基于內(nèi)控五要素的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系構(gòu)建研究

潘理潔

（作者單位：湖州市干部保健中心）

一、相關(guān)概念

（一）行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件提出，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制是指單位為了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)安全和使用有效的目標(biāo)，采取制定制度、規(guī)范程序、理順流程等控制方式來防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生[1]。

（二）內(nèi)控五要素

1992 年9 月，美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO）發(fā)布《內(nèi)部控制整合框架》，認(rèn)為內(nèi)部控制系統(tǒng)是由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五要素組成的。

二、構(gòu)建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系的意義

（一）有利于行政事業(yè)單位提高資產(chǎn)管理水平

構(gòu)建完善的固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系可以明顯解決固定資產(chǎn)閑置、損毀、隨意處置等問題，提升單位固定資產(chǎn)管理水平，實(shí)現(xiàn)從購(gòu)置到調(diào)撥、使用及處置的全流程監(jiān)控，保障固定資產(chǎn)流程管理的合法合規(guī)[2]。

（二）有利于行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值

構(gòu)建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系，能讓行政事業(yè)單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)和了解資產(chǎn)管理中潛在的風(fēng)險(xiǎn)與漏洞，通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制定行之有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，優(yōu)化固定資產(chǎn)管理模式，提高固定資產(chǎn)使用效益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值與增值。

（三）有利于行政事業(yè)單位創(chuàng)造更大的價(jià)值

構(gòu)建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系，做好固定資產(chǎn)管理，不僅能節(jié)約財(cái)政資金，還能提升資產(chǎn)的使用效率和使用質(zhì)量，為行政事業(yè)單位構(gòu)建良好的社會(huì)形象，在不同的領(lǐng)域中創(chuàng)造出更高的社會(huì)價(jià)值和自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值[3]。

三、基于內(nèi)控五要素的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

（一）控制環(huán)境方面

1.固定資產(chǎn)管理機(jī)制有待健全

一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏系統(tǒng)完善的固定資產(chǎn)管理工作機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。各部門職責(zé)不明確，各環(huán)節(jié)流程不清晰，員工積極性不夠，導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理出現(xiàn)效率低下、管理失控、固定資產(chǎn)損失等風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，部分行政事業(yè)單位現(xiàn)有的固定資產(chǎn)管理制度多為應(yīng)付外部檢查或編寫年終資產(chǎn)內(nèi)控評(píng)價(jià)報(bào)告所制定，停留于制度層面，缺乏有效的執(zhí)行，導(dǎo)致資產(chǎn)管理過程混亂，對(duì)單位的可持續(xù)發(fā)展埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。行政事業(yè)單位目前普遍適用的規(guī)章制度無法滿足其固定資產(chǎn)管理的實(shí)際需求，遇到個(gè)性問題或特殊問題時(shí)，缺乏規(guī)范和有效的應(yīng)對(duì)策略[4]。

2.內(nèi)控意識(shí)有待增強(qiáng)

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理意識(shí)普遍不強(qiáng)，認(rèn)知明顯不足，存在重錢輕物、重購(gòu)輕管的問題，不利于資產(chǎn)保值和增值。同時(shí)，固定資產(chǎn)一般不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因此，部分領(lǐng)導(dǎo)和工作人員不重視固定資產(chǎn)管理，導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理效率相對(duì)低下。雖然有一部分行政事業(yè)單位制定了固定資產(chǎn)內(nèi)控制度，但部分管理者、財(cái)務(wù)人員、普通員工的認(rèn)知有限，認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)單位的約束，參與度與執(zhí)行度不夠深入，很多行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)內(nèi)控制度形同虛設(shè)[5]。

3.人員素質(zhì)有待提高

與一般業(yè)務(wù)不同，資產(chǎn)管理需要專業(yè)的人員進(jìn)行管理，從業(yè)人員不僅需要具備系統(tǒng)化的專業(yè)知識(shí)，而且要懂得相關(guān)的法律法規(guī)、財(cái)務(wù)知識(shí)等。然而，目前部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理從業(yè)人員大多是非專業(yè)人員，來自各個(gè)科室，多數(shù)是由財(cái)務(wù)人員或辦公室人員兼任，其僅憑工作經(jīng)驗(yàn)開展工作，不具備足夠的勝任能力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

1.固定資產(chǎn)配置不科學(xué)

