城市更新發(fā)展趨勢及策略研究

王文

在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，城市更新已成為推動城市品質提升的重要方式。本文對城市更新進行了分類，分析其投融資模式，總結城市更新特點及面臨的風險和挑戰(zhàn)，梳理未來發(fā)展趨勢，針對性地提出了實施策略，為相關實踐提供參考。

一、研究背景

截至2022年末，中國城鎮(zhèn)化率達到65.22%，北上廣深和新一線重點城市常住人口城鎮(zhèn)化率已達到85%以上。城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中后期轉型提質的新階段，城市發(fā)展由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃將實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升升級。2023年7月，國務院常務會議審議通過了《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》，推動城市功能的再造和升級。

城市擴張式發(fā)展過程中帶來的短板效應逐步顯現(xiàn)，已成為城市發(fā)展調整的重要因素。比如，土地資源緊缺已成為超大、特大城市發(fā)展的新常態(tài)。北京實施功能疏解，上海建設用地增量空間受限，深圳市土地資源緊缺，都已進入以存量開發(fā)為主的階段。在推進內涵發(fā)展的背景下，城市更新已成為我國當代城市發(fā)展的重要主題。

二、城市更新分類及投融資模式分析

（一）城市更新分類

根據(jù)“更新程度”的不同，結合各地出臺的城市更新辦法及相關規(guī)定，城市更新的實施方式分為綜合整治、優(yōu)化改造和拆除重建。綜合整治強調少拆或不拆，更新內容主要為外觀修繕、完善服務設施、保護利用現(xiàn)有建筑等。優(yōu)化改造強調對建筑物局部改建、功能置換等，促進建筑活化利用和人居環(huán)境的改善提升。拆除重建則是大面積或全部拆除，建設新的產業(yè)載體，提升區(qū)域發(fā)展能級。

深圳 綜合整治類 不改變建筑主體結構和使用功能，整改消防設施、基礎設施、沿街立面等; 一般不增加建筑面積。 功能改變類 保留建筑物原主體結構，改變部分或全部建筑物使用功能。 拆除重建類 重新對單元進行規(guī)劃，制定城市更新實施計劃，業(yè)主改造意愿超過三分之二。

（二）投融資模式分析

綜合整治類項目公益性較強，資金需求較低，主要由政府主導實施，投融資模式包括政府直接投資、政府專項債投資、政府授權國有企業(yè)等，資金來源主要為財政撥款、政府專項債等。拆除重建和優(yōu)化改造類項目經營及收益性較明顯，資金需求較高，一般根據(jù)其經營特性采取政府與社會資本聯(lián)合或純市場化運作。拆除重建類經營性較強、規(guī)劃明確、收益回報機制清晰，宜采用市場化模式引入社會資本主導實施。優(yōu)化改造類公益性要求高、收益回報機制還需要政府補貼。規(guī)劃調整較復雜的項目適宜采用政府與社會資本合作的模式，包括 PPP、投資人+EPC、地方政府+國企/房企+村集體等方式。

現(xiàn)階段城市更新主要以政府主導+地方平臺公司實施為主要模式，市場力量參與不足，缺乏社會資本參與投資的成熟模式與樣板。地方平臺公司資金實力有限，導致較多城市更新推進速度放緩，亟需社會資本參與。社會資本參與下的城市更新將是未來城市更新的重要發(fā)展方向。

三、城市更新特點及面臨的風險挑戰(zhàn)

（一）城市更新特點

城市更新因涉及的主體比較復雜，重點強調多元共治，需要尋求政府、業(yè)主（居民）和市場主體的多方利益權衡與合作共贏。從發(fā)展價值來看，城市更新的價值主要體現(xiàn)在存量中獲增量，實現(xiàn)城市集約化內涵式發(fā)展；在效率中求效益，實現(xiàn)城市低成本高質量發(fā)展；在傳承中有變革，實現(xiàn)城市功能環(huán)境全面提升；在創(chuàng)新中謀發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展新舊動能轉變。體現(xiàn)出以下特點：

1.周期長，城市更新類項目周期短則5～8年，長則10年以上。

2.城市更新資金規(guī)模大，改造成本高，長期占用資金量大，考驗企業(yè)資金實力。城市更新資金投入密集，資金能夠平衡、歷史遺留問題較少的項目大都已經推進實施，剩下的基本都是難平衡項目。實施周期和城市更新主體具有不確定性，這會對現(xiàn)金流造成極大沖擊，并且城市更新項目轉讓與退出機制模糊。

3.參與城市更新的企業(yè)進入項目的節(jié)點要求嚴苛，前期無耕耘后期無收獲。城市更新項目流程相較普通開發(fā)項目更復雜，在招拍掛前付出的大量成本需獲得政府認可。

