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    政府投資項目代建制管理存在的問題及應(yīng)對策略分析

    2024-03-29 20:36:49夏益璽
    活力 2024年3期
    關(guān)鍵詞:代建制代建單位

    夏益璽

    [上海青浦發(fā)展(集團(tuán))有限公司,上海 201700]

    一、政府投資項目代建制

    (一)項目內(nèi)涵

    我國政府投資項目是針對我國財政性資金項目所提出的一類概念,也就是政府利用本地預(yù)算內(nèi)的資金、土地開發(fā)基金等其他資金所投資建設(shè)的項目[1]。

    (二)適用條件

    一般來講,政府投資項目分為兩種類型:第一種,依據(jù)資金來源分為財政性資金項目、財政擔(dān)保銀行貸款項目及國際援助項目;第二種,依據(jù)項目用途分為辦公樓、醫(yī)院、學(xué)校、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項目。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入,政府投資項目的適用范圍也在不斷縮小,同時在傳統(tǒng)管理模式下的部分非經(jīng)營性項目也逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目。

    二、政府投資項目代建制管理的適用范圍

    依據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同,代建制管理模式也存在一定的差異性。根據(jù)代建單位運行標(biāo)準(zhǔn)的差異性,代建管理模式可以分為政府事業(yè)單位代建模式、社會代建模式及政府委托代建模式等[2]。依據(jù)代建制管理典型所處的地區(qū)差異,可以分為深圳模式、北京模式和上海模式。依據(jù)代建管理內(nèi)容的差異,可以分為全過程代建模式、分階段代建模式和聯(lián)合代建模式。目前,代建制管理的適用范圍和劃分標(biāo)準(zhǔn),主要依據(jù)代建單位運作時的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。

    三、政府投資項目代建制管理中存在的問題分析

    (一)啟動前提條件不夠明確

    在項目啟動之前,項目發(fā)起單位對實際建設(shè)需求缺乏清晰的認(rèn)識,這導(dǎo)致了在項目建設(shè)過程中,項目建設(shè)范圍、內(nèi)容、規(guī)模和施工周期等方面頻繁發(fā)生變更。同時,缺乏專業(yè)的估算人員參與投資估算工作,導(dǎo)致項目估算結(jié)果缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性。在協(xié)調(diào)發(fā)起單位進(jìn)行需求研究分析時,代建單位也經(jīng)常面臨建設(shè)需求更改的情況。即使在項目概念設(shè)計完成后,各種因素的影響也可能導(dǎo)致施工方案的推翻和重新組織。一旦項目的定位發(fā)生更改,項目的規(guī)模、裝修標(biāo)準(zhǔn)等方面也需要相應(yīng)優(yōu)化,從而導(dǎo)致項目概算發(fā)生變化,對項目施工造成不利影響。

    多個項目在實際應(yīng)用中存在交叉需求問題,導(dǎo)致項目代建啟動的前提條件不明確。此外,部分項目涉及征地拆遷、河道改造等復(fù)雜問題,使得代建項目無法按照預(yù)定工期進(jìn)行。例如,在項目代建過程中涉及水源保護(hù)區(qū),需要專業(yè)的水土保持單位和環(huán)評單位編制方案,如果沒有獲得行政許可書,項目施工將被擱置。由于項目啟動的前提條件不清晰,委托單位或代建單位需要在施工前進(jìn)行大量調(diào)查工作,這會影響項目進(jìn)度并增加承建成本。如果項目施工需求不合適,可能導(dǎo)致項目概算遠(yuǎn)超啟動前的估算,導(dǎo)致資金無法有效利用,造成資金浪費,甚至可能引發(fā)工程審計風(fēng)險。

    (二)代建主體的法律地位不夠清晰

    我國尚未建立與項目代建制配套的法律、法規(guī),相關(guān)部門的操作細(xì)則也未得到完善,導(dǎo)致各地區(qū)在實施代建管理措施時,對代建人的法律定位存在一定的差異。在實際操作中,代建制遇到了較多的難點,導(dǎo)致項目代建實施過程中出現(xiàn)諸多問題,甚至出現(xiàn)無序狀態(tài)。如果代建人沒有獲得相關(guān)的法律地位,將導(dǎo)致代建合同主體之間的關(guān)系模糊,代建人在履行其代建職能時難以明確工作內(nèi)容和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,代建人在國家基本建設(shè)程序中也缺乏法律授予的地位。