部分行政事業(yè)單位在沒有全面摸清自身資產(chǎn)存量和實(shí)際需求的情況下，就購(gòu)置新的資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)配置，造成不必要的資金浪費(fèi)。部分資產(chǎn)配置未與單位預(yù)算管理有效結(jié)合，預(yù)算編制階段對(duì)資產(chǎn)配置需求審核不嚴(yán)，內(nèi)部資產(chǎn)調(diào)劑使用不充分，資產(chǎn)配置不夠科學(xué)。

2.固定資產(chǎn)使用不規(guī)范

一是固定資產(chǎn)使用不規(guī)范，保養(yǎng)不當(dāng)，導(dǎo)致設(shè)備使用周期變短或損壞，維修成本增高，造成資源浪費(fèi)。二是日常使用管理不到位，內(nèi)部轉(zhuǎn)移不辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)，造成資產(chǎn)賬實(shí)不符，存在固定資產(chǎn)丟失、毀損等問題。

3.固定資產(chǎn)處置流程混亂

部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理部門、采購(gòu)部門、財(cái)務(wù)部門職責(zé)不清，處置流程混亂，重購(gòu)輕管現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致有很多閑置資產(chǎn)堆放在倉(cāng)庫(kù)，固定資產(chǎn)無法及時(shí)處置，等到處置時(shí)，不僅損失了資產(chǎn)的變現(xiàn)價(jià)值，也降低了資產(chǎn)使用效益。

4.固定資產(chǎn)清查困難

一方面，部分行政事業(yè)單位因臺(tái)賬登記的固定資產(chǎn)數(shù)量和使用部門不準(zhǔn)確或無登記、內(nèi)部流轉(zhuǎn)無記錄、資產(chǎn)沒有交接等，導(dǎo)致固定資產(chǎn)清查困難；另一方面，固定資產(chǎn)清查人員不專業(yè)，耗費(fèi)大量人力、物力形成的清查結(jié)果并不能反映真實(shí)的固定資產(chǎn)情況和財(cái)務(wù)狀況。

（三）控制活動(dòng)方面

1.固定資產(chǎn)未實(shí)現(xiàn)歸口管理

2.未進(jìn)行定期盤點(diǎn)

部分行政事業(yè)單位因人員配置不足、人員專業(yè)能力限制等因素，沒有做到定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，導(dǎo)致賬面反映的固定資產(chǎn)與實(shí)物不符，出現(xiàn)有賬無物或有物無賬的現(xiàn)象。

3.固定資產(chǎn)處置未按規(guī)定程序報(bào)批

相關(guān)規(guī)定要求，行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)處置應(yīng)向主管部門或同級(jí)財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)管理部門報(bào)告，并履行相應(yīng)的審批手續(xù)。但目前，仍有部分行政事業(yè)單位存在無報(bào)廢審批、隨意出售等情況，造成國(guó)有資產(chǎn)流失等問題。

4.信息化建設(shè)不足

行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)多以本級(jí)財(cái)政部門建立的資產(chǎn)系統(tǒng)為主。該系統(tǒng)具有一定的局限性，并未嵌入采購(gòu)、驗(yàn)收、內(nèi)部轉(zhuǎn)移等多個(gè)環(huán)節(jié)，造成資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)不銜接，數(shù)據(jù)失真。此外，操作部門基本以財(cái)務(wù)部門為主，資產(chǎn)管理部門和使用部門如果未及時(shí)將單據(jù)交于財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門則不能及時(shí)錄入相關(guān)信息，從而導(dǎo)致信息不完整、不準(zhǔn)確。

5.崗位分離不到位

在小學(xué)英語(yǔ)教學(xué)課堂中，老師要學(xué)會(huì)放手讓學(xué)生自主學(xué)習(xí)，但是又不能真正的放手。在小組合作學(xué)習(xí)模式中也是這樣，老師要讓學(xué)生們通過小組自行學(xué)習(xí)，但是又要在這樣的模式中發(fā)揮自己的作用，其實(shí)這對(duì)老師的職業(yè)素養(yǎng)也是有著很大的挑戰(zhàn)。但是有些老師就沒有做好這一點(diǎn)，學(xué)生在進(jìn)行小組合作學(xué)習(xí)的時(shí)候，老師就安然坐在講臺(tái)上，仿佛這個(gè)課堂跟自己沒關(guān)系，這樣是不正確的。所以這就要求老師在日常的教學(xué)過程中積極參與到小組合作中去，在學(xué)生討論的時(shí)候，老師要走出自己的區(qū)域，走進(jìn)學(xué)生。所以說老師積極參與小組合作中也是優(yōu)化小組合作學(xué)習(xí)模式的重要舉措。

