加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算及內(nèi)部控制體系建設(shè)的探討

馬彩虹

（北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)財(cái)務(wù)支付核算中心，北京 100096）

引 言

身處當(dāng)前復(fù)雜的、多元化的市場環(huán)境，行政事業(yè)單位要想持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展運(yùn)營，自然要有一套符合自身現(xiàn)狀的財(cái)務(wù)管理模式和內(nèi)控體系，而財(cái)務(wù)集中核算則是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)和單位本身需求的綜合產(chǎn)物，意在提升單位整體財(cái)務(wù)管理水平。這種集中化財(cái)務(wù)管理模式的廣泛推廣應(yīng)用對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展也提出更高要求，越來越多的事業(yè)單位開始重視內(nèi)部控制、建設(shè)內(nèi)控體系、編制內(nèi)控手冊(cè)等。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)編制內(nèi)部控制體系手冊(cè)，嚴(yán)格遵循現(xiàn)有政策文件、法律法規(guī)等，如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》、會(huì)計(jì)法、預(yù)算法、采購法、合同法、《政府會(huì)計(jì)制度》、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等，并遵從全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性等原則。盡管行政事業(yè)單位越來越重視內(nèi)控相關(guān)工作，但實(shí)際上在構(gòu)建內(nèi)控體系、發(fā)揮內(nèi)控作用時(shí)依然會(huì)受到各種因素阻礙，影響其內(nèi)控效果。

一、加強(qiáng)財(cái)務(wù)集中核算下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管控的意義

在財(cái)務(wù)集中核算模式下，內(nèi)控特點(diǎn)包括集中性、高效性、專業(yè)性、獨(dú)立性、統(tǒng)一性，其間要格外注意內(nèi)控?cái)?shù)據(jù)的保密性、完整性、可靠性及安全性。在非財(cái)務(wù)集中核算模式下，內(nèi)控特點(diǎn)包括分散性、自主性、靈活性、專業(yè)性、協(xié)同性，其間要格外注意單位內(nèi)部各職能部門間的溝通協(xié)作能力，從而保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的一致性、精準(zhǔn)性、可靠性。由于二者存在著一定差異，所以各單位、企業(yè)、組織在實(shí)際經(jīng)營中要綜合考慮自身需求、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、業(yè)務(wù)規(guī)模等特點(diǎn)，選擇合適的財(cái)務(wù)管理方式。

基于財(cái)務(wù)集中核算模式，行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管控的意義在于規(guī)范單位內(nèi)部人員行為，保障所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)有序開展，保障國有資產(chǎn)使用安全高效、資金使用合規(guī)合法，保障經(jīng)營中數(shù)據(jù)信息的真實(shí)完整性，能夠有效規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，減少主觀、客觀的徇私舞弊、貪污腐敗事件發(fā)生，有助于行政事業(yè)單位充分發(fā)揮服務(wù)公眾的社會(huì)職能。

二、財(cái)務(wù)集中核算模式下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系問題探討

（一）對(duì)內(nèi)部控制體系認(rèn)知不足

行政事業(yè)單位能否加強(qiáng)內(nèi)部控制管理直接影響著單位業(yè)務(wù)發(fā)展效果、財(cái)務(wù)管理水平，可見其內(nèi)控落實(shí)與否的重要性。然而實(shí)際上，部分行政事業(yè)單位管理人員并未過多關(guān)注內(nèi)控工作，也沒有意識(shí)到財(cái)務(wù)集中核算模式下內(nèi)控管理的必要性，更沒有為內(nèi)控體系建設(shè)、內(nèi)控工作開展等提供極大助力。上述問題的出現(xiàn)主要是由于部分管理人員的思維模式較固化，仍然局限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理制度，不愿意接受創(chuàng)新性的、新型的財(cái)務(wù)集中核算管理模式，也無法透過財(cái)務(wù)集中核算本質(zhì)看到內(nèi)部控制的重要性，甚至?xí)J(rèn)為財(cái)務(wù)集中核算、內(nèi)部控制建設(shè)沒有實(shí)質(zhì)性作用，從而導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)控問題越來越多，對(duì)事業(yè)單位發(fā)展造成較大損失[1]。

