人才發(fā)展治理體系的理論研究與政策發(fā)展

□ 孫 銳 馮 凌

一、引言

黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人才事業(yè)發(fā)展作出了一系列重要指示批示，多次強(qiáng)調(diào)要完善人才體制機(jī)制，聚天下英才而用之。[1]人才發(fā)展治理體系正是在這一背景下被提出的。2016年，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出“人才發(fā)展治理體系”的相關(guān)概念，首次將人才發(fā)展納入國(guó)家治理體系的總體布局。[2]《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)深化改革，破除思想觀念和體制機(jī)制障礙，“構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開(kāi)放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系”，著力形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度優(yōu)勢(shì)。[3]

2019年10月召開(kāi)的黨的十九屆四中全會(huì)將堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為重要議題，全會(huì)將“堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⑦x賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才的顯著優(yōu)勢(shì)”總結(jié)為我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)之一，[4]并強(qiáng)調(diào)要加快人才制度和政策創(chuàng)新，支持各類人才為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)智慧和力量。2021年5月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開(kāi)放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系；形成由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織部門(mén)牽頭抓總，有關(guān)部門(mén)各司其職、密切配合，用人單位發(fā)揮主體作用、社會(huì)力量廣泛參與的黨管人才工作格局。[5]

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代我國(guó)應(yīng)對(duì)百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興的重要戰(zhàn)略選擇。在這種戰(zhàn)略背景下，傳統(tǒng)計(jì)劃式的人才管理工作面臨重大挑戰(zhàn)。[6-7]推進(jìn)人才管理體系向人才發(fā)展治理體系轉(zhuǎn)型升級(jí)，是實(shí)現(xiàn)“聚天下英才而用之”的重要命題。然而，在當(dāng)前理論研究和實(shí)踐工作中，對(duì)新時(shí)代人才發(fā)展治理體系的認(rèn)識(shí)還不夠深化。[6-8]為此，本文圍繞人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵、需求、實(shí)踐及工作重點(diǎn)開(kāi)展探討，期望對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的理論研究有所推動(dòng)。

二、人才發(fā)展治理體系的相關(guān)研究

2016年可稱為“人才發(fā)展治理”領(lǐng)域研究的元年。與其他學(xué)術(shù)理論問(wèn)題研究不同，“人才發(fā)展治理”概念由《意見(jiàn)》率先使用，而后再進(jìn)入學(xué)術(shù)研究和工作實(shí)踐者的視野。總結(jié)回顧相關(guān)研究，其主要研究進(jìn)展和觀點(diǎn)體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

在人才發(fā)展治理相關(guān)概念界定方面，代表性觀點(diǎn)如下。董博提出，人才發(fā)展治理是“治理理念、治理方式對(duì)人才自身成長(zhǎng)、人才隊(duì)伍建設(shè)、人才發(fā)展政策、人才發(fā)展機(jī)制、人才發(fā)展環(huán)境等人才發(fā)展事務(wù)進(jìn)行規(guī)制的一種管理方式”。[9]劉忠艷將人才發(fā)展治理體系界定為“通過(guò)發(fā)揮政府引導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向、用人單位決定、社會(huì)參與、人才主動(dòng)五位一體的多元治理主體結(jié)構(gòu)框架及其行動(dòng)，為推進(jìn)國(guó)家人才事業(yè)發(fā)展和人才全面可持續(xù)發(fā)展的治理體系”。[10]江游等則認(rèn)為，“人才發(fā)展治理體系就是以協(xié)同治理理念為指導(dǎo)，采用多種治理工具，由政府、市場(chǎng)、社會(huì)、用人主體、人才等多種治理主體共同構(gòu)建和參與的人才服務(wù)管理的網(wǎng)絡(luò)化的制度體系”[11]。其中，相關(guān)概念涉及治理主體、治理客體以及治理方式、治理目標(biāo)等主要要素。

在人才發(fā)展治理的方向指向方面，吳江等提出，推動(dòng)從人才管理到人才發(fā)展治理的轉(zhuǎn)變，意味著我國(guó)人才思想、人才工作的漸次提升。[12]孫銳認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)既能充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，又能切實(shí)加強(qiáng)黨和政府宏觀人才發(fā)展治理能力，使兩者既能有機(jī)結(jié)合又能相互制約的新型治理體制和良性互動(dòng)機(jī)制。[13-14]周湘智則提出，加快構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系是深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的重要目標(biāo)。[15]任瑞升等則強(qiáng)調(diào)要做好人才發(fā)展與國(guó)家治理現(xiàn)代化有效結(jié)合的國(guó)家政治引領(lǐng)和頂層設(shè)計(jì)。[16]其中既涉及明晰管理與治理的區(qū)別和聯(lián)系，又關(guān)系我國(guó)人才工作體系的整體提升問(wèn)題。

