整體性治理視角下政府首席數(shù)據(jù)官制度研究

□ 牟冰清

一、政府首席數(shù)據(jù)官產(chǎn)生背景

伴隨著以信息技術(shù)為代表的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速推進，人類發(fā)展進入新紀元，數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，數(shù)據(jù)被視為關鍵的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)治理在全球范圍內(nèi)受到了各領域的關注。人們逐漸意識到，推進數(shù)字化進程需要在制度框架內(nèi)實現(xiàn)整體規(guī)劃，對數(shù)據(jù)采集、匯聚、清洗、流通等環(huán)節(jié)的標準進行統(tǒng)一規(guī)范，同時對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)跨域流通、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管等方面制定綜合性規(guī)定。[1]在此背景下，首席數(shù)據(jù)官（chief data officer）產(chǎn)生并成為新型管理者。相較于此前出現(xiàn)的首席信息官和首席技術(shù)官，首席數(shù)據(jù)官以高效開發(fā)利用數(shù)據(jù)為導向，重點制定和實施數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、釋放數(shù)據(jù)價值和保護數(shù)據(jù)安全。[1]他們與其他首席職務共同推動組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)總體業(yè)務目標。[2]

（一）從企業(yè)到政府：首席數(shù)據(jù)官的發(fā)展歷程

“首席數(shù)據(jù)官”這一概念源自企業(yè)界。2002年，美國第一資本投資國際集團（Capital One Financial Corp.）首次設立集團首席數(shù)據(jù)官職位。[3]隨著數(shù)字化對經(jīng)濟社會影響的逐步深入，數(shù)據(jù)的價值開始在各個行業(yè)得到重視，首席數(shù)據(jù)官在企業(yè)等組織中的作用日益凸顯，首席數(shù)據(jù)官制度逐步擴展。截至2022年，多數(shù)行業(yè)和地區(qū)已增設首席數(shù)據(jù)官職位，其中27%的領先企業(yè)已聘用首席數(shù)據(jù)官。[4]那么，什么是“首席數(shù)據(jù)官”？國際首席數(shù)據(jù)官協(xié)會（International Society of Chief Data Officers）對首席數(shù)據(jù)官的角色作了一個相對中立的描述，即首席數(shù)據(jù)官是組織內(nèi)的高層管理者，主要職責在于通過增強組織的數(shù)據(jù)能力來支持組織的戰(zhàn)略，并負責傳播數(shù)據(jù)愿景、使命和文化。[5]眾多學者也將首席數(shù)據(jù)官的職責重心放到“數(shù)據(jù)治理”上。例如，懷斯曼（Wiseman）大體上將首席數(shù)據(jù)官的職責歸納為建立數(shù)據(jù)基礎設施、開展數(shù)據(jù)分析和推進跨越邊界的數(shù)據(jù)流通三大類，均屬于優(yōu)化數(shù)據(jù)治理的范疇。[6]赫爾（Hill）等學者更是將首席數(shù)據(jù)官的職責聚焦于組織內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理工作，具體包括數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)安全保護等。[1]雖然學者們采用的具體表述不同，但是對企業(yè)首席數(shù)據(jù)官的職責定位均限于企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理的數(shù)據(jù)治理工作，并且以提升企業(yè)管理效率、增強市場競爭力為宗旨。

隨著數(shù)字化發(fā)展的不斷深入，數(shù)據(jù)正日益成為現(xiàn)代社會的核心資源，首席數(shù)據(jù)官的角色范圍也逐步從私營領域擴展至公共部門。2009年，美國科羅拉多州率先設立了政府首席數(shù)據(jù)官職位。目前，美國在聯(lián)邦和州一級已經(jīng)基本將政府首席數(shù)據(jù)官的職位法制化，法國、英國、澳大利亞和新西蘭等國家業(yè)已設立了政府首席數(shù)據(jù)官或類似職位。[7]

近年來，我國深化數(shù)字政府改革，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，首席數(shù)據(jù)官的角色開始受到更多關注。在企業(yè)層面，2012年，阿里巴巴成為國內(nèi)首家設立首席數(shù)據(jù)官的公司。在政府層面，廣東省于2021年率先開展政府首席數(shù)據(jù)官試點工作，隨后，浙江、江蘇等東部省份也開始探索政府首席數(shù)據(jù)官制度。目前，政府首席數(shù)據(jù)官制度已經(jīng)成為各地政府推動數(shù)字政府建設、提高數(shù)據(jù)管理水平、推進治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型廣度和深度的重要舉措。

