被占領(lǐng)下的經(jīng)濟(jì)核心：巴勒斯坦難獨(dú)立的金融體系

姜英梅

根據(jù)1994年巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)與以色列簽署的《巴黎經(jīng)濟(jì)議定書》，同年成立的巴勒斯坦貨幣管理局（PMA）為巴勒斯坦中央銀行，在制定金融政策、儲(chǔ)備外匯、管理外匯交易、調(diào)控和監(jiān)督銀行活動(dòng)等方面起著主導(dǎo)作用。然而，由于沒(méi)有獨(dú)立貨幣及與以色列貿(mào)易關(guān)系的不平衡，巴勒斯坦金融體系長(zhǎng)期缺乏足夠獨(dú)立性。新一輪巴以沖突爆發(fā)后，巴勒斯坦2023年經(jīng)濟(jì)已萎縮5.0%，進(jìn)入2024年，巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融穩(wěn)定持續(xù)受到嚴(yán)重沖擊。

沒(méi)有自己貨幣的金融體系

巴勒斯坦至今沒(méi)有自己的貨幣，主要使用以色列貨幣新謝克爾（NIS）、約旦貨幣第納爾（JOD）和美元，加沙地帶還使用埃及鎊（EGP）。巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)外幣賬戶沒(méi)有任何限制。近年來(lái)，巴試圖減少對(duì)以色列貨幣的依賴，但由于外貿(mào)和稅收大部分依靠以色列，巴爭(zhēng)取貨幣獨(dú)立的努力在短期內(nèi)恐怕難以取得重大進(jìn)展。

銀行部門在巴勒斯坦金融體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。巴央行共監(jiān)管著13家銀行即六家巴勒斯坦銀行、六家約旦銀行和一家埃及銀行，并在約旦河西岸地區(qū)與加沙地帶設(shè)有378家分行和辦事處，截至2023年，其總資產(chǎn)約為214億美元。成立于1960年的巴勒斯坦銀行是巴最大本土銀行，也是巴流動(dòng)性最強(qiáng)的銀行之一，該銀行曾在1967年第三次中東戰(zhàn)爭(zhēng)期間被以色列占領(lǐng)軍關(guān)閉，后于1981年恢復(fù)營(yíng)業(yè)。約旦銀行業(yè)在巴銀行體系中具有重要地位，其中，阿拉伯銀行（Arab Bank）、開(kāi)羅—阿曼銀行（Cairo Amman Bank）與約旦銀行（Bank of Jordan ）主導(dǎo)著巴金融活動(dòng)。巴以問(wèn)題是巴銀行業(yè)難以繞過(guò)的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，每當(dāng)巴以沖突爆發(fā)，都會(huì)對(duì)巴銀行業(yè)造成沉重打擊。沖突使許多本土家庭收入銳減，不得不通過(guò)變賣資產(chǎn)、延期支付賬單或借款等方式來(lái)維持生計(jì)；還導(dǎo)致大量企業(yè)無(wú)法償還貸款，由此產(chǎn)生的不良貸款使商業(yè)銀行損失慘重。為防止壞賬進(jìn)一步增加，部分銀行選擇在巴停業(yè)，而繼續(xù)營(yíng)業(yè)的銀行則加強(qiáng)了信貸管理，縮減非公共事業(yè)的經(jīng)濟(jì)部門貸款。也因此，近年來(lái)巴央行在強(qiáng)化“金融穩(wěn)定工具包”方面取得重大進(jìn)展，宏觀審慎管理工具、危機(jī)管理安排和支付基礎(chǔ)設(shè)施等能力得到加強(qiáng)，其對(duì)監(jiān)管資本的要求（13%的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)，包括2.5%的資本保護(hù)緩沖）遠(yuǎn)高于2010年推出的旨在加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》最低要求，并引入了額外的緩沖（如國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加費(fèi)等）。盡管自2007年起巴勒斯坦伊斯蘭抵抗運(yùn)動(dòng)（哈馬斯）完全控制了加沙地帶，在加沙經(jīng)營(yíng)的巴勒斯坦銀行仍嚴(yán)格遵循巴央行措施維持其業(yè)務(wù)，避免與反洗錢和反恐怖融資（AML/CFT）法規(guī)發(fā)生沖突。