在人才發(fā)展治理的基本內(nèi)涵方面，董博認(rèn)為，人才發(fā)展治理主要是現(xiàn)代國(guó)家治理理論在人才發(fā)展領(lǐng)域中的推廣和應(yīng)用；人才發(fā)展治理涉及治理理念、主體、客體、方式、目標(biāo)和環(huán)境等。[9]吳江強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)“源頭治理、依法治理、系統(tǒng)治理”三大原則，[8]建立韌性人才發(fā)展治理體系。[17]孫銳等提出，構(gòu)建新時(shí)代人才發(fā)展治理體系需要強(qiáng)化黨管人才的戰(zhàn)略協(xié)同和議程協(xié)同能力，突出市場(chǎng)化方式、社會(huì)化參與、多主體協(xié)同、國(guó)際化視野和法治化保障。[18]其中最重要的是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并明晰其中蘊(yùn)含的各種治理要素問(wèn)題。

在人才發(fā)展治理體系的構(gòu)建路徑方面，陳麗君等提出，從人才管理向人才治理轉(zhuǎn)型，其核心是實(shí)現(xiàn)多元共治。[19]趙永樂(lè)提出，建立人才發(fā)展治理體系，需要理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及用人主體的關(guān)系。[20]吳江指出，多元主體治理架構(gòu)的形成，有助于增強(qiáng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同治理能力，形成治理合力，從而提高治理效能、效果和效率。[21]周湘智提出，要放活市場(chǎng)“無(wú)形之手”，用好政府“有形之手”。[15]孫銳等強(qiáng)調(diào)，提升政府整合能力是構(gòu)建人才發(fā)展治理體系的基礎(chǔ)，推動(dòng)協(xié)同治理是其重要方向。[22]政府應(yīng)退出“全能政府”角色，更多依靠市場(chǎng)主體與社會(huì)主體推動(dòng)人才發(fā)展，構(gòu)建政府主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體相互協(xié)同、相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充的人才工作大格局。[23]可見(jiàn)，學(xué)者們?cè)谕晟迫瞬虐l(fā)展治理中普遍強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同治理的路徑問(wèn)題。

總體上看，有關(guān)“人才發(fā)展治理”的文獻(xiàn)中，對(duì)中央相關(guān)文件的解讀、重要意義的論述、各地對(duì)落實(shí)構(gòu)建人才發(fā)展治理體系部署的理解較多，這為人才發(fā)展治理體系研究提供了一定基礎(chǔ)，但相關(guān)理論和應(yīng)用研究還處于起步階段。相關(guān)研究主要呈現(xiàn)出以下特征。一是系統(tǒng)研究文獻(xiàn)較少，且大多停留在概念、理念層面，理論深度不夠，人才發(fā)展治理體系缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐和公認(rèn)的理論框架。二是已有研究側(cè)重于對(duì)西方治理理念的引進(jìn)介紹，與我國(guó)人才工作實(shí)際結(jié)合不足，難以對(duì)人才工作實(shí)踐產(chǎn)生推動(dòng)作用和影響。三是相關(guān)研究提出的建議較為抽象，落地實(shí)施的可操作性不強(qiáng)，難以對(duì)政府決策和相關(guān)制度改革提供有力支撐。

三、關(guān)于人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵與構(gòu)成

一段時(shí)間以來(lái)，“治理”成為公共管理研究中的熱點(diǎn)詞匯，并被廣泛應(yīng)用于國(guó)家政策實(shí)踐。與以往公共行政相比，“治理”強(qiáng)調(diào)打破管理者和被管理者之間固化的層級(jí)關(guān)系，引導(dǎo)大家圍繞雙方共同價(jià)值和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)協(xié)同努力，并形成一種新型的互動(dòng)雙贏關(guān)系。人才發(fā)展治理及其體系的提出，可被認(rèn)為是治理理念與人才工作領(lǐng)域交匯產(chǎn)生的結(jié)果及其延伸。

