穩(wěn)就業(yè)：成效、挑戰(zhàn)與政策指向

【關(guān)鍵詞】穩(wěn)就業(yè) 高質(zhì)量充分就業(yè) 促就業(yè)

【中圖分類號(hào)】F249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

就業(yè)是最基本的民生，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本的支撐。2024年政府工作報(bào)告在今年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)中提出，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右。城鎮(zhèn)新增就業(yè)規(guī)模從去年“1200萬人左右”調(diào)整為今年“1200萬人以上”，更積極的就業(yè)目標(biāo)傳遞出更大力度穩(wěn)就業(yè)、強(qiáng)信心的信號(hào)。

我國就業(yè)形勢(shì)總體呈現(xiàn)出逐步改善態(tài)勢(shì)

國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2019年至2023年這5年，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)規(guī)模分別為1352萬人、1186萬人、1269萬人、1206萬人和1244萬人?？梢钥闯?，盡管近年來受到經(jīng)濟(jì)下行壓力和新冠疫情等因素的影響，但是我國就業(yè)形勢(shì)總體保持平穩(wěn)。從2023年4個(gè)季度全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的平均值（四個(gè)季度的平均值分別為5.4%、5.2%、5.2%、5.0%）和31個(gè)大城市的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率（從2023年年初的5.8%下降至年末的5.0%）來看，我國就業(yè)形勢(shì)總體呈現(xiàn)出逐步改善的態(tài)勢(shì)。

就業(yè)基本盤的相對(duì)穩(wěn)定得益于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的回升向好。2023年全國經(jīng)濟(jì)總量超過126萬億元，按不變價(jià)格計(jì)算，比2022年增長(zhǎng)5.2%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了積極就業(yè)效應(yīng)，其中有著明顯改善的接觸型聚集型服務(wù)業(yè)和有著較快增速的制造業(yè)等，對(duì)就業(yè)的帶動(dòng)作用尤為明顯。

就業(yè)基本盤的相對(duì)穩(wěn)定更加得益于各類政策措施的協(xié)調(diào)作用與就業(yè)政策紅利的集中釋放。從宏觀層面來看，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，把就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先位置，突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，不僅成為全社會(huì)的普遍共識(shí)，而且在各級(jí)政府層面得到了深入貫徹落實(shí)。例如：2022年5月，江蘇省正式實(shí)施的《江蘇省就業(yè)促進(jìn)條例》強(qiáng)調(diào)：“本省把就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策?！痹趯?shí)踐當(dāng)中，各地不斷強(qiáng)化就業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、外貿(mào)、金融、教育、社會(huì)保障等政策的協(xié)同銜接，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與就業(yè)質(zhì)量提升；在推動(dòng)建立公共投資和重大項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的評(píng)估機(jī)制同時(shí)，將先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金優(yōu)先投入到就業(yè)數(shù)量大、質(zhì)量高的項(xiàng)目。

