青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策演化特征研究
——基于政策工具視角

朱芷晴，曲 波

（青海大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，青海 西寧 810016）

一、引言

如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為創(chuàng)新前沿，對(duì)一個(gè)國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升具有重要戰(zhàn)略意義。作為一個(gè)知識(shí)、技術(shù)和資金密集度高的產(chǎn)業(yè)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開科技創(chuàng)新活動(dòng)，而建立和完善高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策體系則是促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度保障和關(guān)鍵所在。

文章選取青海省1985—2022 年發(fā)布的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策作為研究對(duì)象，運(yùn)用內(nèi)容分析法，從多視角出發(fā)對(duì)政策的演化特征進(jìn)行研究，分析政策存在的不足，并提出相關(guān)政策建議，為促進(jìn)青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供政策方面的借鑒。同時(shí)也為青海省其他產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的研究與完善提供參考。

二、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的文本收集與研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)收集與選取

1985 年，我國(guó)開始了科技體制改革的進(jìn)程，對(duì)1985 年以后的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和深入剖析能夠更細(xì)致地對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行研究，因此本文選擇了1985—2022 年青海省發(fā)布的科技創(chuàng)新政策作為研究對(duì)象。在政策收集方面，以青海省各官方網(wǎng)站以及“北大法寶”作為交叉檢索數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)法規(guī)類別篩選和以“科技”“創(chuàng)新”等作為關(guān)鍵詞對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行檢索。

為保證研究?jī)?nèi)容的準(zhǔn)確性，還需對(duì)檢索到的政策文本進(jìn)行篩選，篩選原則主要包括以下幾方面：一是精準(zhǔn)發(fā)文機(jī)構(gòu)，僅對(duì)青海省委、省政府和省級(jí)職能機(jī)構(gòu)發(fā)布的政策進(jìn)行研究，刪去各州市一級(jí)的政策；二是精準(zhǔn)發(fā)文對(duì)象，對(duì)政策對(duì)象包含高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的政策進(jìn)行研究，刪去與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)不相關(guān)的政策文本；三是精準(zhǔn)發(fā)文類型，保留條例、意見、決定、辦法、細(xì)則等類型的政策文本，剔除函、批復(fù)等類型的非正式政策文件。在遵循以上篩選原則的基礎(chǔ)上，最終篩選出228 篇相關(guān)性最強(qiáng)的政策文件作為青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的代表。

（二）研究設(shè)計(jì)

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)角度，采用不同方法對(duì)科技創(chuàng)新政策的文本進(jìn)行定性和定量的分析，從而對(duì)政策的實(shí)施效果展開研究[1]。政策工具就是其中最重要的方法之一。本文從整體和分階段兩部分出發(fā)，在對(duì)發(fā)文量、政策類別和發(fā)布主體進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，采用內(nèi)容分析法，基于政策工具的視角，進(jìn)一步對(duì)青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的演化特征進(jìn)行研究，以期發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策的局限和不足，從而提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

在政策工具的選擇方面，本文首先參考Rothwell和Zegveld（1985）[2]的分類標(biāo)準(zhǔn)將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三類。其次，參照趙筱媛和蘇竣（2007）[3]的研究?jī)?nèi)容，將三種政策工具進(jìn)行細(xì)分，需求政策包括4 個(gè)基本政策工具；供給政策包括5 個(gè)基本政策工具；環(huán)境政策包括5 個(gè)基本政策工具。

在內(nèi)容分析法的運(yùn)用方面，首先對(duì)青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策文本按照“政策編號(hào)-序列號(hào)”的方式展開編碼，在此基礎(chǔ)上，匯總整理形成以政策工具為分類依據(jù)的政策文本分布表[4-5]。