4.政企合作為主，考驗企業(yè)的協(xié)調能力。相較傳統(tǒng)住宅項目，房企進入城市更新項目的門檻更高。城市更新涉及政、企、民等主體，產權結構復雜，要求企業(yè)具備成熟的開發(fā)經驗與優(yōu)秀的協(xié)調能力，創(chuàng)建多元合作伙伴關系。

5.城市更新利好主營業(yè)務豐富的、具有多業(yè)態(tài)開發(fā)經驗的企業(yè)，在參與項目的過程中可嵌入物業(yè)、文創(chuàng)、旅游等多元化業(yè)務，通過良好的運營表現(xiàn)進一步擴大品牌效應。

（二）面臨的風險挑戰(zhàn)

當前參與各類城市更新項目的主體主要面臨五大風險：政策變化風險、產業(yè)要求風險、投資模式風險、拆遷風險、土地指標風險，需要提前規(guī)劃、及時應對。

政策變化風險是指城市更新的政策和立法有體系復雜、變動頻繁、操作性不強、效力層級低等特點，不確定性較大。當前，大多數(shù)城市只是出臺城市更新指導意見，沒有出臺相關實施細則，缺乏操作性指導。在法律保障上，上海、深圳等城市出臺了城市更新條例，但大多數(shù)城市還未出臺政府條例，上位法保障不足。

產業(yè)要求風險是指政府對引入合作企業(yè)的產業(yè)導入做了細化要求和配套指標，部分要求和指標在約定合同期內受外部環(huán)境因素影響不可控，較難實現(xiàn)。比如，政府對引入社會投資人在產業(yè)招商方面要求實現(xiàn)就業(yè)、稅收等硬性要求，加大了項目實施的難度。

投資模式風險包括在政府隱性債務管控背景下，與政府和地方平臺公司合作，城市更新項目資金路徑的相關風險。比如很多采用投資人+EPC、城市合伙人等模式實施的項目基本被認定為新增政府隱性債務而叫停整改。認定為隱性負債的原因主要是以預期土地出讓收入作為還款來源，有明確的固定回報率鎖定了政府的支付責任。

拆遷風險包括改造意愿表決風險、基礎數(shù)據(jù)調查風險、拆遷清退階段風險、補償安置階段風險和供地階段風險。例如，城市更新要征求村民意見、產業(yè)先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風貌保護、落實征收補償安置資金等前期工作。

土地指標落實問題。項目進入實施階段后，因土地指標未落實，建設項目缺少規(guī)劃和指標支撐。隨著國土空間規(guī)劃的出臺，未來農轉用、新增建設用地的空間將越來越小，造成項目用地指標不足，影響項目實施。

四、未來發(fā)展趨勢

（一）強調政府主導。城市更新并不局限在某一地塊，是將城市更新作為完善城市功能的重要模式。國家政策堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣，將地方政府作為城市更新的第一責任人，避免城市更新成為地產開發(fā)。

（二）城市群、都市圈的中心城市成為主戰(zhàn)場。當前我國經濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生變化，承載發(fā)展要素的主要空間是城市群和都市圈。城市群、都市圈聚集了更多的生產要素，具備經濟規(guī)模較大、增量和增速優(yōu)勢突出、產業(yè)基礎扎實、發(fā)展?jié)摿Υ?、?zhàn)略站位高、政府履約誠信度高、政策支持力度大、市場容量大、人口凈流入等特點，經濟發(fā)展速度更快，競爭力更強，已經成為國家的經濟核心，都市圈的中心城市和省會城市成為城市更新的主戰(zhàn)場。

（三）城市更新側重公益性。城市更新政策與對地方債務的政策管控升級，使地方平臺公司在新增融資上較為乏力，需要尋求新的模式。市場化運作城市更新項目以收益自平衡、不增加政府債務率為目標。因此，城市更新中的土地收益、開發(fā)收益本質上是為了平衡區(qū)域中的公益性投入。通過城市更新盤活存量用地，發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進產業(yè)與城市功能協(xié)同發(fā)展，而不是追求“土地財政”式的盈利。

（四）優(yōu)化整治和綜合整治類更新成為方向。國家和地方政策明確提出嚴管大拆大建，加強修繕改造，著眼于城市功能的整體提升。城市更新的趨勢從“拆、改、留”轉向“留、改、拆”轉變。從以追求經濟增長效益的“單一導向的城市更新”轉變?yōu)閷崿F(xiàn)“以改善人居環(huán)境、品質提升、可持續(xù)發(fā)展等綜合性目標”，政策導向鼓勵提升公共服務供給能力、老舊小區(qū)品質、低效用地/建筑再開發(fā)等，導入產業(yè)，綜合運營，以實現(xiàn)經濟、社會、文化等目標的動態(tài)平衡和綜合效益為最優(yōu)目標。