從微觀層面來看，其一，各類穩(wěn)就業(yè)措施及時(shí)優(yōu)化調(diào)整，政策協(xié)同效應(yīng)不斷提升。諸如吸納就業(yè)補(bǔ)貼、擴(kuò)崗補(bǔ)助、穩(wěn)崗擴(kuò)崗專項(xiàng)貸款、降低失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)費(fèi)率等，在短期內(nèi)對(duì)穩(wěn)定就業(yè)發(fā)揮了積極作用。其二，就業(yè)服務(wù)體系不斷健全，就業(yè)服務(wù)效能不斷提升。推動(dòng)公共服務(wù)和市場(chǎng)化就業(yè)服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體在促進(jìn)就業(yè)中的作用，將就業(yè)服務(wù)等融入到基層社區(qū)治理當(dāng)中、發(fā)揮線下和線上服務(wù)平臺(tái)的作用等，這些經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)穩(wěn)定就業(yè)也發(fā)揮了積極的作用。其三，重點(diǎn)人群就業(yè)促進(jìn)持續(xù)發(fā)力，兜牢民生底線意識(shí)持續(xù)強(qiáng)化。譬如，全方位支持高校畢業(yè)生等青年就業(yè)，多渠道促進(jìn)農(nóng)民工有序和就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)，精準(zhǔn)化兜底幫扶就業(yè)困難人員，長(zhǎng)效化推進(jìn)退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，等等，對(duì)重點(diǎn)人群就業(yè)起到了積極作用。其四，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。2023年，全年開展補(bǔ)貼性職業(yè)培訓(xùn)超過1800萬人次，取得職業(yè)資格或技能等級(jí)證書超過1200萬人次。其五，完善權(quán)益保障體系，積極發(fā)揮新就業(yè)形態(tài)吸納就業(yè)的作用。2023年，人社部印發(fā)《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)合同和書面協(xié)議訂立指引（試行）》，對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者與企業(yè)訂立勞動(dòng)合同和書面協(xié)議的內(nèi)容、訂立方式及應(yīng)用等作出了明確規(guī)定。新就業(yè)形態(tài)相關(guān)權(quán)益保障體系的逐步建立，有助于進(jìn)一步發(fā)揮新就業(yè)形態(tài)在吸納就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)中的積極作用。

穩(wěn)就業(yè)面臨的主要挑戰(zhàn)

隨著就業(yè)優(yōu)先政策的不斷強(qiáng)化和落實(shí)，當(dāng)前我國就業(yè)形勢(shì)總體平穩(wěn)，且表現(xiàn)出逐步改善的態(tài)勢(shì)。然而，總量性壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾依然是未來一段時(shí)間就業(yè)工作面臨的挑戰(zhàn)。

隨著勞動(dòng)年齡人口規(guī)模與勞動(dòng)力規(guī)模的下降，以及上個(gè)世紀(jì)60年代初高峰期出生人口進(jìn)入退休年齡，在就業(yè)崗位規(guī)模穩(wěn)定的條件下，就業(yè)總量性壓力理應(yīng)有所下降。但短期來看，受到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以及隨著信息技術(shù)發(fā)展和運(yùn)用而來的智能替代等因素的影響，就業(yè)崗位的供給規(guī)模依然面臨一定的壓力。此外，截至2021年底，我國勞動(dòng)力平均年齡已經(jīng)逼近40歲，大齡乃至高齡勞動(dòng)力規(guī)模相對(duì)較大。在大齡勞動(dòng)力當(dāng)中，需要繼續(xù)務(wù)工以彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老不足的老年農(nóng)民工，在勞動(dòng)力中依然占據(jù)一定比例。上述因素不僅在一定程度上增加了就業(yè)總量性壓力，也在一定程度上增加了就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。

就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)為：一方面，部分勞動(dòng)力難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)；另一方面，部分用人單位難以招聘到合適的員工。從勞動(dòng)力需求側(cè)來看，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，技能型勞動(dòng)力的需求日益增加。從勞動(dòng)力的供給側(cè)來看，存量勞動(dòng)力中存在著大量傳統(tǒng)行業(yè)分流出來的勞動(dòng)力，這些勞動(dòng)力通常缺乏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的新技能，如果技能提升或培訓(xùn)工作不到位，則會(huì)加劇就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。此外，盡管新增勞動(dòng)力的學(xué)歷層次普遍得到了提升，但仍存在專業(yè)和技能與市場(chǎng)需求脫節(jié)的現(xiàn)象。2022年我國高校畢業(yè)生的規(guī)模突破千萬，達(dá)1076萬人，2023年則為1158萬人，2024年預(yù)計(jì)達(dá)1179萬人。隨著高等教育的普及和高校畢業(yè)生規(guī)模日益增加，我國勞動(dòng)力整體素質(zhì)得到了提升，高校畢業(yè)生近年來同樣是就業(yè)促進(jìn)工作的重點(diǎn)對(duì)象。這是因?yàn)榛谑袌?chǎng)需求的人才培養(yǎng)反饋機(jī)制尚未建立完善，人才培養(yǎng)與社會(huì)需求存在脫節(jié)現(xiàn)象。除了人力資源供給結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)失配之外，個(gè)別用人單位的學(xué)歷、年齡偏好等，也在一定程度上加劇了就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。