（二）會(huì)計(jì)監(jiān)管不到位

盡管現(xiàn)階段多數(shù)行政事業(yè)單位在實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算管理時(shí)都會(huì)借助信息技術(shù)手段，但是由于信息系統(tǒng)軟件功能的局限性，系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)集中管理過程的全面監(jiān)管，也無法實(shí)現(xiàn)對(duì)集中核算人員內(nèi)部控制操作的全面監(jiān)管。此外，還有部分行政事業(yè)單位為了省時(shí)省力，并沒有依據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)狀編制專門的會(huì)計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制、工作流程，只是簡單照搬其他單位已有機(jī)制，導(dǎo)致機(jī)制偏離實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展需求，無法助力會(huì)計(jì)監(jiān)督工作有序開展，也無法保障單位內(nèi)部各部門人員嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)控制度、發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)管職能[2]。

（三）內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理落實(shí)不到位

行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系包含諸多環(huán)節(jié)，按照五要素可劃分為內(nèi)控環(huán)境、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、內(nèi)控信息與溝通、內(nèi)控監(jiān)督管理，且這些環(huán)節(jié)前后呼應(yīng)、首尾相連、互相影響，共同構(gòu)成一個(gè)完整的閉環(huán)內(nèi)控體系。五要素中的每個(gè)環(huán)節(jié)都有著不可估量的作用，其中的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)能夠科學(xué)預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生后果，盡可能采取措施防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或減少其發(fā)生后造成的負(fù)面影響。然而，部分行政事業(yè)單位并未重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理板塊，如缺乏完善的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理制度、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制等，相關(guān)崗位人員無法及時(shí)發(fā)覺未知的、潛在的風(fēng)險(xiǎn)，也無法提前制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，甚至?xí)蝈e(cuò)失風(fēng)險(xiǎn)管控良機(jī)而給單位帶來無法估量的損失。

（四）內(nèi)部審計(jì)難以落實(shí)

現(xiàn)階段行政事業(yè)單位開展內(nèi)部審計(jì)工作主要參照內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則（分為基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則、實(shí)務(wù)指南三部分），但是部分單位內(nèi)部并沒有在此基礎(chǔ)上編制足夠先進(jìn)的、精細(xì)化的內(nèi)部審計(jì)制度體系，加之當(dāng)前參照的內(nèi)部審計(jì)制度較落后，根本無法滿足實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展需求，整體的內(nèi)部審計(jì)工作開展得也較為隨意，導(dǎo)致審計(jì)工作也無法規(guī)范進(jìn)行。部分行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)的工作范圍較局限，且脫離業(yè)務(wù)流程，無法切實(shí)發(fā)揮其審計(jì)監(jiān)管職能，無法反向督促單位內(nèi)部人員規(guī)范開展日常工作。例如，G 單位內(nèi)部審計(jì)人員僅負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)收支、事后業(yè)務(wù)監(jiān)管等內(nèi)容，審計(jì)時(shí)間線明顯滯后于業(yè)務(wù)流程。在財(cái)務(wù)集中核算模式下，單位財(cái)務(wù)核算小組人員也只關(guān)注原始憑證發(fā)票的完整性、報(bào)銷流程的規(guī)范性，從單位整體發(fā)展看，對(duì)于票據(jù)中反映的事件是否真實(shí)存在并沒有過多監(jiān)管[3]。

三、財(cái)務(wù)集中核算模式下行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制的具體措施

（一）提升人員內(nèi)部控制體系認(rèn)知

在財(cái)務(wù)集中核算模式下，行政事業(yè)單位有序開展內(nèi)部控制工作對(duì)其發(fā)展有至關(guān)重要的作用，而管理者作為單位發(fā)展的導(dǎo)向，首先要樹立正確的內(nèi)控意識(shí)，才能從更高層次認(rèn)同內(nèi)部控制價(jià)值。因此，行政事業(yè)單位管理人員只有對(duì)內(nèi)部控制形成正確的認(rèn)知，才能為內(nèi)控開展?fàn)I造良好環(huán)境，引導(dǎo)內(nèi)控制度編制、內(nèi)控執(zhí)行、內(nèi)控考核、內(nèi)控評(píng)價(jià)等一系列工作有序開展。例如，北京市住建委在管理者的正確引導(dǎo)下，強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)，最終形成的內(nèi)控手冊(cè)中記錄的內(nèi)控制度體系包含財(cái)務(wù)管理制度、人力資源管理制度、依法執(zhí)行制度、黨建制度、辦公室文秘制度、廉政制度、信訪工作制度、應(yīng)急管理制度、調(diào)研制度、信息化管理制度等。