（五）鼓勵多方參與，地方平臺公司將作為實施主體。城市更新鼓勵政府引導、市場運作，公眾參與。在強調城市更新的整體目標與公益性定位后，地方平臺公司無疑將成為受益者。當前，越來越多的城市明確強調政府的主導作用，北京、上海、廣州、深圳、成都等城市鼓勵市屬國有企業(yè)或政府平臺公司積極參與城市更新投資建設，以此作為地方政府調節(jié)城市更新項目中公共利益、收益分配，避免房地產化傾向的重要手段。

五、實施策略

要結合當?shù)靥厣?，打造城市更新示范項目，形成自身特色。實施策略建議如下：

（一）創(chuàng)新商業(yè)模式。城市更新項目涵蓋一級、二級和三級項目，建設周期較長，類型偏向城市綜合開發(fā)，但又有別于城市綜合開發(fā)，盈利模式又離不開房地產，需針對城市更新研究出臺專項投資研判和回報標準。需要用超前發(fā)展的眼光、更加開放的態(tài)度去評估其中存在的不確定性。以市場接受度、空間容量、商業(yè)模式等要素為基礎綜合研判投資回報水平。要在整體區(qū)域發(fā)展策劃和經營策劃的基礎上，實施一二級聯(lián)動開發(fā)，以達到“自平衡”。要把握好政府要求的“二級開發(fā)托底、產業(yè)轉型活力提升”的核心訴求，實現(xiàn)多級聯(lián)動落地與增值，謀求多元化的收益來源。

（二）以策劃咨詢?yōu)橐I。通過對項目前期摸查，與各利益相關方進行深度溝通、談判，并通過策劃、規(guī)劃、設計、評估等方式使實施方案能夠符合各方的利益。前期應充分發(fā)揮策劃咨詢作用，做好資源協(xié)調，提前介入，整體籌劃，做強項目拓展觸角，構筑價值策劃、規(guī)劃設計、投資建設、產業(yè)導入、資產運營全鏈條體系。應積極引入經營性內容，包括但不限于市政設施（管廊、公園、停車場、污水處理廠、固廢處理站等），從方便居民生活的角度出發(fā)囊括政務服務、文化教育、休閑游憩、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務、教育科研等，通過包裝使之進入項目可以增加收入來源。數(shù)字化和綠色化是城市高質量發(fā)展的重要途徑。在策劃中要將數(shù)字化作為重要手段，貫穿、支撐城市更新項目全過程。要踐行雙碳理念，精心策劃低碳能源綜合解決方案和應用場景。

（三）挖掘盤活存量資源帶來的價值提升。以新角度、新價值挖掘存量資源盤活路徑，精準定位區(qū)域市場需求，將老舊廠房、老舊樓宇、公共設施等改造為高價值的產業(yè)業(yè)態(tài)，并通過功能兼容的政策支持豐富業(yè)態(tài)。

（四）產城融合是關鍵環(huán)節(jié)。在城市的重要功能節(jié)點區(qū)域優(yōu)先考慮城市更新過程中的產業(yè)空間重塑，將傳統(tǒng)的舊城改造房地產綜合開發(fā)模式轉變?yōu)槌鞘懈庐a業(yè)空間再造、產業(yè)帶動產城融合的發(fā)展模式。在實施城市更新的時候不僅要建設好包括基礎設施和自然生態(tài)的城市硬環(huán)境，夯實產城融合的基石，更要用心挖掘當?shù)氐娜宋臍v史、風土人情、自然風貌，并將其有機融入城市更新當中，從而實現(xiàn)產城融合的可持續(xù)發(fā)展。

（五）把控項目風險。在國家層面有關城市更新的法律法規(guī)體系尚不健全，現(xiàn)階段主要以部委規(guī)章為主，呈現(xiàn)出“一城一策”的情況。因此要深入研究各地城市更新涉及的相關政策，把合法合規(guī)性放在首位。一方面要落實地方政策的符合性，要時刻關注、應對經濟區(qū)位和政策賦能調整可能帶來的變化。前置研究征地拆遷、土地獲取、保障措施、規(guī)劃調整等方面的合規(guī)性和可操作性。著重研究區(qū)域房地產市場，確保落實土地指標和規(guī)劃調整的可行性，控制風險敞口。另一方面要避免政府隱形債務，通過項目本身的“造血”平衡投入。要增加經營項目收入，降低資金來源對土地出讓收入的依賴。要探索更為開放的方式開展基礎設施、征地拆遷、公服配套等合作內容的磋商，爭取以有利的條件獲取項目。要把控項目投資節(jié)奏，結合資金、市場和征拆情況，科學合理地安排項目投資計劃。

（作者單位：中交西部投資有限公司）