三、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策文本數(shù)據(jù)的定量分析

（一）政策數(shù)量分析

按照年份對(duì)政策文本進(jìn)行梳理，得出1985—2022 年青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的數(shù)量變化情況。由圖1 的結(jié)果可知，1985—2022 年政策數(shù)量呈波動(dòng)式上升的趨勢(shì)。2006 年以前的政策數(shù)量較少，均少于10 項(xiàng)，且有8 年沒(méi)有頒布對(duì)象包含高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的科技創(chuàng)新政策。2006 年以后，政策數(shù)量逐漸增加，其中2016 年、2017 年和2021 年的政策數(shù)量最多，均在20 項(xiàng)以上。

圖1 1985—2022 年政策數(shù)量及階段分布

（二）政策類別分析

按照《科技法律法規(guī)與政策選編》中的15 個(gè)政策類別劃分[6]，對(duì)1985—2022 年青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行匯總和梳理，發(fā)現(xiàn)青海省的政策共包括13 個(gè)方面。其中“農(nóng)業(yè)科技與社會(huì)發(fā)展”一類與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，因此沒(méi)有涉及；而“國(guó)際科技合作”一類則是沒(méi)有頒布過(guò)相應(yīng)政策。具體如表1 所示。

表1 1985—2022 年不同政策類別數(shù)量比較（前5 位）

由表1 可知，1985—2022 年，青海省發(fā)布的政策中涉及最多的是科技經(jīng)費(fèi)與財(cái)務(wù)政策，表明青海省很重視政策中科技資金方面的投入。綜合、科技計(jì)劃管理、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化三類政策的占比并列第二，表明了青海省對(duì)科技規(guī)劃與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重視。排名第五位的是基礎(chǔ)研究與科研基地政策，占比同樣超過(guò)10%，體現(xiàn)了青海省對(duì)科學(xué)研究特別是基礎(chǔ)研究的重視。

（三）政策發(fā)布主體構(gòu)成分析

科技創(chuàng)新政策作為一個(gè)系統(tǒng)性的概念，其所包含的內(nèi)容十分廣泛，政策系統(tǒng)的運(yùn)行也需要多部門的參與合作。由于政策數(shù)據(jù)涉及的時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)近40 年，許多部門都已進(jìn)行更名或重組。因此，本文以各部門2022 年的名稱為準(zhǔn)，將更名或重組前的部門歸入新名稱下進(jìn)行分析。分析結(jié)果表明青海省科技創(chuàng)新政策的發(fā)布主體共涉及21 個(gè)部門，其中僅青海省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和青海省總工會(huì)沒(méi)有參與政策的聯(lián)合發(fā)布。

從政策主體發(fā)文情況看（見表2），青海省科技廳、青海省人民政府和青海省財(cái)政廳是青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的主要發(fā)布主體。以政策發(fā)布量來(lái)看，科技廳作為專門針對(duì)科學(xué)技術(shù)而設(shè)立的重要職能部門，以109 項(xiàng)政策的發(fā)布量高居榜首，占政策總數(shù)的47.81%；省政府以89 項(xiàng)政策，占比39.04%的發(fā)布量排名第二，把握著科技創(chuàng)新政策的總方向；財(cái)政廳以54 項(xiàng)政策，占比23.68%的發(fā)布量排名第三，掌握著科技創(chuàng)新政策的財(cái)政撥款，這與政策類別總體分析的結(jié)果是吻合的。以各部門的聯(lián)合發(fā)布政策占比來(lái)看，三大主要部門中，財(cái)政廳的聯(lián)合發(fā)文量占比最高，為88.89%；省政府的聯(lián)合發(fā)文量占比最低，僅14.61%。此外，青海省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)僅頒布省級(jí)地方性法規(guī)10 項(xiàng)，但政策效力最高。