理論界強(qiáng)調(diào)，國(guó)家層面的“治理體系”，可以歸結(jié)為有關(guān)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其中包括一系列規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)秩序的體制機(jī)制、程序、規(guī)則等的結(jié)構(gòu)性安排。[24]基于對(duì)已有研究的理論回顧，結(jié)合國(guó)家人才政策應(yīng)用實(shí)踐，本文認(rèn)為，所謂人才發(fā)展治理體系，是人才發(fā)展領(lǐng)域和范疇相關(guān)的國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其反映著我國(guó)推動(dòng)及規(guī)制人才發(fā)展的治理觀念、職權(quán)、規(guī)則、運(yùn)作形式和績(jī)效成果等；與以往人才政策研究相接續(xù)，人才發(fā)展治理體系也是在我國(guó)傳統(tǒng)政府人才工作語(yǔ)境下人才體制機(jī)制、工作格局和政策制度等主要議題的統(tǒng)合和擴(kuò)展。更進(jìn)一步地，人才發(fā)展治理體系主要是指在新時(shí)代背景下，政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方主體，以及政府內(nèi)部各部門(mén)、各層級(jí)在優(yōu)化人才發(fā)展治理理念、治理目標(biāo)、治理構(gòu)架、治理規(guī)則以及治理機(jī)制中形成的結(jié)構(gòu)體系。因此，其中涉及傳統(tǒng)政府工作語(yǔ)境下人才領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體系、職能分工、運(yùn)行機(jī)制等系列概念的一個(gè)綜合議題，是人才工作實(shí)踐話語(yǔ)體系下“人才工作格局”的立體化擴(kuò)展和內(nèi)涵性延伸。[25]

人才發(fā)展治理體系是國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分。與人才發(fā)展體制機(jī)制相比，人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵更為寬泛，是前者的延伸和擴(kuò)展，其中不僅包括觀念、責(zé)權(quán)、規(guī)則、運(yùn)行、績(jī)效等內(nèi)容，更是人才領(lǐng)域國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的總體表達(dá)。同時(shí)，與科技治理體系、教育治理體系相比，人才發(fā)展治理體系的對(duì)象、范疇、領(lǐng)域和內(nèi)容有所不同，前二者主要是圍繞“事”，后者是圍繞“人”，是圍繞推動(dòng)“人才”發(fā)展形成的相關(guān)運(yùn)行機(jī)制、程序、規(guī)則等結(jié)構(gòu)性安排和狀態(tài)秩序等。同時(shí)我們也看到，相對(duì)于人才領(lǐng)域而言，教育、科技都具有更為清晰的工作領(lǐng)域和職能邊界，而人才工作滲透于其他各項(xiàng)工作之中，其范圍更廣、更大、更遠(yuǎn)，其復(fù)雜性、創(chuàng)新性、挑戰(zhàn)性更強(qiáng)，因此其影響力、作用性也往往更高。此外，與干部人事管理制度相比，人才發(fā)展治理體系的內(nèi)涵也有顯著不同。黨的十八大以來(lái)，在推動(dòng)人才發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)“放權(quán)”“松綁”，而在干部管理方面則強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)抓”“嚴(yán)管”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要遵循人才成長(zhǎng)規(guī)律和科研規(guī)律，不能像管行政干部那樣管科研人才。[26]由此可見(jiàn)，“人才”和“干部”的治理或管理的方式、方向各有側(cè)重。

在實(shí)踐中，國(guó)家治理體系的升級(jí)優(yōu)化一般源于頂層設(shè)計(jì)，以及實(shí)踐問(wèn)題導(dǎo)向的改革創(chuàng)新。[27]頂層設(shè)計(jì)為治理結(jié)構(gòu)布局搭建框架，改革創(chuàng)新為治理方式創(chuàng)新帶來(lái)活力。2016年以來(lái)，我國(guó)以體制機(jī)制改革為主線優(yōu)化人才發(fā)展治理體系的歷程，正是以解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題為導(dǎo)向不斷推進(jìn)的。但是，面對(duì)新時(shí)代、新要求，問(wèn)題導(dǎo)向的改革方式達(dá)成的“部分改革均衡”和“階段性治理均衡”已不足以支撐人才引領(lǐng)發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局。當(dāng)前體制機(jī)制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要進(jìn)一步解決人才發(fā)展治理體系的總體結(jié)構(gòu)問(wèn)題。[25]

現(xiàn)今國(guó)際公共管理研究與實(shí)踐中出現(xiàn)的一些重要主題，如網(wǎng)絡(luò)、分權(quán)、伙伴關(guān)系、橫向管理等，都申明了多元主體共同參與、合作治理的主張。具體到推動(dòng)我國(guó)人才事業(yè)發(fā)展上，堅(jiān)持黨管人才原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置人才資源的決定性作用，厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任和界限，才能構(gòu)建起“聚天下英才而用之”的新時(shí)代治理體系。這需要將政府本位、權(quán)力本位、官員本位，讓渡為市場(chǎng)本位、人才本位、專業(yè)力量本位，[2,6]政府后退一步，社會(huì)前進(jìn)一步，在推動(dòng)人才發(fā)展方面，進(jìn)一步增強(qiáng)市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)評(píng)價(jià)和行業(yè)規(guī)制的力量，充分調(diào)動(dòng)人才創(chuàng)新創(chuàng)造的內(nèi)在能量。

