不動產(chǎn)登記處理歷史遺留問題的困境及對策

文／梁茵 欽州市不動產(chǎn)登記中心 廣西欽州 535000

引言：

不動產(chǎn)登記在維護土地所有權(quán)和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場方面發(fā)揮著重要的作用。然而，在不動產(chǎn)登記實踐中，往往存在產(chǎn)權(quán)不明、登記信息不一致或缺失等歷史遺留問題，給不動產(chǎn)登記帶來重大挑戰(zhàn)。相關(guān)問題的解決對于進一步規(guī)范房地產(chǎn)交易，更好的維護土地所有權(quán)具有重要的意義，因此需要加強對不動產(chǎn)交易歷史遺留問題的分析，并給出相應(yīng)的解決措施，從而提高登記的準(zhǔn)確性和透明度，以有效解決歷史遺留問題，促進不動產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

1.不動產(chǎn)歷史遺留問題的定義

歷史遺留問題是指因市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的調(diào)整或者其他原因，按照《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律、法規(guī)需要對規(guī)劃進行調(diào)整，導(dǎo)致無法辦理不動產(chǎn)登記的不動產(chǎn)權(quán)利糾紛。從性質(zhì)上看，歷史遺留問題不屬于新的物權(quán)類型，其具有歷史因素，屬于一種歷史遺留問題。在法律層面上，《中華人民共和國民法典》對此并沒有明確規(guī)定。從時間維度上看，歷史遺留問題具有一定的時間性。由于相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改不及時、不規(guī)范、不明確等原因，導(dǎo)致一些歷史遺留問題出現(xiàn)了無法解決的情況[1]。從內(nèi)容上看，歷史遺留問題涉及范圍廣泛。一些登記機構(gòu)在處理歷史遺留問題過程中，僅將其限定在登記業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進行處理，而未考慮其可能對社會產(chǎn)生的影響和后果。從辦理流程上看，歷史遺留問題辦理流程復(fù)雜。歷史遺留問題因涉及歷史原因，需要結(jié)合當(dāng)?shù)卣邔?quán)屬、界址、面積等進行綜合認(rèn)定。然而在實際操作中，由于各地區(qū)登記政策不同、房屋類型復(fù)雜等原因，導(dǎo)致存在一定的工作量和難度。因此在處理過程中面臨著登記機構(gòu)與不動產(chǎn)所在地政府之間的多重博弈。

2.不動產(chǎn)登記處理歷史遺留問題具體情形分類

2.1 無法提供權(quán)屬來源證明材料的房屋

這類房屋主要有三類：一是因土地歷史遺留問題未完善土地出讓手續(xù)，原土地證已經(jīng)失效；二是因房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的原因，未能在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定的動工開發(fā)日期前辦理竣工驗收備案手續(xù)；三是因房屋建設(shè)單位不具備房屋竣工驗收條件或建設(shè)過程中違法違規(guī)行為導(dǎo)致無法辦理竣工驗收備案手續(xù)。在當(dāng)前情況下，解決此類問題的難度較大，主要原因在于：一是土地權(quán)屬來源證明材料不完備[2]。二是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)行為較多，存在“一房多賣”的現(xiàn)象。三是因原土地證被注銷或撤銷，導(dǎo)致無法辦理竣工驗收備案手續(xù)。四是開發(fā)建設(shè)單位主體不存在，無法提供建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。

2.2 未完善初始登記的房屋

未完善初始登記的房屋主要有兩類：一是因歷史原因未辦理初始登記或未完善初始登記，如：因歷史原因房屋已建成但未辦理初始登記，以及因開發(fā)單位注銷而無法進行初始登記。二是因房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)行為較多造成無法完善初始登記，如：因房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)開發(fā)、超容積率建設(shè)、違規(guī)銷售等問題而導(dǎo)致無法完善初始登記。

2.3 已建成但未辦理轉(zhuǎn)移登記的房屋

主要包括三類：一是開發(fā)商已建成但尚未辦理初始登記的房屋，這種情況下，開發(fā)商可能由于各種原因（如資料不全、違規(guī)建設(shè)等）尚未完成初始登記，因此無法辦理轉(zhuǎn)移登記；二是已辦理初始登記但尚未辦理轉(zhuǎn)移登記的房屋，這種情況下，開發(fā)商已經(jīng)完成了初始登記，但由于購房人尚未辦理轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，房屋所有權(quán)仍未轉(zhuǎn)移至購房人名下；三是法院判決或仲裁機構(gòu)裁決的房屋，在這種情況下，房屋所有權(quán)可能會通過法院判決或仲裁機構(gòu)裁決的方式確定，但尚未辦理轉(zhuǎn)移登記。