（二）從分散到整合：政府首席數(shù)據(jù)官的職能定位

不同于企業(yè)的首席數(shù)據(jù)官，政府首席數(shù)據(jù)官被界定為：負責在政府部門內(nèi)制定和實施數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，通過增強政府部門的數(shù)據(jù)管理能力來支持行政決策、公共服務、行政監(jiān)管等行政活動的數(shù)據(jù)管理者。[5]兩者相比，企業(yè)首席數(shù)據(jù)官偏向于最大化利用數(shù)據(jù)價值與開拓新業(yè)務，提升數(shù)據(jù)效益，促進企業(yè)發(fā)展；政府首席數(shù)據(jù)官則更側(cè)重于組織內(nèi)部及組織間的數(shù)據(jù)共享和規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)展，其重點在于政府首席數(shù)據(jù)官必須發(fā)揮其統(tǒng)籌、整合和協(xié)調(diào)的作用，站在全局性和決策性的高度來開展政府部門的數(shù)據(jù)管理工作，從而成為構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動型政府的基本保障。[1]

政府首席數(shù)據(jù)官是在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷深化過程中出現(xiàn)的新興職位，其核心意義在于滿足公共數(shù)據(jù)的高效流通和日益增長的高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務的需求。政府首席數(shù)據(jù)官是公共數(shù)據(jù)管理的負責人，負責推進、協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府數(shù)據(jù)資源的整合和流通，打破部門內(nèi)部、各部門之間以及各層級之間的數(shù)據(jù)壁壘，解決我國政務數(shù)據(jù)共享中的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源集聚產(chǎn)生的價值，優(yōu)化資源配置，提高服務效率，增強治理能力。同時，政府首席數(shù)據(jù)官更是數(shù)據(jù)智能應用的倡導者和實踐者。通過大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，政府首席數(shù)據(jù)官可以為政府決策提供深入、準確、科學的支持，發(fā)現(xiàn)問題與機遇，推動政府決策智能化以及政府服務的創(chuàng)新與優(yōu)化，從而進一步提升政府治理水平。此外，隨著人民對高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的需求日益增長，政府首席數(shù)據(jù)官通過挖掘公共數(shù)據(jù)資源價值，向公眾提供更多、更好的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)“用數(shù)于民”，確保全體人民共享數(shù)據(jù)紅利。

總而言之，在數(shù)字時代，數(shù)據(jù)被列為土地、勞動力、資本和技術(shù)之后的第五大生產(chǎn)要素，它以迅猛的速度融入了生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會治理等各個環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理方式。[8]政府首席數(shù)據(jù)官這一職位的創(chuàng)設，標志著政府對數(shù)據(jù)價值的認知和應用達到了新的高度，同時也回應了數(shù)字時代對政府治理和公共數(shù)據(jù)開發(fā)應用的新要求。

二、整體性治理視角下政府首席數(shù)據(jù)官角色分析

21世紀以來，為了彌補新公共管理的缺陷和不足，整體性治理逐漸成為一種備受各類組織青睞的治理思路。在我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，這一新的治理理念、治理機制和治理方式得到了采納，同時也在中國地方政府的治理實踐中得以顯現(xiàn)。[9]數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使得整體性治理能夠在更大范圍更高效地推進，而面對涉及多層級、多部門、多主體的公共數(shù)據(jù)治理，整體性治理思路顯得更為必要。

（一）整體性治理理論

整體性治理的概念最早起源于20世紀70年代。面對日益復雜的全球性挑戰(zhàn)，如氣候變化、環(huán)境污染、貿(mào)易爭端等，傳統(tǒng)的分散式治理方式逐漸顯露出疲態(tài)。整體性治理強調(diào)將各種資源、利益相關者和決策過程有機地整合在一起，形成綜合性的治理框架。在20世紀90年代后，新公共管理改革過程中的破碎化問題逐漸暴露出來。在20世紀90年代中期，為解決新公共管理導致的破碎化問題，整體性治理受到廣泛重視。它的核心主題是“整合”與“協(xié)調(diào)”——協(xié)調(diào)是整合的基礎，整合是協(xié)調(diào)的結(jié)果——旨在逆轉(zhuǎn)碎片化，實現(xiàn)不同層級之間、不同功能之間與組織內(nèi)部和不同組織之間的整體性運作。[10]

整體性治理的整合與協(xié)調(diào)特征體現(xiàn)在政策、管制、服務提供和監(jiān)督等治理活動在以下三個方面所實現(xiàn)的一貫性。首先，對不同層級或同一層級內(nèi)的治理進行整合，如地方政府內(nèi)不同部門的整合，以及中央機構(gòu)與地方機構(gòu)之間的整合等；其次，在功能內(nèi)部以及各功能之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)；最后，可以在公共部門的內(nèi)部進行整合，也可以在政府部門、社會組織或者私營企業(yè)之間進行整合。[11]據(jù)此，整體性治理的主要內(nèi)容包括綜合規(guī)劃、跨部門協(xié)作、信息流通、制度建設、社會參與、風險評估與預警、持續(xù)改進等。