部分行政事業(yè)單位未建立單獨(dú)的資產(chǎn)管理部門，大多將其內(nèi)設(shè)于辦公室，也沒有配備專業(yè)的資產(chǎn)管理員，未遵照不相容崗位分離原則，往往出現(xiàn)“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判”的情形。

（四）信息和溝通不順暢

目前，部分行政事業(yè)單位仍采用傳統(tǒng)的口頭傳遞、人工交接單子的方式傳遞信息，這容易導(dǎo)致信息傳遞過程中出現(xiàn)信息失真、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。財(cái)務(wù)部門的資產(chǎn)云系統(tǒng)并未與預(yù)算系統(tǒng)、采購(gòu)系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)（Office Automation, OA）銜接，數(shù)據(jù)無法實(shí)時(shí)傳輸，信息具有滯后性。

（五）內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨(dú)立性

多數(shù)行政事業(yè)單位基本沒有單獨(dú)的內(nèi)部審計(jì)部門，大多將其內(nèi)設(shè)于財(cái)務(wù)部門缺乏獨(dú)立性，無法對(duì)固定資產(chǎn)的配置、使用、處置等環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題作出客觀評(píng)價(jià)，且不能全面梳理固定資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)清單，不能建立定期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)固定資產(chǎn)管理無法做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，難以有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

四、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系構(gòu)建策略

（一）控制環(huán)境方面——改善內(nèi)部控制環(huán)境

1.健全固定資產(chǎn)管理機(jī)制體制

行政事業(yè)單位層面要成立固定資產(chǎn)內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)控工作小組、內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組；業(yè)務(wù)層面要建立固定資產(chǎn)管理制度，明確決策機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)價(jià)值歸口部門、資產(chǎn)實(shí)物歸口部門，對(duì)資產(chǎn)配置、使用、處置、清查、損失賠償各環(huán)節(jié)的流程進(jìn)行梳理和重建。

2.增強(qiáng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制意識(shí)

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層的固定資產(chǎn)管理意識(shí)，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變管理觀念，并明確其權(quán)利與責(zé)任，使其擔(dān)負(fù)起保護(hù)國(guó)有固定資產(chǎn)的重?fù)?dān)。其次，經(jīng)常開展固定資產(chǎn)管理方面的宣傳培訓(xùn)，提升職工固定資產(chǎn)管理的意識(shí)和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

3.提升資產(chǎn)管理隊(duì)伍專業(yè)水平

行政事業(yè)單位應(yīng)組織資產(chǎn)管理員參加相關(guān)會(huì)議和資產(chǎn)管理方面的培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)國(guó)家、省、市關(guān)于資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，豐富從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)，使其熟悉資產(chǎn)管理的操作流程，進(jìn)一步提升從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面——健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

1.設(shè)定目標(biāo)

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)控規(guī)范，科學(xué)設(shè)定固定資產(chǎn)管理目標(biāo)，包括長(zhǎng)期戰(zhàn)略性目標(biāo)和短期執(zhí)行目標(biāo)。同時(shí)，與內(nèi)部各部門簽署目標(biāo)責(zé)任書，年終將固定資產(chǎn)管理目標(biāo)作為部門考核指標(biāo)，納入績(jī)效考核。

2.評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)科學(xué)制定評(píng)估工作細(xì)則，定期或不定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)。為確保評(píng)估活動(dòng)的有效性，行政事業(yè)單位應(yīng)抽取業(yè)務(wù)骨干組成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，履行制訂評(píng)估計(jì)劃、確定關(guān)鍵指標(biāo)等職責(zé)，具體執(zhí)行開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組要對(duì)已開展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)“回頭看”，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，為以后有效開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作積累經(jīng)驗(yàn)。

3.分析風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃選取合適的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，分階段實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析，查找單位固定資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并列出風(fēng)險(xiǎn)清單，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)清單中的項(xiàng)目根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行排序，重大風(fēng)險(xiǎn)在前，一般風(fēng)險(xiǎn)在后。