四、人才發(fā)展治理體系的政策發(fā)展

雖然“人才發(fā)展治理體系”的概念是在2016年的中央文件中提的，但是形成人才發(fā)展治理體系的相關(guān)工作在實(shí)踐中卻早已開(kāi)展。因此，人才發(fā)展治理體系的概念是在總結(jié)人才工作相關(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成的。

基于相關(guān)理論探討，我們看到人才發(fā)展治理體系是在我國(guó)政府傳統(tǒng)人才工作語(yǔ)境下人才體制機(jī)制、工作格局和政策制度等主要議題的統(tǒng)合，主要關(guān)注點(diǎn)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的權(quán)責(zé)、角色和職能界限問(wèn)題。基于此，自2000年以來(lái)，我國(guó)人才發(fā)展治理體系逐步演進(jìn)，大體形成了四個(gè)發(fā)展階段，即管理式治理階段、整體性治理階段、統(tǒng)籌式治理階段和全面性治理階段。各階段的工作背景、需求和重心均有所不同，見(jiàn)表1。

表1 新時(shí)期人才發(fā)展治理框架的演變及特點(diǎn)

（一）管理式治理階段

從2000年到2010年第二次全國(guó)人才工作會(huì)議召開(kāi)，這一時(shí)期可稱為管理式治理階段。該階段圍繞人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的明晰、構(gòu)建和發(fā)展，形成了相關(guān)治理理念、原則和內(nèi)容，確立了人才發(fā)展治理的初步構(gòu)架。[25]

2000年是我國(guó)人才工作發(fā)展的里程碑。這年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出制定實(shí)施國(guó)家人才戰(zhàn)略。這一時(shí)間點(diǎn)成為我國(guó)人才發(fā)展治理體系基本構(gòu)架孵化成型的實(shí)踐起點(diǎn)。2001年，“十五”計(jì)劃中首次設(shè)立人才專章。2002年，中央提出“尊重勞動(dòng)，尊重知識(shí)，尊重人才，尊重創(chuàng)造”，明確了黨管人才原則。2003年，中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，提出實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，成立中央人才工作協(xié)調(diào)小組，召開(kāi)全國(guó)人才工作會(huì)議，提出重點(diǎn)人才隊(duì)伍建設(shè)任務(wù)。2007年，黨的十七大進(jìn)一步確立了“人才資源是第一資源”的戰(zhàn)略地位，將人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告和《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》。在此期間，我國(guó)成立了中央人才工作協(xié)調(diào)小組，確定了相關(guān)部門(mén)的相應(yīng)管理職權(quán)。這為推動(dòng)我國(guó)人才發(fā)展奠定了總體治理基礎(chǔ)。[25]

（二）整體性治理階段

從2010年到2016年《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》出臺(tái)，這一時(shí)期，基于《國(guó)家人才發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的引導(dǎo)與落實(shí)，完善了相關(guān)治理布局，可稱為整體性治理階段。

2010年，第二次全國(guó)人才工作會(huì)議召開(kāi)，出臺(tái)首個(gè)《國(guó)家人才發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》，明確了人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、未來(lái)十年人才工作安排和政府部門(mén)責(zé)任分工。2012年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨管人才工作的意見(jiàn)》頒布，進(jìn)一步完善了黨管人才領(lǐng)導(dǎo)體制、工作格局及運(yùn)行機(jī)制。至此，圍繞規(guī)劃綱要落實(shí)，形成了以規(guī)劃任務(wù)和職責(zé)分工為藍(lán)本和治理邏輯的人才發(fā)展治理布局，呈現(xiàn)出政府內(nèi)部分權(quán)的整體性治理結(jié)構(gòu)特征。人才發(fā)展治理的理念、功能、規(guī)則、內(nèi)容、運(yùn)作機(jī)制在此階段有所健全和發(fā)展，形成了多部門(mén)、多條線賦權(quán)分工治理的立體化、參與式體系圖景。[25]

（三）統(tǒng)籌式治理階段

從2016年3月到2021年中央人才工作會(huì)議召開(kāi)，這一時(shí)期，圍繞推動(dòng)黨中央部署的人才發(fā)展體制機(jī)制改革重大任務(wù)，形成了相應(yīng)的統(tǒng)籌改革工作格局，可稱之為統(tǒng)籌式治理階段。