傳統(tǒng)的行政組織主要表現(xiàn)為韋伯所述的“官僚制”，即在高度分工與專業(yè)化基礎上構(gòu)建，通過明確的縱向與橫向職責劃分來履行職能。然而，在全球性挑戰(zhàn)日益增多和數(shù)字時代技術(shù)發(fā)展日新月異的背景下，整體性治理日益成為行政組織改革的核心，我國政府的各項工作和改革都更加強調(diào)整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。整體性治理模式超越了傳統(tǒng)的垂直管理，更強調(diào)跨部門、跨層級和跨領域的整合與協(xié)調(diào)。[5]同時，破解各項工作難題的“一盤棋”思維和推動技術(shù)進步的新型舉國體制，都是整體性治理理念的理論性總結(jié)和實踐性外化。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也采用了同樣的整體性治理路徑。

作為組織內(nèi)部數(shù)據(jù)管理和發(fā)展工作的“一把手”，首席數(shù)據(jù)官設立的意義，正是將分散在組織內(nèi)部各處的數(shù)據(jù)管理和數(shù)字化發(fā)展相關的權(quán)責整合并歸集到“一個人”身上。同時，作為組織內(nèi)部重要的高級管理者之一，首席數(shù)據(jù)官可以利用自己的權(quán)責，高位破除數(shù)據(jù)割據(jù)以及相關工作權(quán)責分散的阻礙，推進組織數(shù)據(jù)管理整體化運作以及數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實現(xiàn)。這種整體性治理的思路與數(shù)據(jù)集聚中的乘數(shù)效應相適應，有利于數(shù)據(jù)要素的高效流通及數(shù)據(jù)價值的充分釋放。由此可見，政府首席數(shù)據(jù)官在推動數(shù)據(jù)領域的整體性治理方面起著重要作用，同時也在整體性治理的全局框架中扮演關鍵角色。這一制度為政府數(shù)字化治理的進展提供了新的思路和方法，有助于政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合和高效流通，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的潛力，提升政府在數(shù)字時代的治理能力。

（二）政府首席數(shù)據(jù)官職責定位

首席數(shù)據(jù)官是機構(gòu)統(tǒng)籌管理數(shù)據(jù)資源的第一責任人，[12]設立政府首席數(shù)據(jù)官，標志著數(shù)據(jù)治理由“多頭協(xié)作”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌負責”，分散化、碎片化的數(shù)據(jù)資源及治理職能得以整合，從而進一步促進數(shù)據(jù)要素的高效有序流通及充分開發(fā)應用。推進數(shù)據(jù)善治是政府首席數(shù)據(jù)官設立的初衷，也是首席數(shù)據(jù)官的根本任務?；诖耍紫瘮?shù)據(jù)官的工作定位和職責重點包括成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體統(tǒng)籌者、數(shù)據(jù)治理的推進落實者，以及數(shù)字化人才隊伍的建設者等。

1.政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體統(tǒng)籌者

“整體統(tǒng)籌”是設立政府首席數(shù)據(jù)官的主要目的之一。例如，《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點工作方案》（以下簡稱“廣東方案”）強調(diào)，政府首席數(shù)據(jù)官應當“推進數(shù)字政府建設，……組織制訂本級政府或本部門數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃、標準規(guī)范和實施計劃”，應當“統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理和融合創(chuàng)新，組織制訂數(shù)據(jù)治理工作的中長期發(fā)展規(guī)劃及相關制度規(guī)范”[13]等，并且在明確首席數(shù)據(jù)官職責時，多次運用了諸如“統(tǒng)籌管理”“統(tǒng)籌推進”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”等表述，彰顯了政府首席數(shù)據(jù)官在整合協(xié)調(diào)方面的重要地位。

政府首席數(shù)據(jù)官作為本級政府或本部門政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體統(tǒng)籌者，其首要職責就是制定數(shù)字政府建設、數(shù)據(jù)要素市場化配置改革等戰(zhàn)略和規(guī)劃，明確政府數(shù)字化發(fā)展的目標和方向。為此，政府首席數(shù)據(jù)官應當積極同政府內(nèi)部、市場主體、科研機構(gòu)、社會公眾等多主體進行充分溝通，制訂數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，統(tǒng)籌推動數(shù)字政府建設，規(guī)范數(shù)據(jù)管理行為，制定數(shù)據(jù)治理相關標準，進而提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，減少數(shù)據(jù)管理中的風險，推動政府數(shù)字化發(fā)展的全面進步，實現(xiàn)更加高效、智能、透明的數(shù)據(jù)治理。

