黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理水平提升的路徑探析
——以江蘇省特色田園鄉(xiāng)村實(shí)踐為例

陳宇瓊，成 凱

（江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司）

一、問(wèn)題的提出

推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是提升國(guó)家治理能力和治理水平在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，為了高效引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民更便捷地獲得現(xiàn)代的、新的生產(chǎn)要素和資源，還需以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為抓手，更加有效地調(diào)動(dòng)起鄉(xiāng)村社會(huì)主體的能動(dòng)性、積極性，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的實(shí)際效能。

黨的二十大報(bào)告中提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，這是我黨深刻把握鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)律明確的發(fā)展路線，充分反映了鄉(xiāng)村人民對(duì)建設(shè)美麗家園、過(guò)上美好生活的愿景和期盼。2017 年，時(shí)任江蘇省委書記李強(qiáng)提出，要把特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)作為促進(jìn)鄉(xiāng)村復(fù)興的戰(zhàn)略抓手，突出特色產(chǎn)業(yè)、特色文化、特色生態(tài)，塑造田園風(fēng)光、田園建筑、田園生活，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、宜居鄉(xiāng)村、活力鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了巨大變化，展現(xiàn)出可觀可感的“農(nóng)村美”現(xiàn)實(shí)模樣。截至2023 年年底，江蘇省特色田園鄉(xiāng)村數(shù)量達(dá)到752 個(gè)，76 個(gè)涉農(nóng)縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村全覆蓋。為更好地展現(xiàn)具有時(shí)代特征、江蘇特點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理方式，本文以江蘇省特色田園鄉(xiāng)村實(shí)踐的具體行動(dòng)為支撐依據(jù)，分析新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村地區(qū)以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的功能內(nèi)涵與經(jīng)驗(yàn)做法，以期為加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨建、助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供參考。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展中黨組織的功能發(fā)揮

黨建引領(lǐng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵，在推進(jìn)中國(guó)式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下，黨組織具有組織保障、發(fā)展引領(lǐng)、為民服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)同等多種功能，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

圖1 黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理水平提升的分析框架

（一）凝聚組織力量，強(qiáng)基本、固根本

發(fā)揮黨組織的組織保障功能，就是黨建引領(lǐng)基層政權(quán)以資源分配、向下賦權(quán)以及凝聚共識(shí)來(lái)促成村莊集體行動(dòng)，從而發(fā)揮自治力量的共治作用。作為我國(guó)城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)之一，江蘇省以改善農(nóng)村住房條件為切入點(diǎn)，以建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村為目標(biāo)，著力打造新時(shí)代魚米之鄉(xiāng)的同時(shí)，也在實(shí)踐中探索了鄉(xiāng)村治理的新路徑，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)黨建力量發(fā)揮強(qiáng)有力的組織保障和政策支持作用，利用機(jī)制創(chuàng)新力和群眾組織力打造特色田園鄉(xiāng)村。其中，泰州市以五項(xiàng)制度、三張清單、三個(gè)到位、三項(xiàng)考核辦法構(gòu)建特色田園鄉(xiāng)村“5333”推進(jìn)機(jī)制，高度重視、高位推動(dòng)、高效落實(shí)，通過(guò)凝聚“為什么建”的共識(shí)、明晰“怎么建”的方向、找準(zhǔn)“建什么”的坐標(biāo)，將分散或分化的社會(huì)力量組織到鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工作之中，進(jìn)而增強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)中基層黨建的凝聚力，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

（二）引領(lǐng)各方發(fā)展，激活力、增動(dòng)力

發(fā)揮黨組織的發(fā)展引領(lǐng)功能，就是調(diào)動(dòng)基層力量共同參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、服務(wù)引領(lǐng)等功能，動(dòng)員各方力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)，既鞏固黨組織在現(xiàn)實(shí)生活中的戰(zhàn)斗堡壘作用，也科學(xué)推進(jìn)政策執(zhí)行能力的有效提升，自下而上激發(fā)活力、實(shí)現(xiàn)共同締造。在江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)工作由“試點(diǎn)示范”向“面上創(chuàng)建”轉(zhuǎn)變過(guò)程中，各地各級(jí)黨組織自上而下地行動(dòng)引領(lǐng)、完善機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精心組織、快速布局、系統(tǒng)推進(jìn)，地方申報(bào)特色田園鄉(xiāng)村創(chuàng)建的熱情明顯高漲。其中，蘇州市積極推動(dòng)由“單個(gè)村莊點(diǎn)位建設(shè)”到“面上統(tǒng)籌全面推進(jìn)”再到“示范片區(qū)建設(shè)”的跨越式發(fā)展，構(gòu)建了“特色精品鄉(xiāng)村”“特色康居鄉(xiāng)村”“特色宜居鄉(xiāng)村”三級(jí)建設(shè)體系，形成了村莊建設(shè)全覆蓋與示范片區(qū)培育建設(shè)同步推進(jìn)的模式，也帶動(dòng)了各方力量投入鄉(xiāng)村建設(shè)。