表2 部門發(fā)文情況（前3 位）

從聯(lián)合發(fā)文情況看（見表3），各部門聯(lián)合發(fā)布的政策共70 項(xiàng)，占總政策的30.7%。其中，科技廳和財(cái)政廳共聯(lián)合發(fā)布政策44 項(xiàng)，占政策總量的19.30%，排名第一，這也說(shuō)明了表2 中財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)文量占比高的原因。排在第二位的是中共青海省委、青海省人民政府，青海省委僅發(fā)布政策14 項(xiàng)，其中13項(xiàng)為省委省政府的聯(lián)合發(fā)布，這一舉措增強(qiáng)了省政府發(fā)布政策的政策效力；省委發(fā)布的另外一項(xiàng)政策是中共青海省委組織部和其余部門聯(lián)合發(fā)布的人才引進(jìn)相關(guān)政策。并列第三位的分別是科技廳和財(cái)政廳與工信廳聯(lián)合發(fā)布的政策，均為11 項(xiàng)。

表3 部門聯(lián)合發(fā)文情況（前5 位）

（四）政策工具分析

對(duì)政策文本分布表進(jìn)行分析，結(jié)果如表4、圖2所示。結(jié)果顯示，青海省現(xiàn)有的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策中，需求型、供給型和環(huán)境型政策工具均有使用，表明青海省對(duì)科技創(chuàng)新政策工具的使用比較健全，更能夠?yàn)楦呒夹g(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一定的政策支持。但同時(shí)，三類政策工具的使用是不均衡的。在228條政策中，僅有115 條政策使用了需求型政策工具，需求政策的使用比例偏低；分別有218 條和181條政策涉及了供給型和環(huán)境型政策工具，兩者的數(shù)量較多。此外，供給政策和環(huán)境政策從2000 年開始有所發(fā)展，且發(fā)展速度較快；而需求政策是從2006年開始才有所起色，且與其他兩個(gè)政策工具相比，發(fā)展比較緩慢。即青海省目前更重視從硬件設(shè)施和政策環(huán)境方面給予高技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)支持，而缺少需求導(dǎo)向的政策，這會(huì)在一定程度上削弱科技創(chuàng)新政策的效果。

表4 三類政策工具使用比較

圖2 1985—2022 年政策工具變化趨勢(shì)

根據(jù)表4 的結(jié)果對(duì)三類政策工具的具體使用進(jìn)行分析，在需求政策工具中使用最多的是外包（93 項(xiàng)，68.9%），其次是政府采購(gòu)（37 項(xiàng)，27.4%）。貿(mào)易管制僅有5 項(xiàng)政策涉及，海外機(jī)構(gòu)則完全沒(méi)有提及。由此可以看出，為提高高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新能力，青海省在政策支持方面應(yīng)做到內(nèi)部與外部市場(chǎng)的同時(shí)開拓提升。

在供給政策工具中，使用最多的是科技資金投入（192 項(xiàng)，33.9%），這同時(shí)也是所有政策工具中使用最多的，體現(xiàn)了青海省對(duì)財(cái)政支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展的重視程度。其次是公共服務(wù)（130 項(xiàng)，22.9%）和教育培訓(xùn)（122，21.5%）。由此可見，青海省對(duì)人力資源培養(yǎng)和公共服務(wù)方面的支持力度也較大，而對(duì)信息和基礎(chǔ)設(shè)施方面的支持力度較小。

在環(huán)境政策工具方面，使用最多的是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)（101 項(xiàng)，25.7%），其余四種環(huán)境型政策工具的使用較為均衡，表明在環(huán)境政策方面，青海省最重視的是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而金融、稅收等政策的力度則需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的演化趨勢(shì)

結(jié)合我國(guó)科技創(chuàng)新政策體系的發(fā)展階段對(duì)青海省的政策進(jìn)行研究，參考陳強(qiáng)和沈天添（2022）[7]的研究，將中央政府層面發(fā)布的標(biāo)志性科技創(chuàng)新政策作為分界點(diǎn)，可將高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的演化劃分為4 個(gè)階段。