2016年3月，中央發(fā)布《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)），標(biāo)志著我國(guó)人才發(fā)展治理的功能、內(nèi)容、規(guī)則及布局等進(jìn)入新歷史改革期。意見(jiàn)提出要構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開(kāi)放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系，明確了八個(gè)方面的改革任務(wù)安排，為升級(jí)我國(guó)人才發(fā)展治理體系提供了方向和路徑。2017年10月，黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人才的戰(zhàn)略資源地位和黨管人才原則。在這一階段，中央人才工作協(xié)調(diào)小組強(qiáng)化了部門(mén)協(xié)同機(jī)制，形成了核心治理主體牽頭、其他主體配合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人才工作相關(guān)改革的治理結(jié)構(gòu)。[25]

（四）全面性治理階段

從2021年9月中央人才工作會(huì)議召開(kāi)至今，這一時(shí)期，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和高水平科技自立自強(qiáng)，貫徹落實(shí)新時(shí)代人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的系列重大發(fā)展布局，強(qiáng)化形成了黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的全面性人才發(fā)展治理體系，可稱為全面性治理階段。

2021年9月，中央人才工作會(huì)議在北京召開(kāi)，這是我國(guó)第一次以中央名義高規(guī)格舉辦人才主題工作會(huì)議。習(xí)近平總書(shū)記出席會(huì)議并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨管人才，堅(jiān)持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康，深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，全方位培養(yǎng)、引進(jìn)、用好人才，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地。[26]針對(duì)上一階段存在的人才創(chuàng)新活力激發(fā)不足、高精尖人才培育力度不夠，一些重大體制機(jī)制改革任務(wù)存在落地“最后一公里”的問(wèn)題等，中央強(qiáng)化了黨對(duì)人才工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，將中央人才工作協(xié)調(diào)小組改為中央人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由中央政治局常委擔(dān)任小組主要領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)擴(kuò)充了小組成員單位，進(jìn)一步強(qiáng)化了科技、工信、外事等相關(guān)部門(mén)職能職責(zé)。自中央人才工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，體制機(jī)制改革統(tǒng)籌力度明顯增強(qiáng)，“3+N”戰(zhàn)略布局順利推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)管理綜合部門(mén)逐步重視并加強(qiáng)人才工作，國(guó)家人才發(fā)展治理核心構(gòu)架得到進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)人才發(fā)展治理在觀念、功能、規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制等方面經(jīng)歷了形成、發(fā)展、迭代和優(yōu)化的過(guò)程。不同階段的治理背景、重心、目標(biāo)、效果各有不同。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展變革，平面化的人才管理結(jié)構(gòu)演化為立體化的人才發(fā)展治理圖景，計(jì)劃式、強(qiáng)管理的模式發(fā)展成為黨管人才框架下多部門(mén)協(xié)同的治理模式。[25]

五、人才發(fā)展治理體系的地方實(shí)踐

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)各地尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)，在構(gòu)建區(qū)域人才發(fā)展治理體系方面開(kāi)展了一系列探索實(shí)踐，在發(fā)揮市場(chǎng)配置人才的決定性作用，進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)社會(huì)組織引導(dǎo)人才職業(yè)發(fā)展的作用，健全完善黨管人才工作體系等方面進(jìn)行了較多嘗試，為在國(guó)家層面構(gòu)建現(xiàn)代化人才發(fā)展治理體系提供了一些有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