（三）切實(shí)為民服務(wù)，辦實(shí)事、做好事

發(fā)揮黨組織的為民服務(wù)功能，是做好黨建工作的基本要求，需要不斷加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)人民的幸福感。具體表現(xiàn)為在資源統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，切實(shí)提升群眾幸福感、獲得感，有效發(fā)揮各項(xiàng)資源服務(wù)鄉(xiāng)村群眾的基礎(chǔ)作用。為滿足廣大農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的改善住房條件合理需求，江蘇省部署實(shí)施農(nóng)村住房條件改善專項(xiàng)行動(dòng)，各地紛紛響應(yīng)號(hào)召，健全制度體系，打好農(nóng)房改善“組合拳”，高質(zhì)量開展農(nóng)房建設(shè)，提升農(nóng)房安全質(zhì)量，成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的重要抓手。其中，宿遷市將農(nóng)房改善作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的總牽引，堅(jiān)持高起點(diǎn)謀劃，大力優(yōu)化農(nóng)房改善項(xiàng)目質(zhì)態(tài)和內(nèi)涵，讓廣大農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)了從“住有所居”到“住有優(yōu)居”轉(zhuǎn)變。

（四）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)同，抓共治、促善治

發(fā)揮黨組織的統(tǒng)籌協(xié)同功能，就是要求各級(jí)黨組織嵌入到其他治理主體中，發(fā)揮資源整合功能，主動(dòng)引導(dǎo)、激活分散的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本開展合作，為各種組織資源搭建交流平臺(tái)，聯(lián)合不同村莊的經(jīng)濟(jì)合作行為，樹立科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)合作、公益至上的治理理念，集中力量破解跨區(qū)域鄉(xiāng)村治理難題。相關(guān)部門將特色田園鄉(xiāng)村作為向國(guó)內(nèi)外展示江蘇鄉(xiāng)村魅力的重要窗口，注重對(duì)外宣介推廣工作，不斷提升鄉(xiāng)村品牌影響力，吸引了全國(guó)游客到訪和各地有關(guān)部門考察調(diào)研，打造出具有江蘇地域特色的農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志、傳統(tǒng)文化等鄉(xiāng)村品牌。其中，南通市推進(jìn)24 個(gè)省級(jí)、55 個(gè)市級(jí)特色田園鄉(xiāng)村創(chuàng)建黨建聯(lián)盟，圍繞打造一個(gè)品牌、建設(shè)一個(gè)基地、組建一支隊(duì)伍、建立一套制度、培育一批產(chǎn)業(yè)、組織一系列活動(dòng)的“六個(gè)一”工作法，不斷激發(fā)特色田園鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力，加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興步伐。

三、以特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)為抓手，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐模式

面對(duì)新時(shí)代新發(fā)展新要求，鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展逐漸從單一目標(biāo)向多元目標(biāo)綜合推進(jìn)轉(zhuǎn)變，需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，制定更加因地制宜的公共政策促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。隨著特色田園鄉(xiāng)村的不斷涌現(xiàn)，江蘇省持續(xù)探索鄉(xiāng)村治理的方法和路徑，在推進(jìn)治理理念、治理主體和治理體制轉(zhuǎn)型升級(jí)方面有一些值得借鑒的做法與經(jīng)驗(yàn)。

（一）治理理念由強(qiáng)調(diào)管理轉(zhuǎn)向服務(wù)與發(fā)展并重

政府管理在“鄉(xiāng)政村治”模式之中長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位，自上而下的管理與村民民主自治之間存在一定的沖突。不少地區(qū)通過(guò)探索黨組織與鄉(xiāng)村治理體系的高度融合，以為人民服務(wù)的根本宗旨作為指導(dǎo)思想，立足于當(dāng)?shù)鼗鶎又卫淼奶攸c(diǎn)、實(shí)際發(fā)展需求，以村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理理念的轉(zhuǎn)變。徐州市賈汪區(qū)馬莊村依靠黨建引領(lǐng)、能人帶動(dòng)，從單純以煤為生轉(zhuǎn)型到多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，習(xí)近平總書記在2017 年12 月考察該村時(shí)充分肯定了村“兩委”的工作和村莊文化建設(shè)成果。馬莊村按照習(xí)近平總書記指引的方向，充分利用入選省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)機(jī)遇，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，帶領(lǐng)村民弘揚(yáng)“馬莊精神”，持續(xù)改善村莊面貌和村民精神面貌，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村物質(zhì)和精神文明建設(shè)。村黨委始終堅(jiān)持選優(yōu)配強(qiáng)“兩委”成員，在換屆中精選有想法、活力旺、能力強(qiáng)的年輕人加入村工作隊(duì)伍，聚焦鄉(xiāng)村全面振興不斷進(jìn)行“頭腦風(fēng)暴”，集思廣益，創(chuàng)新開展了建設(shè)香包文化大院、提質(zhì)升級(jí)香包產(chǎn)業(yè)、發(fā)展自身香包制作銷售隊(duì)伍等“黨建+產(chǎn)業(yè)富民”“黨建+社會(huì)治理”舉措，夯實(shí)基層組織戰(zhàn)斗堡壘，成立了新時(shí)代文明實(shí)踐志愿服務(wù)隊(duì)，深入推廣志愿服務(wù)活動(dòng)和美麗庭院評(píng)選等活動(dòng)，引導(dǎo)村民共同參與扮美鄉(xiāng)村，村民凝聚力、向心力進(jìn)一步增強(qiáng)，社會(huì)文明風(fēng)氣持續(xù)改善。