    由于代建制的法律地位不夠明確,導(dǎo)致在具體實施過程中出現(xiàn)了各種問題。首先,代建單位的職責(zé)與風(fēng)險之間存在不對等的情況,代建單位在施工過程中往往缺乏項目管理權(quán)。其次,在項目建設(shè)過程中,代建單位辦理項目建設(shè)程序時在客觀上無法得到我國相關(guān)管理部門的認(rèn)可,這導(dǎo)致實際工程建設(shè)程序辦理中存在諸多困難。通常由項目的使用人辦理相關(guān)程序,這會拖延工程進(jìn)度[3]。

    由于代建制在項目施工過程中存在諸多問題,導(dǎo)致各單位之間難以進(jìn)行有效的協(xié)調(diào),從而大幅增加了項目成本。代建單位承擔(dān)著繁重的工作負(fù)擔(dān),并且在施工過程中處于被動地位,這打擊了他們的施工積極性,嚴(yán)重時可能影響代建工程的建設(shè)和管理,延誤工程進(jìn)度。目前,關(guān)于代建制度的關(guān)系缺乏法律法規(guī)上的定論,因此無法確定代建制度是民事委托還是行政委托。這導(dǎo)致了代建過程中各單位之間的權(quán)利與義務(wù)劃分不清晰。在工程建設(shè)中,各單位都期望自身利益最大化,當(dāng)工程出現(xiàn)問題時,他們往往會推卸責(zé)任,這不利于工程的建設(shè)。

    (三)代建費用普遍偏低

    一般來說,合理且科學(xué)的代建費用是確保工程質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。然而,當(dāng)前業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為代建取費標(biāo)準(zhǔn)偏低,與代建單位承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任不匹配,導(dǎo)致代建單位無法獲得應(yīng)有的利益,這不利于代建制的健康發(fā)展。代建工作僅規(guī)定了收費上限,但沒有規(guī)定收費下限,導(dǎo)致項目代建競標(biāo)過程中出現(xiàn)惡意競爭。代建費用偏低會導(dǎo)致項目風(fēng)險增加,而代建人可能會將項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移到項目管理中,從而影響項目工程的穩(wěn)定性和可靠性。在項目代建過程中,過低的代建費用也不利于吸引高素質(zhì)人才參與項目管理。缺乏高素質(zhì)人員參與,將制約項目管理水平的提升,無法充分發(fā)揮項目代建制在工程實施過程中的作用。

    國家為代建制制定了激勵與約束制度,要求代建管理費與代建單位的代建內(nèi)容、績效管理相掛鉤。這意味著需要加強(qiáng)代建單位在項目代建過程中的考核制度,對于表現(xiàn)優(yōu)秀的代建單位給予獎勵,而表現(xiàn)不佳的則酌情懲罰。代建管理費用可以與工程進(jìn)度、工程質(zhì)量等內(nèi)容有機(jī)結(jié)合,并在項目竣工查驗后支付尾款。然而,各地區(qū)對于代建獎勵存在一定差異,只有少數(shù)地區(qū)規(guī)定投資結(jié)余時代建單位參與分成,而懲罰措施的規(guī)定也缺乏一致性。雖然采用激勵與約束機(jī)制可以在一定程度上緩解代建費用較低的問題,但無法從根本上解決約束與激勵的矛盾[4]。

    (四)代建單位缺少項目管理經(jīng)驗

    由于我國代建制度發(fā)展較晚,有能力負(fù)責(zé)政府大型項目全過程代建的單位十分稀缺。我國的代建單位大部分是由政府建設(shè)單位、工程承包公司等相關(guān)單位轉(zhuǎn)型而來,其經(jīng)濟(jì)實力、人才結(jié)構(gòu)以及相關(guān)管理經(jīng)驗尚未達(dá)到期望水平,導(dǎo)致代建單位的項目管理水平有限,無法滿足需求。目前,代建單位的運營管理能力不足,盡管各單位在各自領(lǐng)域中具備專業(yè)化的管理水平,但缺乏相關(guān)的項目管理經(jīng)驗。其業(yè)務(wù)能力僅限于單一領(lǐng)域與代建項目的需求相匹配,在其他職能、需求方面存在一定程度的缺失,導(dǎo)致代建單位在進(jìn)行項目管理時具有較大的局限性。