（一）健全完善黨管人才的核心治理構(gòu)架

近年來(lái)，一些地區(qū)通過(guò)建立人才工作局，強(qiáng)化了黨在人才發(fā)展治理體系中的核心治理主體地位。例如，2017年8月，深圳市成立了人才工作局，下設(shè)人才政策處和人才工程計(jì)劃處兩個(gè)職能處室，負(fù)責(zé)編制實(shí)施人才發(fā)展規(guī)劃、引進(jìn)高層次人才和科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、統(tǒng)籌重大人才工程、推進(jìn)人才載體建設(shè)、舉辦優(yōu)質(zhì)人才活動(dòng)、加強(qiáng)人才服務(wù)保障等職能，為優(yōu)化深圳人才發(fā)展治理體系提供了強(qiáng)大的體制保障和資源支撐。2018年11月，北京市將市委組織部人才工作職責(zé)和人力資源社會(huì)保障局相關(guān)職責(zé)整合，組建了北京市人才工作局，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、人才發(fā)展處、流動(dòng)調(diào)配處、交流合作處、聯(lián)系服務(wù)處五個(gè)職能處室，統(tǒng)籌全市人才隊(duì)伍建設(shè)、海內(nèi)外人才聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人才服務(wù)體系建設(shè)等主要人才工作，實(shí)現(xiàn)了全市人才發(fā)展核心職能的集中。2018年12月，海南省在全國(guó)率先成立省委人才工作委員會(huì)，并將省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)和省人力資源和社會(huì)保障廳專業(yè)技術(shù)人才管理職責(zé)進(jìn)行整合，組建了省委人才發(fā)展局，統(tǒng)籌推進(jìn)全省人才發(fā)展體制機(jī)制改革、人才隊(duì)伍建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)施重大人才計(jì)劃和工程項(xiàng)目、完善黨委聯(lián)系服務(wù)專家工作等重要人才發(fā)展工作，為海南省建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提供人才保障。地方人才工作局的成立，使人才服務(wù)工作的資源更加集中，統(tǒng)籌力度更高，工作抓手更多，工作推動(dòng)更有成效，為推動(dòng)地方人才發(fā)展工作提供了強(qiáng)有力的組織保障。

（二）向用人主體讓渡人才發(fā)展治理空間

2017年2月，江蘇省出臺(tái)《關(guān)于聚力創(chuàng)新深化改革打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力人才發(fā)展環(huán)境的意見(jiàn)》，向重點(diǎn)用人主體下放三項(xiàng)自主權(quán)：人事管理權(quán)、人才評(píng)價(jià)權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)。[28]在此基礎(chǔ)上，江蘇省人力資源和社會(huì)保障廳向66所本科院校下放職稱評(píng)審權(quán)限；2019年，江蘇省又進(jìn)一步將職稱評(píng)審權(quán)限下放到各高職院校。2016年9月，上海市“人才新政30條”提出推進(jìn)用人制度改革，在符合條件的高校、科研院所等公益二類事業(yè)單位下放人才引進(jìn)、崗位聘任、考核評(píng)價(jià)、收入分配等管理權(quán)。2017年3月，上海市出臺(tái)《關(guān)于深化簡(jiǎn)政放權(quán)優(yōu)化事業(yè)單位人事管理有關(guān)工作的通知（試行）》，提出取消事業(yè)單位公開(kāi)招聘計(jì)劃的前置核準(zhǔn)備案，賦予事業(yè)單位崗位自主統(tǒng)籌設(shè)置權(quán)。2016年1月，廣東省率先出臺(tái)《高水平大學(xué)建設(shè)人事制度改革試點(diǎn)方案》，提出下放崗位設(shè)置權(quán)、公開(kāi)招聘權(quán)、職稱評(píng)審權(quán)、薪酬分配權(quán)、人員調(diào)配權(quán)，并完善考核晉升退出機(jī)制和服務(wù)保障機(jī)制。[29]向用人主體下放用人自主權(quán)，讓渡人才發(fā)展治理空間，是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要舉措，不僅減少了對(duì)用人主體的過(guò)度干預(yù)，也有利于進(jìn)一步激發(fā)用人單位和人才發(fā)展活力。

（三）吸引社會(huì)力量參與人才發(fā)展治理

2012年，江蘇省成立中青年人才創(chuàng)業(yè)促進(jìn)會(huì)，全部工作人員面向社會(huì)招聘，他們以民間組織和第三方名義，發(fā)布省級(jí)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展報(bào)告，為中青年人才跨學(xué)科研發(fā)、科技金融合作、科技成果轉(zhuǎn)化、協(xié)同科技創(chuàng)業(yè)提供合作平臺(tái)，在推動(dòng)人才發(fā)展相關(guān)職能由政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移方面開(kāi)展了先行探索。[30]自2013年，深圳市從經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織中遴選出部分行業(yè)協(xié)會(huì)，并向其下放了評(píng)委會(huì)和專業(yè)職稱評(píng)審權(quán)限。[31]同時(shí)，深圳市還允許社會(huì)組織制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式，建立健全以同行專家評(píng)審為基礎(chǔ)的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)讓人才評(píng)價(jià)“話語(yǔ)權(quán)”回歸市場(chǎng)和社會(huì)，深圳市在構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)組織評(píng)價(jià)、社會(huì)監(jiān)督的人才評(píng)價(jià)方面走在了全國(guó)前列。

（四）向重點(diǎn)區(qū)域和機(jī)構(gòu)讓渡人才選擇權(quán)和人才標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)