另外，在數(shù)據(jù)已經(jīng)成為新型生產(chǎn)要素的當下，推動數(shù)據(jù)要素市場建設、促進數(shù)據(jù)要素高效有序流通同樣成為政府首席數(shù)據(jù)官的重要職責之一。[5]政府部門擁有大量具有高價值的公共數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)的價值需要在安全合規(guī)的前提下通過數(shù)據(jù)流通復用實現(xiàn)。政府首席數(shù)據(jù)官有責任引導和規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展和建設，不僅要讓不同部門之間能夠共享數(shù)據(jù)資源，解決政府部門的“數(shù)據(jù)孤島”問題，還需要積極挖掘和開發(fā)公共數(shù)據(jù)應用場景，推進公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合應用，充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素的活力，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化。

2.數(shù)據(jù)治理的推進落實者

面對日益復雜多變的全球治理環(huán)境和數(shù)字化格局，政府首席數(shù)據(jù)官必須擔負多重角色，履行多樣職責。雖然在不同層級和部門，政府首席數(shù)據(jù)官的角色或許存在差異，然而，其最核心的職責在于“管好數(shù)據(jù)”。[1]作為數(shù)據(jù)治理的推進落實者，他們肩負著推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和提升治理能力現(xiàn)代化水平的重要使命，致力于實現(xiàn)以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的變革。政府首席數(shù)據(jù)官制度是回應大數(shù)據(jù)時代治理碎片化問題的重要舉措，它建立了由高級數(shù)字領導人統(tǒng)一負責的數(shù)據(jù)處理通道。這實際上改變了既有數(shù)據(jù)管理的分散格局及相應權(quán)力結(jié)構(gòu)，要求政策制定者基于對數(shù)據(jù)、技術(shù)和環(huán)境變革的深刻理解，制定政府的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與規(guī)劃，加強數(shù)據(jù)資源的整合能力，推動數(shù)據(jù)與業(yè)務流程的有機融合或重新構(gòu)建。具體來說，政府首席數(shù)據(jù)官的任務包括以下三個方面。

一是政府首席數(shù)據(jù)官要統(tǒng)籌推進本級政府和本部門數(shù)據(jù)規(guī)范采集、普查登記、加工處理、質(zhì)量管理等工作，打破政府內(nèi)部在數(shù)據(jù)管理上“各自為政”的局面。通過有效組織管理內(nèi)外部數(shù)據(jù)資源，打造數(shù)據(jù)技術(shù)、標準、規(guī)則等全生命周期管理體系，確保公共數(shù)據(jù)得到有效的收集、存儲、處理和使用，推動公共數(shù)據(jù)的共享開放與開發(fā)利用，驅(qū)動數(shù)據(jù)重塑政府治理的結(jié)構(gòu)、流程和模式，實現(xiàn)數(shù)字賦能、高效協(xié)同、整體智治，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源價值最大化。[14]

二是政府首席數(shù)據(jù)官要成為公共數(shù)據(jù)安全的第一責任人。在優(yōu)化數(shù)據(jù)治理、提升數(shù)據(jù)利用水平的過程中，保障數(shù)據(jù)安全是重中之重。構(gòu)建數(shù)據(jù)流通過程中的監(jiān)管機制，切實防范數(shù)據(jù)流通過程中的安全風險，保障個人隱私、國家秘密和商業(yè)秘密，是政府首席數(shù)據(jù)官的一項必修課題。從我國現(xiàn)有的政府首席數(shù)據(jù)官制度實踐來看，數(shù)據(jù)安全保障及監(jiān)管同樣是政府首席數(shù)據(jù)官的核心職責之一，具體工作內(nèi)容包括加強數(shù)據(jù)安全體系建設、增強數(shù)據(jù)全生命周期安全監(jiān)管和合規(guī)審查等，旨在守住數(shù)據(jù)流通交易的“紅線”和“底線”，確保數(shù)據(jù)在安全合規(guī)和審慎監(jiān)管的條件下高效流通。

三是政府首席數(shù)據(jù)官應當對政府數(shù)據(jù)治理相關政策的落實情況、相關工作的開展過程進行監(jiān)督。同時，還應及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運營過程中違反法律法規(guī)和方針政策的情況，并予以糾正。例如，廣東省在“廣東方案”中探索賦予政府首席數(shù)據(jù)官對本級政府或本部門信息化項目建設中的重大問題，以及項目立項、驗收工作“一票否決權(quán)”的做法[13]，也體現(xiàn)了政府首席數(shù)據(jù)官作為數(shù)據(jù)治理監(jiān)督管理者的職能定位。

3.數(shù)字化人才隊伍的建設者

政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型離不開數(shù)字化人才隊伍的建設和培養(yǎng)。政府首席數(shù)據(jù)官負責組建和提升本級政府和部門數(shù)據(jù)人才隊伍。通過加強對公務員隊伍的培訓和教育，推動建立數(shù)據(jù)文化，提高數(shù)據(jù)意識和數(shù)據(jù)技能，讓政府工作人員能夠主動運用數(shù)據(jù)進行決策和工作，提高政府的治理效能，推動數(shù)字政府建設。