此外，巴勒斯坦資本市場(chǎng)管理局根據(jù)2004年頒布的13號(hào)《資本市場(chǎng)管理法》對(duì)證券業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。巴證券交易所（PEX）成立于1995年，旨在促進(jìn)對(duì)約旦河西岸地區(qū)和加沙地帶的投資。該交易所最初是一家私人持股公司，于2010年2月轉(zhuǎn)型為公眾持股公司。巴證券交易所在成立時(shí)就實(shí)現(xiàn)了全自動(dòng)化——這是阿拉伯世界第一家全自動(dòng)化的證券交易所，其成員證券公司（經(jīng)紀(jì)類公司）在西岸和加沙都有業(yè)務(wù)，授權(quán)托管人可代表外國(guó)投資者工作。截至2023年底，巴證券交易所共有47家上市公司，涉及金融服務(wù)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、投資業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)五大領(lǐng)域，上市公司股票大部分以約旦第納爾交易，部分以美元交易。

然而，頻繁爆發(fā)的巴以沖突經(jīng)常對(duì)巴勒斯坦證券交易所造成沖擊，動(dòng)蕩的形勢(shì)導(dǎo)致投資者普遍信心不足。例如，2000年，巴以爆發(fā)大規(guī)模沖突導(dǎo)致交易所關(guān)閉兩周，重新開(kāi)放后，每周的交易次數(shù)由五次變?yōu)槿危?006年哈馬斯上臺(tái)后，巴股票市場(chǎng)指數(shù)大跌，市場(chǎng)資本從2005年的51億美元縮減至20億美元；而本輪巴以沖突爆發(fā)后，巴股票市場(chǎng)受挫，指數(shù)大跌，市值縮水。截至2023年底，巴股市市值從沖突前的48.9億美元下降至46.2億美元，市場(chǎng)指數(shù)從沖突前的633.4下降至588.7，平均每日交易額從沖突前的180萬(wàn)美元下降至110萬(wàn)美元。

存在不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的銀行部門

巴勒斯坦銀行體系擁有較為充足的資本和流動(dòng)性緩沖，不良貸款（NPL）穩(wěn)定在總貸款的4.1%。但隨著巴經(jīng)濟(jì)的持續(xù)惡化，資產(chǎn)質(zhì)量惡化和存款增長(zhǎng)疲弱的跡象正在顯現(xiàn)。國(guó)際貨幣基金組織曾警告稱，由于流動(dòng)性撤出、財(cái)政支出減少、與以色列銀行關(guān)系中斷（自2006年至今）及不良資產(chǎn)（尤其是房地產(chǎn)）增加，巴銀行業(yè)存在不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。而新一輪巴以沖突的持續(xù)將加劇貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，給加沙和其他被占領(lǐng)巴勒斯坦領(lǐng)土的銀行部門帶來(lái)巨大壓力，威脅巴金融系統(tǒng)穩(wěn)定。

2023年12月28日，巴勒斯坦約旦河西岸城市杰寧遭以軍襲擊后，當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T檢查銀行受損情況。

與此同時(shí)，巴勒斯坦銀行部門對(duì)巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的直接和間接敞口仍然很高。由于近年來(lái)國(guó)際社會(huì)對(duì)巴經(jīng)濟(jì)援助急劇下降（尤其是對(duì)加沙地帶），巴財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大，巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)在私營(yíng)部門、養(yǎng)老基金和國(guó)內(nèi)借款上積累了大量欠款。2022年巴銀行部門對(duì)巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)貸款占貸款總額的36%。巴財(cái)政危機(jī)波及銀行業(yè)，不斷增加的欠款導(dǎo)致市場(chǎng)缺乏信心且全面流動(dòng)性短缺，債務(wù)（包括欠款）仍無(wú)法持續(xù)。雪上加霜的是，本輪巴以沖突導(dǎo)致巴財(cái)政赤字急劇擴(kuò)大，目前占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重達(dá)2.6%，若再不加以控制，恐造成不可估量的損失。

值得注意的是，巴銀行部門過(guò)剩的現(xiàn)金壓力仍然很大。以色列對(duì)巴銀行位于約旦河西岸和加沙地帶分行之間的現(xiàn)金流動(dòng)限制，造成加沙地帶金融系統(tǒng)存在間歇性流動(dòng)危機(jī)，并對(duì)巴包括美元、第納爾和新謝克爾在內(nèi)的所有常用貨幣造成影響。由于以色列政府對(duì)巴銀行向以色列銀行（即以色列央行）的現(xiàn)金存款裝運(yùn)金額設(shè)定了每季度45億新謝克爾的配額，為緩解滯留在約旦河西岸的新謝克爾紙幣過(guò)剩的問(wèn)題，巴央行曾要求以色列央行將配額提高到每季度70億新謝克爾，但遭到后者拒絕。因此，巴銀行部門持續(xù)面臨流動(dòng)性管理挑戰(zhàn)。

風(fēng)險(xiǎn)上升的根源：被占領(lǐng)下的經(jīng)濟(jì)