2.4 其他情形

主要有四類：一是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已注銷或無法聯(lián)系到的；二是由政府職能部門依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或機構(gòu)撤銷等導(dǎo)致無法進行不動產(chǎn)首次登記；三是因法院判決、裁定等原因?qū)е聼o法進行不動產(chǎn)首次登記；此外，還有一類特殊情況，即：房屋建設(shè)單位已不存在，但土地使用權(quán)人仍為原房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主管部門，且原土地使用權(quán)人已經(jīng)依法注銷或無法聯(lián)系到的情形。這種情形下，如果按照歷史遺留問題處理程序進行處理，不僅程序復(fù)雜、耗時較長，而且對當(dāng)事人來說，其利益難以保障。因此，有必要結(jié)合當(dāng)前實際情況采取分類處理、分步實施、分類推進的思路加以解決。

3.不動產(chǎn)登記處理歷史遺留問題處理面臨的困境

3.1 相關(guān)部門未能形成合力

全國各地各部門因各種原因，行政職能分散未統(tǒng)一，導(dǎo)致部分問題的形成涉及到多個部門，如:自然資源缺少辦理土地出讓手續(xù)的法定依據(jù)；住建部門缺少對建設(shè)工程竣工驗收備案管理的規(guī)定；規(guī)劃部門缺少建設(shè)工程規(guī)劃許可證或建設(shè)工程竣工規(guī)劃核實確認(rèn)書等[3]。相關(guān)部門由于自身職責(zé)不明確、不清晰，導(dǎo)致在處理歷史遺留問題時相互推諉扯皮，未能形成合力，致使歷史遺留問題難以解決。相關(guān)問題的存在是很大程度上是因為這些部門的職責(zé)不夠明確、不夠清晰。職責(zé)的模糊導(dǎo)致了在處理歷史遺留問題時，部門之間出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。這使得原本可以形成合力、共同解決的問題，變得難以解決，進一步加劇了歷史遺留問題的復(fù)雜性和解決的難度。因此，明確各部門職責(zé)，促進部門間的協(xié)同合作，對于解決歷史遺留問題具有重要的意義。

3.2 歷史原因?qū)е聶?quán)屬不清

在處理歷史遺留問題時，往往是先易后難、先急后緩。因此，對于權(quán)屬不清的問題難以及時解決。如：一些開發(fā)企業(yè)在未取得土地使用權(quán)證的情況下就急于開始建設(shè)，這種違規(guī)行為直接導(dǎo)致了權(quán)屬關(guān)系的混亂。另一方面，有的工程因為質(zhì)量不達標(biāo)或存在違法建設(shè)行為，使得這些項目無法按照正常程序補辦相關(guān)手續(xù)，從而導(dǎo)致權(quán)屬確認(rèn)的困難。此外，還有一些問題因為涉及刑事案件而無法明確其權(quán)屬關(guān)系，這使得問題更加復(fù)雜。

3.3 歷史遺留問題難以界定

在處理歷史遺留問題時，存在著一定的法律障礙。如：對政府出讓土地使用權(quán)范圍內(nèi)的房屋如何認(rèn)定？在現(xiàn)行法律框架下，如何界定城鎮(zhèn)國有土地范圍內(nèi)房屋所有權(quán)登記的權(quán)利主體？對農(nóng)村集體土地上房屋如何認(rèn)定？這些都是不動產(chǎn)登記中遇到的難題。由于缺乏明確的法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，往往容易出現(xiàn)權(quán)屬糾紛和爭議。相關(guān)歷史遺留問題的存在，不僅給不動產(chǎn)登記工作帶來了諸多困擾，也影響了相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益保護和社會穩(wěn)定。因此，迫切需要完善相關(guān)法律法規(guī)，明確界定標(biāo)準(zhǔn)，以確保歷史遺留問題能夠得到妥善解決。

3.4 政府及相關(guān)部門監(jiān)管不到位

對一些歷史遺留問題的解決，政府及相關(guān)部門負(fù)有不可推卸的責(zé)任。如：有的政府在劃撥土地上進行商品房開發(fā)建設(shè)后未按規(guī)劃批準(zhǔn)要求進行驗收即銷售；有的政府沒有按照出讓土地辦理國有土地使用權(quán)證就將房屋登記給了個人或單位等。這些都導(dǎo)致歷史遺留問題難以得到解決。