（三）政府首席數(shù)據(jù)官能力體系

上述對政府首席數(shù)據(jù)官職責的分析體現(xiàn)了其工作任務的整體性。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體統(tǒng)籌意味著需要將各級政府及部門作為一個整體，以整體的眼光制訂數(shù)字化發(fā)展的相關戰(zhàn)略和規(guī)劃?；诖?，數(shù)據(jù)治理的推進落實是數(shù)字化發(fā)展全局的一個關鍵“局部”，該職責本身就涉及將原本分散的數(shù)據(jù)管理職能集中整合，以及對數(shù)據(jù)資源本身的匯聚。同時，數(shù)字化人才隊伍培養(yǎng)又可以看作整體推進數(shù)字化發(fā)展工作的重要保障。政府首席數(shù)據(jù)官制度本質(zhì)上立足整體，是處理整體和局部關系的制度。建立健全該制度離不開對政府領導干部以及整個公務員體系數(shù)字化能力和數(shù)字化素養(yǎng)的鞏固和提升。根據(jù)政府首席數(shù)據(jù)官在數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)發(fā)展和人才培養(yǎng)等方面的職責，政府首席數(shù)據(jù)官應當具備統(tǒng)籌規(guī)劃、執(zhí)行落實、指導監(jiān)督與人才培養(yǎng)的能力。

第一，政府首席數(shù)據(jù)官應當具備統(tǒng)籌規(guī)劃能力。具體而言，包括數(shù)字化發(fā)展頂層規(guī)劃能力和數(shù)據(jù)治理與管理統(tǒng)籌規(guī)劃能力。政府首席數(shù)據(jù)官應具備全局視角，能夠組織制訂數(shù)字政府或數(shù)字化發(fā)展的中長期規(guī)劃，以及關于數(shù)據(jù)治理的標準規(guī)范和管理制度，以增強政府數(shù)字化治理能力。

第二，政府首席數(shù)據(jù)官應當具備執(zhí)行落實能力，負責數(shù)據(jù)管理與治理。政府首席數(shù)據(jù)官制度的核心任務在于推進政府內(nèi)部的數(shù)字化改革，持續(xù)改進公共服務的交付方式和效益，同時加速政府數(shù)據(jù)內(nèi)部共享和對外開放的進程，以不斷增強政府的數(shù)字化服務能力。因此，政府首席數(shù)據(jù)官應具有良好的數(shù)字素養(yǎng)和完備的數(shù)據(jù)全生命周期管理知識，有效組織及推進開展公共數(shù)據(jù)資源匯聚及歸集等事項，定期開展數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作，開展數(shù)據(jù)安全管理工作，具備出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全事件后的應急處置能力，能夠推動公共數(shù)據(jù)共享開放和利用，推動公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)創(chuàng)新融合和相關應用場景建設落地。

第三，政府首席數(shù)據(jù)官應當具備指導監(jiān)督能力。首席數(shù)據(jù)官深度了解數(shù)據(jù)安全相關法律和監(jiān)管部門工作機制，具有良好的數(shù)據(jù)風險防控和應對能力，具體表現(xiàn)為對數(shù)據(jù)治理運營、信息化建設過程的監(jiān)督，以及對違法違規(guī)行為的糾正。

第四，首席數(shù)據(jù)官應當具備人才培養(yǎng)能力。首席數(shù)據(jù)官需建設專門工作團隊及相應工作機制，以及組織開展團隊人員數(shù)字化能力提升培訓。

圖1 政府首席數(shù)據(jù)官能力體系

三、我國政府首席數(shù)據(jù)官制度的實踐探索

現(xiàn)階段，政府首席數(shù)據(jù)官制度尚未在我國實現(xiàn)全面推廣。但是，前期已經(jīng)有廣東省、上海市和浙江省杭州市等地探索開展了政府首席數(shù)據(jù)官制度試點，積累了相關經(jīng)驗。

（一）廣東省率先探索建立省、市、縣三級政府首席數(shù)據(jù)官制度

廣東省于2021年4月印發(fā)“廣東方案”，成為全國率先在政府部門試點建設首席數(shù)據(jù)官制度的省份。廣東省率先在廣州市、深圳市、珠海市、佛山市等10個市，以及省公安廳、省人力資源和社會保障廳等6個部門，試點建立政府首席數(shù)據(jù)官制度，并且隨著試點工作的推進，廣東省逐步擴展了試點范圍，后期省委政法委作為唯一的省委單位參與該試點工作。