歷史上的巴勒斯坦一度經(jīng)濟(jì)繁榮，但在1948年以色列建國(guó)和隨后占領(lǐng)巴勒斯坦土地后，巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急劇惡化。作為1993年以色列與巴勒斯坦解放組織簽署的《奧斯陸協(xié)議》的一部分，上世紀(jì)90年代初達(dá)成的一系列“和平協(xié)議”，使巴勒斯坦在經(jīng)濟(jì)上完全處于從屬地位。

此后，巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴以色列，其約70%的商品和80%的服務(wù)來(lái)自以色列，每年消費(fèi)約40億美元的以色列產(chǎn)品。根據(jù)《巴黎經(jīng)濟(jì)議定書》，以色列負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)往巴勒斯坦的物品征收關(guān)稅，并對(duì)在以色列工作的巴勒斯坦人征收個(gè)人所得稅，每月定期將稅款移交給巴方。這筆款項(xiàng)每年約為23億美元，約占巴政府運(yùn)營(yíng)預(yù)算的2/3。作為一種向巴方施壓的手段，以色列曾數(shù)次“斷供”。新一輪巴以沖突爆發(fā)后，以色列驅(qū)逐了巴務(wù)工人員，并截留巴方（主要是加沙地帶）資金交由第三方保管。一旦巴出現(xiàn)任何違反協(xié)議的行為，以色列都將立即凍結(jié)所有巴相關(guān)資金支付。

與此同時(shí)，在新一輪巴以沖突發(fā)生前，巴以問(wèn)題正日漸邊緣化，國(guó)際社會(huì)對(duì)巴援助持續(xù)下降。國(guó)際社會(huì)提供的預(yù)算支持是巴財(cái)政收入的重要來(lái)源。然而，以色列轉(zhuǎn)交稅款的不確定性及國(guó)際援助金額的波動(dòng)，增加了巴財(cái)政管理難度，巴多次向以色列遞交申請(qǐng)，要求重新修訂《巴黎經(jīng)濟(jì)議定書》，均遭拒絕。國(guó)際援助雖在一定程度上緩解了巴財(cái)政困境，避免當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)完全崩潰，但隨著巴以問(wèn)題的不斷邊緣化，國(guó)際援助急劇下降，從2015年的31億新謝克爾下降至2022年的12億新謝克爾。近兩年，由于外部財(cái)政援助未能及時(shí)到位、以色列持續(xù)對(duì)巴封鎖等原因，巴出現(xiàn)嚴(yán)重財(cái)政困難，而缺乏財(cái)政空間，則將在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)難有充分政策反應(yīng)空間。

由于缺乏獨(dú)立貨幣，巴勒斯坦貨幣管理局對(duì)利率沒(méi)有控制權(quán)，貨幣政策幾乎沒(méi)有空間，而強(qiáng)勁的謝克爾匯率削弱了巴生產(chǎn)商在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上早已受損的競(jìng)爭(zhēng)力。此外，以色列還在不斷加大力度監(jiān)管加密貨幣。2023年5月，以色列當(dāng)局沒(méi)收了全球最大加密貨幣交易所——幣安的約190個(gè)賬戶，理由是這些賬戶與哈馬斯和“伊斯蘭國(guó)”等極端組織有聯(lián)系。

2017年，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）的一項(xiàng)“包容性增長(zhǎng)診斷”研究發(fā)現(xiàn)，行動(dòng)、進(jìn)出和貿(mào)易受限導(dǎo)致的高交易成本是巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最直接障礙，其次才是能源和水資源不安全。因此，以色列若能放松對(duì)巴限制，則將最大限度地促進(jìn)巴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)前，新一輪巴以沖突仍在持續(xù)，只有早日實(shí)現(xiàn)停火止戰(zhàn)，并敦促巴以雙方在兩國(guó)方案的基礎(chǔ)上舉行政治對(duì)話和談判，建立獨(dú)立的巴勒斯坦國(guó)，才可能使巴以之間實(shí)現(xiàn)持久、公正的和平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。巴若要實(shí)現(xiàn)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并克服財(cái)政危機(jī)，還需巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)、以色列和國(guó)際社會(huì)的協(xié)調(diào)努力。同時(shí)，巴還應(yīng)采取系列改革措施，包括進(jìn)一步改革財(cái)政支出，改善商業(yè)環(huán)境，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)施關(guān)鍵能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等。金融是經(jīng)濟(jì)的核心，若能建立獨(dú)立的金融體系，確保銀行系統(tǒng)保持資本充足，逐步減少銀行對(duì)政府的敞口，加強(qiáng)銀行監(jiān)管和危機(jī)管理能力，巴勒斯坦金融體系才能更好發(fā)揮資源配置作用。