新就業(yè)形態(tài)等靈活就業(yè)快速發(fā)展帶來的雙重影響

近年來，以去雇主化為主要特征的各類新就業(yè)形態(tài)得以快速發(fā)展，在擴(kuò)大和穩(wěn)定就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。從全球范圍來看，“非雇員化用工”和“無雇主化就業(yè)”越來越成為一種普遍的趨勢(shì)。從用人單位的角度來看，隨著信息技術(shù)運(yùn)用和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基于降低人力成本的考慮，越來越多企事業(yè)單位將原本交給雇員完成的工作事項(xiàng)，借助平臺(tái)發(fā)包給非雇員來完成①。從勞動(dòng)者的角度來看，越來越多的勞動(dòng)者或主動(dòng)或被動(dòng)地選擇了新就業(yè)形態(tài)。其中如外賣員、快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)等部分新就業(yè)形態(tài)，由于技能要求和進(jìn)入門檻相對(duì)較低，加之具有一定的勞動(dòng)自主性，近年來吸納了大量勞動(dòng)者。

然而，新就業(yè)形態(tài)發(fā)展過程中也存在一些問題。一是勞動(dòng)者的權(quán)益保障問題。盡管國家相關(guān)職能部門出臺(tái)了強(qiáng)化新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的各類措施，但由于部分新就業(yè)形態(tài)是介于受雇勞動(dòng)和獨(dú)立勞動(dòng)之間的“第三類勞動(dòng)”，現(xiàn)行的基于勞動(dòng)二分法（受雇勞動(dòng)和獨(dú)立勞動(dòng)）的勞動(dòng)法規(guī)還不足以對(duì)這類勞動(dòng)起到有效的保護(hù)作用②。2024年政府工作報(bào)告提出，擴(kuò)大新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)。二是“去技能化”帶來的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。在就業(yè)形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻的條件下，新就業(yè)形態(tài)可以起到緩解就業(yè)壓力的作用。但也要注意到，那些技能要求低甚至無技能要求的新就業(yè)形態(tài)也有著加速勞動(dòng)者“去技能化”的影響。假如越來越多的青年過早、過久處在“去技能化”的就業(yè)崗位上，那么無論是對(duì)青年個(gè)體的未來發(fā)展而言，還是對(duì)整個(gè)社會(huì)未來的人力資源供給質(zhì)量而言，其中所蘊(yùn)含的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)都不容忽視。三是就業(yè)質(zhì)量的提升問題。由于技能提升和職業(yè)發(fā)展有別于標(biāo)準(zhǔn)化就業(yè)模式，加之權(quán)益保障和就業(yè)穩(wěn)定性相對(duì)不足，部分新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的就業(yè)質(zhì)量提升存在一定的瓶頸。