根據(jù)“廣東方案”，廣東政府首席數(shù)據(jù)官制度試點呈現(xiàn)出三個特點。一是在選人用人方面，“廣東方案”明確“原則上首席數(shù)據(jù)官由本級政府或本部門分管數(shù)字政府改革建設工作的行政副職及以上領導兼任”，這種“兼職”模式為現(xiàn)階段地方在編制方面難以進行突破的情況下探索首席數(shù)據(jù)官職位化提供了借鑒。二是在組織體系方面，廣東省致力于打造省、市、縣三級政府首席數(shù)據(jù)官體系，從而形成暢通的決策指揮機制、清晰的分工合作框架和運轉(zhuǎn)高效的組織模式。廣東省將試點范圍覆蓋省、市、縣三級，并且要求各地市、各部門研究制訂本區(qū)域或本領域的首席數(shù)據(jù)官制度建設方案，確保首席數(shù)據(jù)官制度真正實現(xiàn)跨域合作和上下協(xié)同。三是在職責設置方面，“廣東方案”強調(diào)，實施政府首席數(shù)據(jù)官制度的關注點在于打造結(jié)構(gòu)完善的數(shù)據(jù)管理隊伍，明確首席數(shù)據(jù)官在推動數(shù)字政府建設、整合數(shù)據(jù)管理、促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新融合、實施常態(tài)化監(jiān)督指導以及加強數(shù)字化人才培養(yǎng)等方面的職責，并且要通過省、市、縣三級政府首席數(shù)據(jù)官體系強化跨部門、跨層級、跨領域的協(xié)同機制，形成“統(tǒng)分適度、權(quán)責明晰”的數(shù)據(jù)管理模式，推動黨政機關數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升其數(shù)字化治理能力。由此可見，廣東省推行政府首席數(shù)據(jù)官制度的重點在于將組織內(nèi)數(shù)據(jù)管理和數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關工作職責集中到一個專門的職位，將原本較為分散的數(shù)據(jù)工作集中到首席數(shù)據(jù)官身上，以首席數(shù)據(jù)官為抓手推進組織數(shù)字化發(fā)展。

2023年，廣東省在前期試點工作的基礎上，正式啟動全面推行政府首席數(shù)據(jù)官制度的工作。這是廣東省將首席數(shù)據(jù)官職位制度化、將數(shù)據(jù)管理工作“整體化”，以適應數(shù)字化發(fā)展趨勢的重要舉措，在強化數(shù)據(jù)安全保障、完善數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制、創(chuàng)新數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式等方面起到了重要推動和示范作用，為國家層面推動政府首席數(shù)據(jù)官制度提供了參考。

（二）上海市以區(qū)為發(fā)力點探索政府首席數(shù)據(jù)官制度

與廣東省不同，上海市并未在省級層面發(fā)布政府首席數(shù)據(jù)官制度建設的具體規(guī)定，而是由各區(qū)以《上海市數(shù)據(jù)條例》為指導，分別展開探索。2021年11月，上海市人大常委會通過《上海市數(shù)據(jù)條例》，其中第六條明確鼓勵各區(qū)、各部門、各企事業(yè)單位建立首席數(shù)據(jù)官制度，并規(guī)定首席數(shù)據(jù)官“由本區(qū)域、本部門、本單位相關負責人擔任”，推動各行業(yè)建立健全數(shù)據(jù)治理體系。

靜安區(qū)于2022年9月印發(fā)《靜安區(qū)建立首席數(shù)據(jù)官制度實施方案》（以下簡稱“靜安方案”），正式建立首席數(shù)據(jù)官制度，是上海市首個全面推廣實施首席數(shù)據(jù)官制度的區(qū)。“靜安方案”明確提出，首席數(shù)據(jù)官制度建立的目標在于“深化公共數(shù)據(jù)要素配置，支撐業(yè)務融合、技術(shù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務，全面構(gòu)建靜安區(qū)數(shù)據(jù)開發(fā)利用和共享開放體系，加速公共數(shù)據(jù)資源共享開放，提升政府治理能力和水平，增強政府決策的科學性，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展”[15]。

由此可見，靜安區(qū)同樣充分發(fā)揮政府首席數(shù)據(jù)官制度在數(shù)據(jù)整體性治理方面的作用，將首席數(shù)據(jù)官定義為“機構(gòu)統(tǒng)籌管理數(shù)據(jù)資源的第一責任人”。強調(diào)首席數(shù)據(jù)官在負責解決“數(shù)據(jù)孤島”問題，打破數(shù)據(jù)資源碎片化開發(fā)模式，形成整體聯(lián)動、高效協(xié)同、安全可控的數(shù)據(jù)治理強大合力方面的職責。[15]

（三）杭州市以人才隊伍建設為重點推行首席數(shù)據(jù)官制度

2022年10月，浙江省杭州市認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革的決策部署，積極適應數(shù)字化改革需要，試點推行首席數(shù)據(jù)官制度。[16]