（一）計(jì)劃管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)階段（1985—1994 年）

1985 年中共中央發(fā)布了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，標(biāo)志著我國(guó)科技體制改革的開始[7]。在這一階段，青海省每年頒布的科技創(chuàng)新政策數(shù)量都非常少，10 年間僅頒布了10 項(xiàng)政策，甚至有一半的年份沒(méi)有頒布政策。按類別看，此時(shí)出臺(tái)的少數(shù)政策主要是幾部較為重要的地方政策，如《青海省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)條例》《青海省科技計(jì)劃管理試行辦法》《青海省技術(shù)市場(chǎng)管理暫行辦法》《青海省專利許可合同管理暫行辦法》。同時(shí)，最多的是科研機(jī)構(gòu)改革，說(shuō)明這一時(shí)期青海省對(duì)技術(shù)政策有所涉及，但比較重視的是科學(xué)政策。

在計(jì)劃管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)階段，我國(guó)剛剛開始科技體制改革的步伐，整體科技實(shí)力薄弱，科技實(shí)力與國(guó)外相差較大。此時(shí)對(duì)政策工具的使用較少，青海省從實(shí)際出發(fā)，在制定政策時(shí)，著重進(jìn)行外包和資金投入，通過(guò)將科技項(xiàng)目委托給科研機(jī)構(gòu)并改革科技經(jīng)費(fèi)撥款制度，以財(cái)政支出帶動(dòng)科技創(chuàng)新的發(fā)展。同時(shí)，以政府基金的方式對(duì)取得科技進(jìn)步的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以此鼓勵(lì)企業(yè)的科技創(chuàng)新。此外，在技術(shù)市場(chǎng)及科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策中還對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)等提供的科技創(chuàng)新相關(guān)公共服務(wù)及因此取得的收入的稅收減免進(jìn)行了規(guī)定。

（二）戰(zhàn)略部署與主體建設(shè)階段（1995—2005 年）

1995 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，確立了“科教興國(guó)”戰(zhàn)略，再次強(qiáng)調(diào)了科技的重要性[7]。這一時(shí)期，青海省出臺(tái)的政策數(shù)量有了明顯增長(zhǎng)，11 年間共出臺(tái)了19 項(xiàng)政策，總數(shù)約為第一階段的2 倍，且未出臺(tái)政策的年份減少為2 年。

通過(guò)對(duì)該階段政策數(shù)量分布的分析，發(fā)現(xiàn)頒布數(shù)量最多的是科技人員（4 條），其次是科技獎(jiǎng)勵(lì)（3條）。企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化不僅從無(wú)到有，且該類政策數(shù)量的排名并列第二，說(shuō)明這一時(shí)期的政策雖仍以科學(xué)技術(shù)政策為主，但創(chuàng)新政策也開始陸續(xù)出臺(tái)。

在戰(zhàn)略部署與主體建設(shè)階段中，政策工具的使用增加，政府運(yùn)用最多的政策工具仍是科技資金投入，但相較第一階段，這一階段教育培訓(xùn)、金融支持、稅收優(yōu)惠和法規(guī)管制的政策數(shù)量開始增加。人才是科技創(chuàng)新活動(dòng)的靈感源泉，通過(guò)培訓(xùn)和引進(jìn)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，能夠?yàn)楦呒夹g(shù)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新提供保障；金融支持和稅收優(yōu)惠是對(duì)科技資金直接投入的補(bǔ)充，資本市場(chǎng)的完善和財(cái)稅政策的大力支持使企業(yè)可以擁有更多的資金和更低的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科技創(chuàng)新活動(dòng)，從而促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新；法規(guī)管制通過(guò)制定配套政策措施，加強(qiáng)監(jiān)管，營(yíng)造技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境。

同時(shí)，這一階段青海省對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重視程度較第一階段更高。2000 年不僅出臺(tái)了2 項(xiàng)專門針對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策，且2 項(xiàng)政策中都使用了全部供給和環(huán)境型政策工具，對(duì)需求型政策工具也有涉及。對(duì)貿(mào)易管制工具的使用也是1985 年以來(lái)青海省科技創(chuàng)新政策中首次對(duì)對(duì)外貿(mào)易的涉及。