馬莊村在治理理念方面將黨為人民服務(wù)的宗旨和理念融入基層治理中，既適應(yīng)了鄉(xiāng)村人口老齡化趨勢(shì)以及鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的新需求，也為鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型打下治理基礎(chǔ)。

（二）治理主體由黨政統(tǒng)管轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)失衡、人才短缺等問(wèn)題，農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化的“三化”問(wèn)題日益突出，對(duì)于這些困境，單一的“黨政通管”鄉(xiāng)村治理主體難以有效化解。面對(duì)基層黨委政府、村“兩委”干部、鄉(xiāng)賢、村民、市場(chǎng)主體等多元主體并存的局面，亟須將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部和普通黨員整合納入基層治理體系中，發(fā)揮多元主體的協(xié)同治理功能，引領(lǐng)和推動(dòng)基層治理體系的重構(gòu)與轉(zhuǎn)型。興化市東羅村黨委主導(dǎo)創(chuàng)新村企聯(lián)盟，采用“政府+社會(huì)資本+村集體+村民”的多元主體協(xié)同共治模式，聯(lián)合南京萬(wàn)科企業(yè)有限公司，邀請(qǐng)江蘇省設(shè)計(jì)大師張雷團(tuán)隊(duì)領(lǐng)銜設(shè)計(jì)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)和空間特色彰顯，在鄉(xiāng)村建設(shè)模式創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村在地營(yíng)建、鄉(xiāng)村旅游和教育研學(xué)產(chǎn)品開發(fā)等方面取得階段性成果。2019 年，東羅村被命名為“江蘇省特色田園鄉(xiāng)村”，后入選江蘇省傳統(tǒng)村落、江蘇省美麗田園鄉(xiāng)村游賞線路，成功入選中國(guó)最美村鎮(zhèn)、全國(guó)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村。2022年，東羅村實(shí)現(xiàn)集體收入185 萬(wàn)元，村民人均收入3.25 萬(wàn)元，較創(chuàng)建前的36 萬(wàn)元和1.8 萬(wàn)元分別增長(zhǎng)了413.89%和80.56%。

東羅村通過(guò)黨委實(shí)體化實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間“軟組織”的銜接，以黨組織完全嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)結(jié)，探索出一條社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的“政府—社會(huì)資本—村集體”合作運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)黨建引領(lǐng)作用實(shí)現(xiàn)整個(gè)鄉(xiāng)村領(lǐng)域的多元共治。

（三）治理體制由條塊分割轉(zhuǎn)向“三治融合”新路徑

鄉(xiāng)村是最基本的治理單元，是國(guó)家治理體系的“神經(jīng)末梢”，完善鄉(xiāng)村治理體制的關(guān)鍵在于落實(shí)治理責(zé)任制和增加治理協(xié)調(diào)性，解決因條塊分割的管理體系而造成的“治理空白”和“治理過(guò)度”問(wèn)題，推進(jìn)以自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為先導(dǎo)的“三治融合”，形成縱向和橫向的黨組織服務(wù)和治理網(wǎng)格來(lái)推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，打開鄉(xiāng)村治理共治共建新格局。常熟市蔣巷村在黨的十八大代表、全國(guó)道德模范、江蘇“改革開放40 年先進(jìn)個(gè)人”常德盛老書記的示范帶動(dòng)下，抓住機(jī)遇快速干，引導(dǎo)村民共同參與家園治理提升，探索“黨建+旅游”發(fā)展新模式，在高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理方面取得新成果，村民獲得感、幸福感、自豪感、歸屬感持續(xù)提升。2020 年4 月，蔣巷村被命名為江蘇省特色田園鄉(xiāng)村，后又獲評(píng)首批全國(guó)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村、全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村、中國(guó)十大鄉(xiāng)村振興示范村等。以常德盛為“領(lǐng)頭雁”的蔣巷村黨組織，提煉出以“緊貼村情善謀發(fā)展、飽含親情善待百姓、順應(yīng)民情善聚民心為內(nèi)涵”的“鄉(xiāng)情工作法”。

蔣巷村黨組織建設(shè)的創(chuàng)新，推動(dòng)基層政府治理與村民自治的銜接，以“三治融合”推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要基石。特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)是江蘇省持續(xù)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的縮影，更展現(xiàn)了各級(jí)基層黨組織凝心聚力的引領(lǐng)作用。本次研究對(duì)于黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的功能發(fā)揮和實(shí)踐觀察提出了思考。但對(duì)于挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)、激活鄉(xiāng)村振興動(dòng)力的多維度基層治理的機(jī)制如何構(gòu)建，仍需要在新時(shí)代宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中持之以恒地進(jìn)行探索，以形成更加系統(tǒng)的理論認(rèn)識(shí)與框架建構(gòu)。