杭州市探索政府首席數(shù)據(jù)官制度的最大亮點是重視人才隊伍建設，旨在建立以首席數(shù)據(jù)官為核心的數(shù)據(jù)治理隊伍體系。首先，在工作職責方面，杭州市明確首席數(shù)據(jù)官為“本單位數(shù)據(jù)的歸集與治理者、上級統(tǒng)建系統(tǒng)的推行與實施者、多跨應用場景的推動與落地者、單位及本系統(tǒng)項目的申報與統(tǒng)籌者、單位數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡安全的維護與保障者”[16]。其次，在組織架構(gòu)方面，杭州市提出“首席數(shù)據(jù)官隊伍”的概念，該隊伍由首席數(shù)據(jù)官和數(shù)字專員組成，以達到更好推進數(shù)據(jù)相關工作的目的。其中，首席數(shù)據(jù)官由本單位分管數(shù)字化改革工作的行政副職及以上領導擔任，而數(shù)字專員由具有相關專業(yè)背景或1年以上數(shù)字化工作經(jīng)歷的正式在編干部擔任，這種“高位推動+專業(yè)能力”的結(jié)合可以更有效地提升首席數(shù)據(jù)官決策的科學性，確保各項工作落地落實。最后，在人才培養(yǎng)方面，杭州市意識到數(shù)字化能力是政府首席數(shù)據(jù)官高效履職的重要影響因素，因此將首席數(shù)據(jù)官制度建設目標定為“培養(yǎng)一支具有數(shù)字化思維、數(shù)字化認知、數(shù)字化手段，具備數(shù)字變革能力的干部隊伍”[17]。

杭州市在探索政府首席數(shù)據(jù)官制度的過程中，尤其重視對“人”的管理和培養(yǎng)，不論是對組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新規(guī)制，還是對數(shù)字化人才培養(yǎng)的高度重視，都為我國政府首席數(shù)據(jù)官制度全面推廣提供了可靠經(jīng)驗。

四、我國推行首席數(shù)據(jù)官制度的發(fā)展路徑

從我國既有的關于政府首席數(shù)據(jù)官制度的探索來看，政府首席數(shù)據(jù)官通過整合分散的數(shù)據(jù)管理職責、歸集數(shù)據(jù)管理的權(quán)限，在推進數(shù)據(jù)治理、共享開放、開發(fā)應用、協(xié)同合作、安全管理等方面產(chǎn)生實效，并且對推進數(shù)字政府建設，深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革具有積極作用，是我國政府治理水平現(xiàn)代化的重要組織機制創(chuàng)新。因此，在我國全面推廣政府首席數(shù)據(jù)官制度，應該成為政府治理數(shù)字化發(fā)展的重要方向。推行政府首席數(shù)據(jù)官制度，可以從以下四個方面著手。

（一）實現(xiàn)權(quán)責一致

從目前我國有關地區(qū)發(fā)布的政府首席數(shù)據(jù)官制度建設方案中可以看出，對政府首席數(shù)據(jù)官角色的構(gòu)建多在于“明確其職責”，但是對其“權(quán)力”的賦予尚不明確。例如，在廣東方案中，首席數(shù)據(jù)官的職責或任務被明確規(guī)定，但是其實質(zhì)性權(quán)力僅體現(xiàn)在“對信息化項目的立項、驗收工作擁有‘一票否決權(quán)’”上。然而，政府首席數(shù)據(jù)官作為數(shù)字化發(fā)展的統(tǒng)籌者，其權(quán)力和職責必須與其職位匹配，否則政府首席數(shù)據(jù)官實際上在數(shù)字化決策中難以擁有足夠的話語權(quán)和最終決定權(quán)。因此，未來我國全面推行首席數(shù)據(jù)官制度，不僅需要明確首席數(shù)據(jù)官職責范圍，更要基于職責切實賦予其參與決策、協(xié)調(diào)業(yè)務部門的權(quán)力，實現(xiàn)“權(quán)責一致”，從而形成“一把手”掛帥、首席數(shù)據(jù)官具體領導、數(shù)字化部門統(tǒng)一組織實施、業(yè)務部門全面參與、全員深度配合的政府數(shù)字化治理新格局。