（三）自主創(chuàng)新與體系運(yùn)行階段（2006—2011 年）

2006 年，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》的頒布成為我國(guó)科技體系建設(shè)的又一里程碑[7]。這一階段中（見圖3），青海省科技創(chuàng)新政策的頒布數(shù)量達(dá)到了新高，6 年間共頒布了39 條政策；尤其是2006 年和2009 年，均達(dá)到了10條，代表著這一時(shí)期科技創(chuàng)新政策的頒布進(jìn)入了較快發(fā)展階段。從政策數(shù)量的分布來(lái)看，企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化數(shù)量最多，為8 條；其次是綜合類政策，為6 條；科技經(jīng)費(fèi)與財(cái)務(wù)（5 條）、科技計(jì)劃管理（4 條）的政策數(shù)量也都達(dá)到了第二階段政策數(shù)量最多的類別的標(biāo)準(zhǔn)。此外，這一階段新出現(xiàn)了科技經(jīng)費(fèi)與財(cái)務(wù)、基礎(chǔ)研究與科研基地、科技金融與稅收、科學(xué)技術(shù)普及4 類政策，政策類別有了明顯的增加?？傮w來(lái)看，這一階段開始，青海省比較重視的是創(chuàng)新政策，但科學(xué)政策依然受重視，且出現(xiàn)了針對(duì)基礎(chǔ)研究的科學(xué)政策；同時(shí)，政府各職能部門開始關(guān)注財(cái)稅及金融政策對(duì)科技創(chuàng)新的推動(dòng)作用；此外，對(duì)全民的科普教育也開始受到關(guān)注。

圖3 自主創(chuàng)新與體系運(yùn)行階段

在自主創(chuàng)新與體系運(yùn)行階段，各種政策工具運(yùn)用增加且較為均衡。這一階段使用較多的仍是科技資金投入和教育培訓(xùn)，說(shuō)明青海省仍在著重進(jìn)行資金投入和人力培養(yǎng)。其次，在需求政策方面首次出現(xiàn)了對(duì)政府購(gòu)買的使用，這一政策工具從政府的角度出發(fā)，通過(guò)購(gòu)買自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)等行為，為企業(yè)減輕了負(fù)擔(dān)，從而增強(qiáng)其自主創(chuàng)新能力。在供給政策方面，對(duì)科技信息支持的使用力度加大，表明政府意識(shí)到了信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)等為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供的技術(shù)信息和專業(yè)咨詢的重要性。在環(huán)境政策方面，與前兩個(gè)階段相比，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的運(yùn)用大幅增加，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不僅能幫企業(yè)掌握核心技術(shù)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，還可以幫助企業(yè)在進(jìn)行對(duì)外貿(mào)易時(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)；目標(biāo)規(guī)劃的運(yùn)用同樣有所增加，長(zhǎng)期規(guī)劃和年度規(guī)劃的制定有助于企業(yè)的生產(chǎn)創(chuàng)新活動(dòng)及政府部門的監(jiān)管更加清晰明了地進(jìn)行。