2018年2月，中組部、科技部等5部委會(huì)同北京市聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于深化中關(guān)村人才管理改革構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的引才用才機(jī)制的若干措施》。該文件提出，允許納入重點(diǎn)目錄的用人單位定期推薦一定數(shù)量的急需緊缺高層次人才，直接納入北京市海外人才工程支持范圍。這一政策給予納入試點(diǎn)范圍的企業(yè)和機(jī)構(gòu)北京市海外人才工程人選自主認(rèn)定權(quán)，提升了北京市海外人才工程引才用才的精準(zhǔn)性和產(chǎn)業(yè)匹配度。2018年6月，山東省重點(diǎn)人才政策文件中提出，探索實(shí)施省級(jí)人才工程重點(diǎn)單位配額制，對(duì)省內(nèi)重點(diǎn)科研創(chuàng)新單位給予一定數(shù)量的免評(píng)審直接入選山東省內(nèi)人才工程的計(jì)劃配額，允許重點(diǎn)單位自定人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，自主引進(jìn)關(guān)鍵急需緊缺人才。2015年11月，深圳市出臺(tái)《深圳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才選拔扶持實(shí)施方案》，在高層次專業(yè)人才評(píng)價(jià)選拔中引入“舉薦制”?！芭e薦制”將人才認(rèn)定權(quán)交給高層次頂級(jí)人才，調(diào)動(dòng)專業(yè)力量為深圳市發(fā)現(xiàn)和推薦有潛質(zhì)的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。這些有益探索在助力人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激發(fā)人才創(chuàng)新發(fā)展活力方面取得了不錯(cuò)的效果。

在看到成績(jī)的同時(shí)我們也需要深刻地意識(shí)到，面對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)配置人才的決定性作用，實(shí)現(xiàn)人才引領(lǐng)發(fā)展的工作部署，目前的人才發(fā)展治理體系在運(yùn)行中還存在一系列不協(xié)調(diào)、不匹配的問(wèn)題。中國(guó)人事科學(xué)研究院對(duì)全國(guó)各地人才領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組單位成員、企事業(yè)單位人才工作者的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示：54.6%的受訪者認(rèn)為專業(yè)組織在引導(dǎo)人才發(fā)展中的作用發(fā)揮不足；53.1%認(rèn)為人才工作發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求還存在一定間隔；50.5%認(rèn)為政府、社會(huì)和市場(chǎng)沒(méi)有形成推動(dòng)人才發(fā)展的合力；50.4%認(rèn)為市場(chǎng)在人才配置中的決定性作用發(fā)揮不足；44.4%認(rèn)為政府在優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境方面仍有不足；43.4%認(rèn)為人才管理中存在較強(qiáng)的行政化、“官本位”傾向；34.9%認(rèn)為人才領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位間（政策）協(xié)調(diào)配合度不高等問(wèn)題較為突出。而這些問(wèn)題都是當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間要解決的突出問(wèn)題。

六、關(guān)于人才發(fā)展治理體系的研究展望

構(gòu)建新時(shí)代的人才發(fā)展治理體系，需要基于戰(zhàn)略導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，推動(dòng)人才發(fā)展治理與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化歷史進(jìn)程同頻共振，在完善和發(fā)展中國(guó)特色的人才發(fā)展制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在人才隊(duì)伍建設(shè)和人才工作領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但是目前，我國(guó)使用計(jì)劃思維管理人才的慣性仍然很大，市場(chǎng)配置人才資源的決定性作用發(fā)揮不足，人才工作中“政府獨(dú)大”，政府對(duì)用人主體干預(yù)過(guò)多，職能邊界不夠清晰，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下服務(wù)人才、發(fā)展人才的手段和方法；用人單位自主權(quán)受限，專業(yè)組織在推動(dòng)人才發(fā)展過(guò)程中角色缺位，人才工作、管理、服務(wù)定位、內(nèi)容和具體工作界限缺少統(tǒng)合，不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。此外，在理論研究領(lǐng)域，雖然學(xué)者們對(duì)人才發(fā)展治理的概念開(kāi)展了一些分析，但大多數(shù)停留在表面，在理論建構(gòu)、結(jié)合實(shí)踐、制度改革方面有深入觀點(diǎn)的研究不多?？梢?jiàn)，當(dāng)前在實(shí)踐領(lǐng)域和研究領(lǐng)域?qū)?gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的邏輯、內(nèi)容及工作路徑，都缺乏清晰一致的認(rèn)識(shí)，相關(guān)問(wèn)題仍處于爭(zhēng)論之中。為此，在新一輪中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革框架下，進(jìn)一步探討如何在堅(jiān)持黨管人才原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)配置人才資源的決定性作用，進(jìn)而構(gòu)建起由政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方協(xié)同發(fā)揮作用的中國(guó)特色人才發(fā)展治理體系框架十分必要。其中，包括探討構(gòu)建中國(guó)特色人才治理體系的理論基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)框架，進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)在推動(dòng)人才發(fā)展中扮演的角色及責(zé)任，以及在政府體系內(nèi)，黨委組織部門(mén)、政府人才管理部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)如何優(yōu)化職能分工，以形成系統(tǒng)的、統(tǒng)一的政府人才工作協(xié)同體制機(jī)制，為構(gòu)建新時(shí)代人才發(fā)展治理體系提出對(duì)策建議，為人才工作相關(guān)部門(mén)提供決策參考。