4.應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，確定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)責(zé)任，及時(shí)追回?fù)p失；對(duì)于正在發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，落實(shí)管控措施；對(duì)于還未發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，以防為主，加強(qiáng)內(nèi)控。

（三）控制活動(dòng)方面——加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理控制

1.加強(qiáng)資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)的管理

一是嚴(yán)控新增，科學(xué)配置資產(chǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際業(yè)務(wù)需要、目前資產(chǎn)存量、相應(yīng)配置標(biāo)準(zhǔn)等編制采購(gòu)計(jì)劃，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。對(duì)于雖已達(dá)到使用年限但還能繼續(xù)使用的庫(kù)存資產(chǎn)，應(yīng)繼續(xù)使用。資產(chǎn)配置應(yīng)通過會(huì)議集體討論決定。二是加強(qiáng)預(yù)算管控。行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行“無預(yù)算不支出”的管理，未獲批的新增資產(chǎn)一律不得配置預(yù)算。

2.加強(qiáng)資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的管理

行政事業(yè)單位應(yīng)貫徹“誰使用、誰保管、誰負(fù)責(zé)”的理念。各部門間領(lǐng)用的固定資產(chǎn)不得隨意挪動(dòng)和借調(diào)，如有閑置的固定資產(chǎn)，需要及時(shí)報(bào)告資產(chǎn)管理部門，由管理部門進(jìn)行調(diào)配并及時(shí)變更資產(chǎn)登記臺(tái)賬，以防資源浪費(fèi)。

3.加強(qiáng)資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的管理

行政事業(yè)單位應(yīng)建立內(nèi)部資產(chǎn)報(bào)廢審批制度并嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)審批不得擅自報(bào)廢。固定資產(chǎn)報(bào)廢應(yīng)由使用部門提出申請(qǐng)，資產(chǎn)管理部門組織專家進(jìn)行鑒定并出具鑒定意見。對(duì)于可報(bào)廢的固定資產(chǎn)，由資產(chǎn)管理部門經(jīng)集體討論后集中處置；對(duì)于還能繼續(xù)使用的固定資產(chǎn)予以退回，繼續(xù)使用，不予配置新固定資產(chǎn)。

（四）信息和溝通方面——暢通內(nèi)部機(jī)構(gòu)信息溝通渠道

行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建資產(chǎn)使用部門、管理部門、財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)部門等全員參與的溝通協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，可在OA 系統(tǒng)中嵌入資產(chǎn)系統(tǒng)缺少的環(huán)節(jié)，并打通系統(tǒng)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸、信息共享。嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)和資產(chǎn)移交制度，人員退休、轉(zhuǎn)崗必須同時(shí)移交固定資產(chǎn)，人事部門要經(jīng)過審核后才準(zhǔn)予辦理資產(chǎn)移交清單。

（五）內(nèi)部監(jiān)督方面——建立固定資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

1.建立常態(tài)化資產(chǎn)清查機(jī)制

資產(chǎn)清查是固定資產(chǎn)內(nèi)控的重要措施之一。通過定期盤點(diǎn)清查，可以摸清資產(chǎn)底數(shù)，確認(rèn)資產(chǎn)實(shí)物是否確實(shí)存在，對(duì)于人為原因造成的損失可以及時(shí)追回。另外，可以根據(jù)資產(chǎn)清查形成的報(bào)告，履行相應(yīng)的審批程序后，及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)賬務(wù)調(diào)整，確保賬實(shí)相符。

2.健全資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組要落實(shí)職責(zé)，對(duì)單位固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)；定期組織編制固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制評(píng)估報(bào)告，對(duì)其完善性、有效性等作出評(píng)價(jià)；及時(shí)發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制存在的問題，提出解決建議，并監(jiān)督整改落實(shí)情況，確保問題整改到位。

3.創(chuàng)新內(nèi)審工作機(jī)制

內(nèi)部審計(jì)部門可以將資產(chǎn)管理情況與領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，創(chuàng)新內(nèi)審工作方式，彌補(bǔ)力量不足、人員不夠、客觀性不強(qiáng)的短板。同時(shí)，積極發(fā)揮單位外部審計(jì)、巡察檢查等的作用，通過有力的整改舉措達(dá)到優(yōu)化固定資產(chǎn)管理的目的。