4.不動產(chǎn)登記處理歷史遺留問題的思路

4.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，推進問題解決

地方各級人民政府要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，及時研究解決歷史遺留問題，特別是要在土地出讓、城市規(guī)劃、城市建設(shè)等方面，加快制定出臺相關(guān)政策措施。要成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織研究解決歷史遺留問題的政策措施和具體工作[4]。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，負(fù)責(zé)研究制定政策措施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門、組織實施相關(guān)工作。地方各級人民政府要切實履行主體責(zé)任，完善工作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督查考核。各部門要嚴(yán)格按照法定職責(zé)，分工負(fù)責(zé)、協(xié)同配合，共同推動歷史遺留問題妥善解決。對于法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的事項，地方各級人民政府不得出臺具體的管理辦法或規(guī)定。對職責(zé)不清的事項，要建立協(xié)調(diào)機制，明確牽頭單位和參與單位，統(tǒng)籌推進工作；對法律法規(guī)有明確規(guī)定的事項，地方各級人民政府要根據(jù)實際情況依法制定實施細則和操作規(guī)程；對需要多部門協(xié)調(diào)解決的事項，各部門要主動對接、積極配合、形成合力。

4.2 明確部門職責(zé)，加強執(zhí)法力度

自然資源部門負(fù)責(zé)處理不動產(chǎn)登記中的歷史遺留問題，涉及違法違規(guī)行為的，依法依規(guī)進行處罰，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)處理房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)因未繳納契稅、交易過程中產(chǎn)生的印花稅等行為產(chǎn)生的歷史遺留問題。市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)處理房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)因未辦理工商登記而發(fā)生的歷史遺留問題。生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)處理歷史遺留問題涉及土地、規(guī)劃等事項時所產(chǎn)生的相關(guān)問題[5]。各級各有關(guān)部門要根據(jù)職能分工，各司其職，相互配合，形成工作合力。對于存在職能交叉或者推諉扯皮的事項，由各級各有關(guān)部門協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由上一級人民政府指定部門協(xié)調(diào)解決。涉及違法違規(guī)行為的，按照有關(guān)法律法規(guī)予以處罰；涉及違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)規(guī)定的違法行為，依法進行處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

4.3 注重發(fā)揮人民調(diào)解作用，促進矛盾化解

不動產(chǎn)歷史遺留問題往往具有一定的復(fù)雜性，因此，必須堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中的基礎(chǔ)性作用。在處理歷史遺留問題時，要做到以法治思維和法治方式解決歷史遺留問題。一是加強法治宣傳教育。要結(jié)合工作實際，通過開展專題講座、法治宣傳等活動，向群眾宣傳法律知識，提高群眾知法、守法、用法的自覺性。二是充分發(fā)揮人民調(diào)解工作優(yōu)勢。對于由當(dāng)事人各方自行協(xié)商一致達成協(xié)議的，人民調(diào)解要充分聽取各方意見，促使當(dāng)事人達成協(xié)議；對于經(jīng)政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)后無法達成一致意見的，要引導(dǎo)當(dāng)事人通過訴訟程序解決。三是運用調(diào)解方式化解矛盾糾紛。對于當(dāng)事人就歷史遺留問題產(chǎn)生糾紛不能自行協(xié)商一致的，可以引導(dǎo)當(dāng)事人通過人民調(diào)解方式解決糾紛；對于涉及群體性、敏感性糾紛的，可以將其納入當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)工作機制予以化解。

4.4 規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，進一步完善相關(guān)法律法規(guī)

解決歷史遺留問題是一項系統(tǒng)工程，既涉及明確部門職責(zé)，也涉及法律法規(guī)的完善，建議國家層面出臺統(tǒng)一的規(guī)范性文件，以法律法規(guī)的形式明確不動產(chǎn)登記機構(gòu)在歷史遺留問題處理過程中的職責(zé)、權(quán)限及程序，進一步規(guī)范不動產(chǎn)登記行為。同時，應(yīng)盡快完善不動產(chǎn)登記法等相關(guān)法律法規(guī)，明確各部門職責(zé)權(quán)限、法律責(zé)任及政策標(biāo)準(zhǔn)[6]?！睹穹ǖ洹贰段餀?quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》和相關(guān)司法解釋已明確了不動產(chǎn)登記機構(gòu)在歷史遺留問題處理過程中的職責(zé)，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和時代的進步，還有許多新問題出現(xiàn)，這些新問題有的涉及法律問題、有的涉及行政管理問題。這些問題有些已經(jīng)解決了，有些還沒有解決，有些是無法解決。因此，在新形勢下更要抓緊研究制定解決歷史遺留問題的指導(dǎo)性意見?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋也要進一步明確不動產(chǎn)登記機構(gòu)在歷史遺留問題處理過程中的職責(zé)和權(quán)限、法律責(zé)任等。這樣才能更好地指導(dǎo)不動產(chǎn)登記工作實踐。