（一）探討構(gòu)建新時(shí)代人才發(fā)展治理體系的背景邏輯

結(jié)合貫徹中央人才工作精神，闡明構(gòu)建中國(guó)特色人才發(fā)展治理體系的重要性和必要性，進(jìn)一步明晰構(gòu)建新時(shí)代人才發(fā)展治理體系的基本邏輯構(gòu)架，分析構(gòu)建新時(shí)代人才發(fā)展治理體系的內(nèi)外形勢(shì)、邏輯起點(diǎn)、理念原則、基本內(nèi)涵與可操作性定義。其中，需要深入研究如何在發(fā)揮好黨管人才政治優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，更加注重以需求為導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)治理和更加注重營(yíng)造開(kāi)放包容環(huán)境的柔性治理問(wèn)題。

（二）探討中國(guó)特色人才發(fā)展治理體系的理論基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)框架

在公共管理領(lǐng)域中現(xiàn)代治理理論的核心內(nèi)涵、主要理論、實(shí)踐成果、發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合人才研究、人才工作實(shí)踐、人力資源管理理論與實(shí)踐等，研究馬克思主義相關(guān)理論基礎(chǔ)、中國(guó)傳統(tǒng)治理理念，分析改革開(kāi)放以來(lái)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討構(gòu)建中國(guó)特色人才發(fā)展治理體系的理論基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)框架。此部分從理論視角出發(fā)，結(jié)合基礎(chǔ)理論分析，如制度變遷理論、治理理論、黨建理論、人才發(fā)展理論等，為構(gòu)建中國(guó)特色人才發(fā)展治理體系厘清理論邏輯，奠定理論研究基礎(chǔ)。

（三）探討新時(shí)代人才發(fā)展治理體系面對(duì)的重大問(wèn)題及現(xiàn)實(shí)需求

對(duì)當(dāng)前人才發(fā)展治理體系突出存在的政府、市場(chǎng)和社會(huì)角色邊界不清，政府部門(mén)間的職責(zé)、分工不明，不同部門(mén)間工作協(xié)調(diào)性不足等問(wèn)題進(jìn)行探討，并嘗試挖掘問(wèn)題成因。針對(duì)當(dāng)前人才發(fā)展不平衡、不充分，人才開(kāi)發(fā)機(jī)制落后，用人單位自主權(quán)受限，專業(yè)組織在推動(dòng)人才發(fā)展過(guò)程中角色缺位，人才信息化建設(shè)遲緩等問(wèn)題，提供具體證據(jù)支撐，細(xì)化問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，探討構(gòu)建中國(guó)特色人才發(fā)展治理體系的實(shí)踐發(fā)展需求。

（四）探討新時(shí)代人才發(fā)展治理體系的基本機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

圍繞“誰(shuí)治理”“治理什么”“怎樣治理”等基本問(wèn)題，探討在人才發(fā)展治理體系構(gòu)建中各治理主體的界定、角色、定位和職能，各治理客體的界定、分類、需求等，以形成人才發(fā)展治理的實(shí)際操作運(yùn)行框架。其中，需要進(jìn)一步研究如何健全完善“黨管人才”原則下執(zhí)政黨的核心治理角色問(wèn)題；如何充分發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用問(wèn)題；如何進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任和界限，如何優(yōu)化政府部門(mén)之間的協(xié)同機(jī)制的問(wèn)題；以及如何為專業(yè)社會(huì)組織在人才引進(jìn)、評(píng)價(jià)、發(fā)現(xiàn)、開(kāi)發(fā)和服務(wù)保障等環(huán)節(jié)和方面提供人才發(fā)展治理空間等相關(guān)問(wèn)題，為構(gòu)建新時(shí)代人才發(fā)展治理體系的運(yùn)行機(jī)制和操作框架提出對(duì)策建議。