（四）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2012—2022 年）

2012 年，黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略；2016 年，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》[7]。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出將“科學(xué)-技術(shù)”范式變?yōu)榱恕翱茖W(xué)-技術(shù)-創(chuàng)新”范式，標(biāo)志著我國(guó)科技創(chuàng)新體系的發(fā)展進(jìn)入了新階段。這一階段，青海省的科技創(chuàng)新政策數(shù)量呈“J 型”增長(zhǎng)趨勢(shì)，11 年間共出臺(tái)了160 項(xiàng)政策，平均每年出臺(tái)政策14.5 項(xiàng)。除2012 年和2014 年的政策數(shù)量少于5 項(xiàng)外，其余年份的政策數(shù)量均超過(guò)前三階段各自的政策數(shù)量平均值。表明這一階段科技創(chuàng)新政策頒布進(jìn)入了密集發(fā)展階段，得到了青海省的高度重視。從政策數(shù)量的分布來(lái)看（見圖4），這一階段不僅涉及了全部13 類政策，且各類政策的數(shù)量均有了大幅提高。這一階段數(shù)量最多的是科技經(jīng)費(fèi)與財(cái)務(wù)（26 條），其次是基礎(chǔ)研究與科研基地（20 條）、科技計(jì)劃管理（19 條）、綜合（16 條）。從政策數(shù)量的增速來(lái)看，科技人員的政策得到了迅速發(fā)展，由上一階段的1 條發(fā)展到本階段的15 條；其次是基礎(chǔ)研究與科研基地，由上一階段的3 條發(fā)展到本階段的20條；第三層次是科技計(jì)劃管理、科技成果與知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。說(shuō)明這一階段的科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新政策均得到了快速發(fā)展，不僅數(shù)量明顯增加，而且得到重視的領(lǐng)域有所拓寬。

圖4 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展階段

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，各種政策工具的運(yùn)用密集增加，運(yùn)用最多的仍是科技資金投入，其次是公共服務(wù)和教育培訓(xùn)，第三梯隊(duì)是外包和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；運(yùn)用最少的是貿(mào)易管制，海外機(jī)構(gòu)依然沒(méi)有涉及。同時(shí)，科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)用雖有所增加但仍然較少，相關(guān)政策仍有發(fā)展的空間。

該階段背景下，青海省人大（含常委會(huì)）制定的地方性法規(guī)數(shù)量增加，不僅對(duì)已有的科技創(chuàng)新相關(guān)條例進(jìn)行了修訂，還新頒布了3 部條例，其余部門制定的各類法規(guī)及各種政策工具的種類也都有了增加，說(shuō)明青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新體系下的政策越來(lái)越完備。

五、研究結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論

本文通過(guò)多角度及基于政策工具的文本內(nèi)容分析，對(duì)青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的演化特征進(jìn)行了梳理研究。結(jié)論如下：

1.青海省對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的重視程度越來(lái)越高

科技創(chuàng)新作為第一生產(chǎn)力，對(duì)現(xiàn)代生產(chǎn)力的推動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著不可或缺的作用。1985 年以來(lái)，青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策的數(shù)量呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)，政策類別也呈遞增趨勢(shì)。近年來(lái)，青海省在科技資金投入、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)等方面做出了大量的調(diào)整與優(yōu)化，出臺(tái)了一系列配套政策，建立健全科技管理體系，營(yíng)造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境。

2.青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策時(shí)間的連續(xù)性和部門間的協(xié)作性不足

從上文政策的分析中可以看出，青海省各年出臺(tái)的政策數(shù)量波動(dòng)性較大，尤其是1989—1999 年間有8 年沒(méi)有相關(guān)政策出臺(tái)。這說(shuō)明科技創(chuàng)新政策的連續(xù)性不足，不利于為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新活動(dòng)提供持續(xù)有效的政策支持。

同時(shí)，政策發(fā)布主體之間的協(xié)作性也較為缺乏。除涉及科技資金投入的政策多由科技廳和財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布外，其余聯(lián)合發(fā)布的政策僅占政策總量的11.4%。單部門發(fā)布的政策較多，會(huì)使政府各職能部門間缺乏溝通，導(dǎo)致政策文本體系龐大，造成不同政策之間存在冗余的情況。