    (五)代建制存在一定風(fēng)險

    1.代建人與業(yè)主之間責(zé)任權(quán)利不明確而引起的代建風(fēng)險

    在代建項目中,政府主管部門負(fù)責(zé)立項后,通過招標(biāo)的方式選擇合適的代建單位。代建人在代建過程中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)與業(yè)主對等,即明確雙方的責(zé)任與義務(wù),以確保代建人所承擔(dān)的責(zé)任與獲得的利益相匹配。一般來說,代建單位的利潤來源于代建管理費,而代建管理費是根據(jù)項目概算來計算的。在具體的代建工作中,如果代建人與業(yè)主之間的權(quán)利責(zé)任不明確,代建單位可能會采取措施提高項目概算,進(jìn)而提高自身的利潤,從而引發(fā)代建風(fēng)險。

    2.代建制中項目過程的管理風(fēng)險

    在簽訂代建合同后,代建人首先面臨的是項目建設(shè)前期手續(xù)的辦理問題。過去,這些手續(xù)通常由建設(shè)單位(業(yè)主)負(fù)責(zé)辦理并取得相關(guān)批復(fù)。然而,隨著代建人依據(jù)相關(guān)規(guī)定和合同約定深入?yún)⑴c項目建設(shè),這些手續(xù)和批復(fù)應(yīng)由代建人負(fù)責(zé)辦理和管理。但由于代建人的法律地位尚不明確,其獨立實施相關(guān)行為缺乏法律支持,且沒有相關(guān)政策文件為其提供保證和支撐。這導(dǎo)致代建人在獲得代建相關(guān)權(quán)限后,首先面臨前期配套手續(xù)辦理的困境。其次,代建制在代建人資格準(zhǔn)入上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。參與代建的代建人通常只擁有工程設(shè)計、監(jiān)理、工程咨詢、工程造價咨詢等部分資質(zhì),其管理人員所具備的知識和經(jīng)驗也僅限于其中的某一部分。這導(dǎo)致他們在全過程管理和綜合協(xié)調(diào)方面的知識和經(jīng)驗不足,從而可能引發(fā)許多管理失誤風(fēng)險。最后,合同管理在項目代建管理中具有極其重要的地位。合同中蘊含著巨大風(fēng)險,已成為所有企業(yè)普遍認(rèn)同的最重要的內(nèi)容之一。由于代建行為在我國缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù),代建人的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)以及與投資單位和使用單位的權(quán)責(zé)劃分都是依據(jù)代建合同產(chǎn)生的。代建合同成為項目代建各方實施具體行為的指導(dǎo)性文件,其重要性不言而喻。在代建項目的過程管理中,如果合同管理混亂,必然會帶來一系列風(fēng)險。一旦出現(xiàn)合同管理失誤,可能會對代建人造成毀滅性的打擊。

    四、政府投資項目代建制管理的優(yōu)化策略

    (一)不斷完善代建制的管理方法

    第一,針對項目建設(shè)前期需求不確定性導(dǎo)致的工程前期工作煩瑣問題,施工單位或前期工作部門需在項目代建發(fā)起前,構(gòu)建合理的施工概念方案,明確項目的建設(shè)內(nèi)容、范圍、規(guī)模及預(yù)算。相關(guān)部門需對項目需求進(jìn)行統(tǒng)籌分析,在項目確定后提出各類需求要求,避免重復(fù)施工,降低成本,減少預(yù)算,減少項目施工中的問題。對于涉及規(guī)劃調(diào)整、河道優(yōu)化等需求的項目,需解決核心問題后分析是否采用代建。第二,代建委托方式應(yīng)避免單一化。實施代建制旨在選擇社會專業(yè)化項目管理單位,負(fù)責(zé)投資和工程建設(shè)管理,提升項目管理水平。部分政府單位也可作為政府投資項目的代建單位。為發(fā)揮各職能部門的專業(yè)性,需根據(jù)項目規(guī)模和需求,將政府職能部門作為代建提出單位,提高各部門對項目代建工程的積極性。第三,針對需求復(fù)雜、施工難度大的項目,可讓使用單位和建設(shè)部門作為代建委托單位。使用單位需對項目方案進(jìn)行研討,選擇科學(xué)的方案。代建單位需根據(jù)項目進(jìn)度,滿足使用單位和委托單位的需求[5]。