（二）探索專崗專職

由于編制增設具有較大困難，我國現(xiàn)有政府首席數(shù)據(jù)官多為“兼職”。但是與此同時，由正職或副職領導兼任首席數(shù)據(jù)官的模式，已經(jīng)暴露出因領導職務調(diào)整而導致的首席數(shù)據(jù)官工作連續(xù)性不強以及首席數(shù)據(jù)官“空窗期”頻發(fā)等問題，對政府首席數(shù)據(jù)官切實履職、發(fā)揮實效形成阻礙。因此，鼓勵有條件的地區(qū)和部門突破現(xiàn)有組織機制框架，通過增設編制或者任用聘用制公務員等多種方式，將首席數(shù)據(jù)官專職化，確保其能全身心且連續(xù)性地投入組織數(shù)據(jù)管理和數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關工作，避免“兼職”帶來的工作沖突及效率低下等問題，從而保障首席數(shù)據(jù)官制度運行的順暢性和有效性。同時，當政府首席數(shù)據(jù)官制度實現(xiàn)專職化，在選拔和任用政府首席數(shù)據(jù)官時，應當注重其專業(yè)背景和技能，確保政府首席數(shù)據(jù)官由真正具備數(shù)字思維、信息技術(shù)、安全管理等知識和技能的專業(yè)人士擔任。

（三）健全培訓體系

歸根結(jié)底，首席數(shù)據(jù)官制度是關于“人”的制度，是組織機制層面的創(chuàng)新。因此，數(shù)字化能力提升培訓，是不斷健全政府首席數(shù)據(jù)官制度不可或缺的一個環(huán)節(jié)。只有不斷提升政府首席數(shù)據(jù)官及其數(shù)字化人才隊伍的數(shù)字化素養(yǎng)和能力，才有可能通過首席數(shù)據(jù)官制度實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運營水平的顯著增強和公共數(shù)據(jù)治理體系的不斷完善，“在安全合規(guī)的前提下促進公共數(shù)據(jù)高效流通，充分釋放公共數(shù)據(jù)價值”才能得以實現(xiàn)。

健全政府首席數(shù)據(jù)官數(shù)字化能力培訓體系應當從三個方面著手。一是要注重發(fā)展數(shù)字政府建設人才培養(yǎng)工程，建立圍繞首席數(shù)據(jù)官數(shù)字化能力提升的課程體系，涵蓋數(shù)字政府建設、數(shù)據(jù)要素市場化配置改革、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)治理等方面內(nèi)容，不斷提升首席數(shù)據(jù)官和相關工作人員業(yè)務能力，推進首席數(shù)據(jù)官人才隊伍培訓常態(tài)化，致力于打造一支能充分運用數(shù)字思維和數(shù)字技術(shù)的首席數(shù)據(jù)官隊伍。二是要進一步提高相關培訓的系統(tǒng)性和針對性，結(jié)合不同層級工作需求，因材施教，有效提升各級干部運用數(shù)字化思維解決問題的能力，培養(yǎng)“數(shù)字化公務員”，更好推動數(shù)字政府建設和數(shù)據(jù)要素市場化配置等工作。另外，可以從科研院所、高校中選拔數(shù)據(jù)治理領域的專家學者，引入政府數(shù)據(jù)治理機構(gòu)，擔任政府首席數(shù)據(jù)官，從而在數(shù)據(jù)治理的理論與實踐之間建立起溝通的紐帶。[5]三是要探索建立政府首席數(shù)據(jù)官資格認證機制。有培訓，就要有考核。在建立和完善培訓體系的同時，要建立政府首席數(shù)據(jù)官的資格認證機制，定期對政府首席數(shù)據(jù)官進行評估和認證，實現(xiàn)政府首席數(shù)據(jù)官“持證上崗”，確保政府首席數(shù)據(jù)官具有其工作職責所需的數(shù)字化專業(yè)水平和能力。[7]

（四）完善評估機制

考核評估是確保首席數(shù)據(jù)官履職盡責的必要方式，也是明晰首席數(shù)據(jù)官賦能政府數(shù)據(jù)共享、促進公共數(shù)據(jù)開放、提高公共數(shù)據(jù)質(zhì)量、推進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、強化數(shù)據(jù)安全保護的有效途徑。因此，要充分發(fā)揮“以評估促工作”的積極作用，通過對政府首席數(shù)據(jù)官的履職過程和效果進行評估，及時發(fā)現(xiàn)政府首席數(shù)據(jù)官制度運行過程中的實際問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，從而盡快調(diào)整和優(yōu)化工作方向。同時，要將履職評估的結(jié)果應用于組織數(shù)據(jù)治理及數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關決策過程，從而保障組織數(shù)字化發(fā)展的有效推進。

總而言之，政府首席數(shù)據(jù)官制度是我國新時代實現(xiàn)政府治理水平現(xiàn)代化的重要舉措。在實現(xiàn)政府首席數(shù)據(jù)官權(quán)責一致、探索專職專崗、健全數(shù)字化能力培訓和資格認證機制以及加強履職能力評估等方面，都需要秉持整體性治理的思路，由政府和相關部門共同努力，大膽創(chuàng)新，不斷優(yōu)化和完善體制機制，確保政府首席數(shù)據(jù)官在數(shù)字化發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。[18]