3.政策工具的協(xié)調(diào)性較差

（1）三類政策工具的使用呈現(xiàn)非均衡性。通過(guò)對(duì)整體和分階段的分析，發(fā)現(xiàn)青海省對(duì)三類政策工具的使用差別較大。供給和環(huán)境政策工具作為科技創(chuàng)新政策的兩大支柱，為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)的發(fā)展提供了重要力量，但隨著政策工具使用數(shù)量的增加，兩者所帶來(lái)的邊際效益逐漸遞減；供給政策工具的過(guò)量使用也會(huì)使企業(yè)過(guò)于依賴政府投入而缺少自身的主動(dòng)性。同時(shí)，需求政策工具的不足使企業(yè)的科技創(chuàng)新活動(dòng)因缺乏拉動(dòng)力而減少，這也在一定程度上反映了政策的不完善。

（2）三類政策工具內(nèi)部的使用也呈現(xiàn)非均衡性。通過(guò)對(duì)政策工具的具體分析可以看出，三類政策工具內(nèi)部的使用數(shù)量也存在很大差別。需求政策工具的使用以外包（即政府委托研發(fā)計(jì)劃）為主，這一政策的使用可以有效增加企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的研究成果，作為科學(xué)政策十分有效，但這一政策對(duì)企業(yè)進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化的拉動(dòng)力不足。青海省還對(duì)政府購(gòu)買工具進(jìn)行了使用，這一工具補(bǔ)充了外包的不足，提供了對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的需求。而貿(mào)易管制和海外機(jī)構(gòu)作為對(duì)外貿(mào)易相關(guān)的政策工具，卻很少被涉及，這會(huì)影響青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)，不利于青海省對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)格局的積極參與。

供給政策的使用以科技資金投入、教育培訓(xùn)和公共服務(wù)為主，科技信息支持的較少使用會(huì)使供求雙方存在信息不對(duì)稱的情況，妨礙了科技成果等技術(shù)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移與購(gòu)買，從而影響青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科技成果轉(zhuǎn)化效率。此外，科技基礎(chǔ)設(shè)施工具的缺乏不利于科技創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)，同樣阻礙了企業(yè)的科技創(chuàng)新活動(dòng)。

環(huán)境政策工具相較前兩類工具而言均衡性較好，僅知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的使用遠(yuǎn)多于其他政策工具，其余政策工具的使用頻數(shù)相差不大。

（二）政策建議

1.加強(qiáng)政策頒布的連續(xù)性和部門的協(xié)同性。在政策的出臺(tái)方面，青海省應(yīng)加強(qiáng)政策出臺(tái)時(shí)間的連續(xù)性和穩(wěn)定性，為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中企業(yè)的科技創(chuàng)新活動(dòng)構(gòu)建一個(gè)完善、穩(wěn)定的政策環(huán)境，便于創(chuàng)新主體制定自身的中長(zhǎng)期和年度科技創(chuàng)新規(guī)劃，從而有利于科技創(chuàng)新活動(dòng)的開展。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)青海省各職能部門間的溝通與合作，提高政策主體間的協(xié)同性，便于對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.均衡政策工具的使用，重視需求政策的拉動(dòng)作用。青海省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出政策工具使用的非均衡性。政府在未來(lái)政策的制定中應(yīng)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)視角，加大對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持力度。對(duì)于運(yùn)用較少的需求政策，應(yīng)加大使用力度。首先通過(guò)政府購(gòu)買、外包等政策工具的使用，為企業(yè)特別是企業(yè)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供市場(chǎng)，幫助其擺脫對(duì)政府供給的過(guò)度依賴；其次，應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)對(duì)外貿(mào)易相關(guān)政策工具的使用，合理減少貿(mào)易管制政策，簡(jiǎn)化行政程序，營(yíng)造良好的對(duì)外開放環(huán)境。對(duì)于運(yùn)用過(guò)多的供給政策，應(yīng)適度減少其使用頻率，同時(shí)均衡其內(nèi)部各政策工具的使用，加大信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度；對(duì)于環(huán)境政策工具，在合理范圍內(nèi)運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工具，同時(shí)適度加大金融、稅收等其他政策工具的運(yùn)用。