòng)性。這就需要我國對(duì)接發(fā)達(dá)國家的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)對(duì)于高端人才的吸引力，不僅要引進(jìn)和留住人才，還要激發(fā)其活力創(chuàng)造更大的價(jià)值。最后，隨著我國綜合國力增強(qiáng)、國際地位提升，將由單純的國際規(guī)則接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則制定者和參與者，客觀上需要有更高標(biāo)準(zhǔn)的國內(nèi)規(guī)則作為依托，才能在國際經(jīng)貿(mào)談判中擁有更強(qiáng)話語權(quán)。

當(dāng)前，我國在傳統(tǒng)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域的開放水平仍有進(jìn)一步提升空間，在數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等新興領(lǐng)域和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體存在較大差異，特別需要推動(dòng)“邊境后”規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)改革升級(jí)，積極構(gòu)建與其他經(jīng)濟(jì)體的規(guī)則協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，我國推進(jìn)制度型開放應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行突破：第一，跟蹤和把握國際通行規(guī)則，推動(dòng)國內(nèi)改革，形成與之相銜接的監(jiān)管模式和制度體系。第二，實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入和外商投資負(fù)面清單制度，并逐步縮小負(fù)面清單的范圍降低準(zhǔn)入壁壘。進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、金融服務(wù)和教育醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入。第三，打造法治化、市場(chǎng)化、國際化的營商環(huán)境，有效貫通內(nèi)循環(huán)與外循環(huán)。在經(jīng)營資質(zhì)、信貸獲得、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、政府采購、公共服務(wù)等方面深化改革，統(tǒng)一內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，推動(dòng)內(nèi)外貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合發(fā)展。

在推進(jìn)制度型對(duì)外開放的過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的先行先試、創(chuàng)新引領(lǐng)作用。這方面江蘇也是進(jìn)行了大膽嘗試并積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自2019年8月設(shè)立以來，累計(jì)探索形成279項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，其中全國復(fù)制推廣24項(xiàng)，國家部委完成備案8項(xiàng)，省內(nèi)復(fù)制推廣120項(xiàng)。自貿(mào)區(qū)對(duì)標(biāo)CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）、DEPA（數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）等高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，制定出臺(tái)38項(xiàng)政策措施，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索高水平制度型開放，確保數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)。與此同時(shí)努力提升貿(mào)易投資便利化水平，加快轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)深化“放管服”改革，營造一流營商環(huán)境。

（作者系南京審計(jì)大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)，二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：張蔚菊