4.5 完善相關(guān)配套政策，加強部門之間的協(xié)作配合

不動產(chǎn)登記機構(gòu)作為不動產(chǎn)登記的法定部門，要按照《關(guān)于妥善處理歷史遺留問題促進不動產(chǎn)登記若干問題的意見》中提出的“一戶一證”和“分類處理”等要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，積極研究制定相關(guān)配套政策，通過完善制度體系、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范登記流程等方式，確保歷史遺留問題在現(xiàn)有政策框架內(nèi)得到妥善解決[7]。同時，要加強部門之間的協(xié)作配合，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)牽頭，自然資源、住建、財政等相關(guān)部門配合，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對歷史遺留問題進行梳理分類。對房屋已建成但未辦理登記的歷史遺留問題，自然資源部門要及時核實并督促開發(fā)建設(shè)單位補辦手續(xù)。對已辦理了初始登記的歷史遺留問題，要及時公告權(quán)利歸屬結(jié)果。

4.6 妥善處理權(quán)利人與登記機構(gòu)信息不對稱問題

實踐中，不動產(chǎn)權(quán)利人與登記機構(gòu)之間的信息不對稱問題較為突出，一方面，部分權(quán)利人雖然持有相關(guān)材料但未向登記機構(gòu)提供，導(dǎo)致登記機構(gòu)無法準(zhǔn)確掌握其不動產(chǎn)信息，從而無法為其辦理登記；另一方面，由于歷史遺留問題產(chǎn)生的時間跨度長、涉及范圍廣、成因復(fù)雜多樣，可能涉及多個登記機構(gòu)和多個部門，如果沒有其他部門的配合支持，各登記機構(gòu)很難在短期內(nèi)完成相關(guān)資料的收集和整理工作[8]。對于此類問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進行解決：其一應(yīng)積極推進各登記機構(gòu)之間建立信息互通共享機制，充分利用好不動產(chǎn)登記簿、權(quán)屬來源證明、權(quán)利主體證明、規(guī)劃許可證、施工許可證等資料。具體而言，首先各登記機構(gòu)應(yīng)定期將本登記轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)基本情況以信息形式進行共享；其次應(yīng)明確本登記轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)權(quán)利人、共有人及共有情況等基本信息；最后應(yīng)明確本登記轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)權(quán)屬來源證明、權(quán)利主體證明的具體內(nèi)容[9]。對于已經(jīng)因各種原因滅失或無法取得的房屋所有權(quán)人和共有人，應(yīng)當(dāng)以不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人為準(zhǔn)。其二，應(yīng)加強對不動產(chǎn)登記資料的收集整理工作。建議各登記機構(gòu)制定統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并加強對登記工作人員的培訓(xùn)力度，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平。一方面各登記機構(gòu)應(yīng)從自身實際出發(fā)制定具體規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，例如對于國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押等權(quán)利轉(zhuǎn)移行為以及權(quán)利滅失等情況，在保持原有資料不變的情況下應(yīng)盡可能地簡化辦理流程、縮短辦理時限；另一方面各登記機構(gòu)應(yīng)加強與不動產(chǎn)交易部門、房地產(chǎn)行政主管部門等相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，充分利用各自優(yōu)勢共同收集整理相關(guān)資料。

4.7 加大宣傳力度，引導(dǎo)社會輿論

要采取多種形式，通過多種途徑，全面宣傳《關(guān)于妥善處理歷史遺留問題促進不動產(chǎn)登記若干問題的意見》等相關(guān)政策規(guī)定，使廣大人民群眾對不動產(chǎn)登記工作有一個全面的了解和認(rèn)識，要讓群眾明白：一方面，通過不動產(chǎn)登記是一項便民利民的工作，要本著依法依規(guī)的原則辦理各項不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)。另一方面，不動產(chǎn)登記工作人員在受理和辦理過程中，也要本著為人民服務(wù)的原則，對申請材料進行認(rèn)真審核，依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)[10]。只有通過宣傳讓群眾認(rèn)識到不動產(chǎn)登記工作的性質(zhì)和意義，才能真正提高群眾對不動產(chǎn)登記工作的認(rèn)知度和配合度，才能確保群眾通過合法途徑依法依規(guī)申請不動產(chǎn)登記。只有這樣，才能從根本上解決歷史遺留問題。

結(jié)語：

解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，必須在不斷探索中尋求最佳方案。不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)在深入分析研究歷史遺留問題產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，因地制宜地采取有效措施予以解決。既要站在為民服務(wù)的角度考慮，切實為群眾解決困難；又要從法律的角度出發(fā)，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定；既要注重解決實際問題，又要積極推動問題解決。從而破解歷史遺留問題難題，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記事業(yè)科學(xué)發(fā)展。