穩(wěn)就業(yè)之短期策略與高質(zhì)量充分就業(yè)之長(zhǎng)期規(guī)劃

穩(wěn)就業(yè)是當(dāng)前及未來一段時(shí)間就業(yè)工作的重點(diǎn)。短期來看，應(yīng)不斷優(yōu)化各類穩(wěn)就業(yè)政策，持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)崗返還、就業(yè)補(bǔ)貼、擴(kuò)崗補(bǔ)助、穩(wěn)崗貸款等政策措施的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化和發(fā)揮公共投資和重大項(xiàng)目的就業(yè)帶動(dòng)作用。除了繼續(xù)發(fā)揮上述政策措施的作用之外，穩(wěn)就業(yè)工作還應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：其一，深入實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，把穩(wěn)就業(yè)提高到戰(zhàn)略高度通盤考慮。實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，將就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)。針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和就業(yè)形勢(shì)，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，強(qiáng)化財(cái)政、貨幣、投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)及其就業(yè)導(dǎo)向。其二，樹立“大就業(yè)觀”，優(yōu)化政府治理體系，促進(jìn)部門間的有效聯(lián)動(dòng)和相關(guān)政策的協(xié)同作用。所謂“大就業(yè)觀”，一是指針對(duì)就業(yè)問題要有大局觀念、全局觀念，突出“就業(yè)優(yōu)先”的政策理念；二是指“促就業(yè)”、尤其是“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”應(yīng)成為各級(jí)政府職能部門的共同責(zé)任③。為此，應(yīng)打破“條條”“塊塊”以及“條塊”間的分割，優(yōu)化政府治理體系，促進(jìn)部門和“條塊”間在穩(wěn)就業(yè)過程中的有效聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮不同部門政策的協(xié)同效用。其三，進(jìn)一步理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)揮多元主體在促進(jìn)就業(yè)中的作用。應(yīng)以有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合的方式促進(jìn)就業(yè)，同時(shí)充分發(fā)揮非營(yíng)利部門的補(bǔ)充作用。就業(yè)工作涉及的是人力資源的配置問題，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在人力資源配置中的主導(dǎo)作用。但就業(yè)又是最大的民生，政府應(yīng)在其中發(fā)揮民生保障和就業(yè)兜底功能。就業(yè)促進(jìn)工作既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮社會(huì)效益。市場(chǎng)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向兼顧社會(huì)效益，而政府應(yīng)以社會(huì)效益為導(dǎo)向兼顧經(jīng)濟(jì)效益。在穩(wěn)就業(yè)過程中，既不能一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益而犧牲或破壞市場(chǎng)規(guī)則，也不能一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益而無視社會(huì)效益。除了發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用之外，還應(yīng)將穩(wěn)就業(yè)工作納入到基層社會(huì)治理當(dāng)中，充分發(fā)揮包括非營(yíng)利部門在內(nèi)的多元主體在穩(wěn)就業(yè)和民生保障方面的作用。

穩(wěn)就業(yè)是當(dāng)前就業(yè)工作的重點(diǎn)，而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)則是就業(yè)工作的發(fā)展目標(biāo)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)離不開以下條件：其一，確保經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)的基礎(chǔ)。提升社會(huì)預(yù)期，提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心，特別是提振具有強(qiáng)大就業(yè)吸納能力的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展信心，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)和民生高質(zhì)量發(fā)展的根本。其二，前瞻性地提升人力資源供給質(zhì)量、優(yōu)化人力資源供給結(jié)構(gòu)。通過提升勞動(dòng)者的素質(zhì)，推動(dòng)（勞動(dòng)年齡）人口規(guī)模紅利向（勞動(dòng)年齡）人口素質(zhì)紅利轉(zhuǎn)變，以應(yīng)對(duì)未來一段時(shí)間人口年齡結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。通過強(qiáng)化人才培養(yǎng)反饋機(jī)制，優(yōu)化高等學(xué)校人才培養(yǎng)的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)新增勞動(dòng)力的培養(yǎng)和存量勞動(dòng)力的技能提升等，前瞻性地優(yōu)化整個(gè)社會(huì)的人力資源供給結(jié)構(gòu)，緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。其三，優(yōu)化勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕。優(yōu)化勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和人力資源配置機(jī)制，促進(jìn)人們就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變，推動(dòng)形成各安其所、人盡其能的社會(huì)生態(tài)。

（作者為南京大學(xué)就業(yè)質(zhì)量研究中心主任，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①方長(zhǎng)春：《去技能化與再技能化：新就業(yè)形態(tài)與青年職業(yè)發(fā)展》，《人民論壇：學(xué)術(shù)前沿》，2023年第16期。

②方長(zhǎng)春：《“第三類勞動(dòng)”及其權(quán)益保障：?jiǎn)栴}與挑戰(zhàn)》，《人民論壇：學(xué)術(shù)前沿》，2022年第8期。

③方長(zhǎng)春：《以就業(yè)評(píng)估強(qiáng)化公共投資與重大項(xiàng)目的就業(yè)導(dǎo)向》，《人民論壇》，2023年第11期。

責(zé)編/靳佳 美編/陳媛媛