    (二)拓寬代建單位的招標(biāo)范圍

    作為政府投資項目預(yù)選過程中的中標(biāo)單位,代建單位在參與政府項目招標(biāo)過程中,一旦中標(biāo),便承擔(dān)起代建項目的管理職責(zé),并確認(rèn)其在代建管理中的主體身份。政府在項目招標(biāo)過程中,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大代建單位的招標(biāo)范圍,并明確實際參與代建項目的單位。

    (三)做好政府投資評估合理下?lián)茼椖抠Y金

    針對政府投資項目建設(shè)資金的劃撥方式,目前我國通常采取的是依據(jù)年度投資計劃及項目工程進(jìn)度,由國家財政從財政基建專戶分批撥付給主管部門、項目法人及建設(shè)單位專戶。各主管部門再根據(jù)項目的施工情況,將專戶資金劃撥給所屬的建設(shè)單位專戶。然而,這種撥款方式存在一些弊端。首先,資金使用效率低下,由于中間環(huán)節(jié)較多,資金滯留在相關(guān)部門或建設(shè)單位的時間較長,導(dǎo)致資金閑置。其次,容易產(chǎn)生違規(guī)違紀(jì)行為,部分部門將項目資金視為自有資金,隨意支配,不利于資金管理工作。最后,不利于廉政工作的實施。為了優(yōu)化改革財政性資金劃撥方式,做好政府投資評估并合理下?lián)茼椖抠Y金是必要的。在向建設(shè)單位提出資金用款申請的過程中,建設(shè)單位需審核申請意見,審核確認(rèn)后將其送至財政部門再次審核,然后才能撥款。這種方式能促使建設(shè)單位明確資金的流向,同時強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位的項目管理責(zé)任與義務(wù),提高資金撥付的安全性。

    (四)加強(qiáng)政府對代建項目的監(jiān)督

    在實施代建制度時,項目建設(shè)、管理和使用三者分離。在代建合同簽署過程中,三方單位需要明確各自的法律地位。雖然代建制度在一定程度上降低了貪污腐敗的風(fēng)險,但工程腐敗風(fēng)險仍無法得到有效管理。因此,各單位應(yīng)加強(qiáng)項目監(jiān)督管理。政府需要對項目的全過程進(jìn)行全方位管理,政府投資的主管部門需要定期檢查代建單位的具體工作、人才配置以及項目質(zhì)量、施工進(jìn)度等內(nèi)容。若代建單位出現(xiàn)違規(guī)行為,應(yīng)及時指出并糾正。針對資金管理,應(yīng)盡可能減少資金流通環(huán)節(jié),有效預(yù)防使用單位挪用資金的情況。在項目監(jiān)督過程中,應(yīng)避免身兼數(shù)職的情況發(fā)生,確保項目監(jiān)督工作的嚴(yán)謹(jǐn)性。

    (五)保障代建單位的合法權(quán)益

    雖然政府與代建單位在民事上處于平等地位,但在政治地位上,政府明顯占據(jù)優(yōu)勢。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)的委托代建合同示范文本,代建合同在制定過程中可能將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給代建企業(yè)。在實施過程中,由此產(chǎn)生的法律和民事責(zé)任可能會轉(zhuǎn)移到代建單位,導(dǎo)致代建單位權(quán)利與義務(wù)的不對等。為了保障代建單位的合法權(quán)益,政府與代建單位應(yīng)進(jìn)行平等的協(xié)商,合理分配項目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險因素。一旦問題發(fā)生,可根據(jù)協(xié)商內(nèi)容確定相應(yīng)的責(zé)任人進(jìn)行賠償。

    結(jié) 語

    代建制管理模式是我國政府投資項目管理模式的一次創(chuàng)新,它遵循現(xiàn)代市場發(fā)展的規(guī)律,打破了傳統(tǒng)模式下政府投資項目建設(shè)的束縛,有助于推動政府職能的轉(zhuǎn)變。然而,由于我國代建制起步較晚,目前仍面臨著法律法規(guī)不健全、管理制度不匹配等問題,這在一定程度上阻礙了代建制度的可持續(xù)發(fā)展。為了促進(jìn)代建制度的健康、可持續(xù)發(fā)展,我們需要在未來進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī),明確代建單位的法律主體地位。此外,還需要優(yōu)化選擇機(jī)制,合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險,進(jìn)而提升政府投資項目的施工質(zhì)量,促進(jìn)代建制度的健康發(fā)展。

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