行政事業(yè)單位管理人員可以通過積極參加內(nèi)控講座、行業(yè)發(fā)展交流會(huì)等大型會(huì)議，更多地了解內(nèi)部控制體系理論知識(shí)和實(shí)踐技能，并引導(dǎo)單位內(nèi)部營造良好的內(nèi)控文化氛圍，促使更多新老員工都能夠樹立內(nèi)控意識(shí)，認(rèn)真對(duì)待內(nèi)控工作[4]。

（二）強(qiáng)化對(duì)人員、計(jì)算機(jī)的雙重管控

行政事業(yè)單位為了強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)管、內(nèi)部控制全過程監(jiān)管，只有實(shí)現(xiàn)對(duì)人員、計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)的雙重管控，才能保障內(nèi)部控制機(jī)制規(guī)范落實(shí)，從而促進(jìn)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)管理水平、財(cái)務(wù)管理效率提升。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)人員、軟件系統(tǒng)的全面管控，行政事業(yè)單位需要分別設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于人員監(jiān)管而言，可以通過設(shè)置專門的監(jiān)督管理部門、安排專業(yè)的監(jiān)管人員實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，負(fù)責(zé)不同板塊內(nèi)容的監(jiān)管人員也能夠相互監(jiān)督、約束管控，從而規(guī)范單位所有環(huán)節(jié)人員的日常操作。對(duì)于軟件系統(tǒng)的監(jiān)管，更多的是在系統(tǒng)中嵌入高端技術(shù)，提高系統(tǒng)本身的安全防御功能，營造優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，有效防范外部用非法手段入侵內(nèi)網(wǎng)，提升系統(tǒng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，還要對(duì)操作系統(tǒng)的人員進(jìn)行監(jiān)管，需要系統(tǒng)自動(dòng)留痕，方便后期發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)追溯第一責(zé)任人?？傊瑥?qiáng)化行政事業(yè)單位對(duì)人員、系統(tǒng)的監(jiān)管，對(duì)強(qiáng)化內(nèi)部控制、提升內(nèi)控管理水平、減少單位損失等有著重要作用[5]。例如，北京市住建委在綜合考慮內(nèi)控理念、控制方式、控制流程等要素后，相繼建設(shè)內(nèi)控預(yù)算管理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)等軟件系統(tǒng)，盡可能減少業(yè)務(wù)流程中的人為主觀性操作，最大限度保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性、真實(shí)性、完整性。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理

行政事業(yè)單位要保證實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目的，不僅要關(guān)注前期內(nèi)部控制制度建設(shè)、內(nèi)控流程設(shè)計(jì)，還要重視內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管控制度編制及風(fēng)險(xiǎn)管控行為的落實(shí)。行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)可分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩部分劃分，其中單位層面的風(fēng)險(xiǎn)有組織架構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)決策風(fēng)險(xiǎn)、人力資源風(fēng)險(xiǎn)等；業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)有收支管理風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、合同管理風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、政府采購風(fēng)險(xiǎn)等。為此，行政事業(yè)單位要制定完善的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理制度，強(qiáng)化內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理。在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理制度中，需要對(duì)具體崗位人員職責(zé)做出明確劃分，還需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)影響程度、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。例如，行政事業(yè)單位常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式有定量和定性兩種，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性則可以從低到高依次確定為極低、低、中等、高、極高五個(gè)等級(jí)；依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)影響程度可以劃分為不重要、次要、中等、主要、極其重要五個(gè)等級(jí)，劃分依據(jù)為最終造成的經(jīng)濟(jì)損失、業(yè)務(wù)控制度、合法合規(guī)性等，詳細(xì)影響程度評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)見表1。常規(guī)采用的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方案、降低風(fēng)險(xiǎn)方案、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方案（如購買保險(xiǎn)、業(yè)務(wù)分包等）、承受風(fēng)險(xiǎn)方案（權(quán)衡利弊后做決定）。

表1 內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)影響程度評(píng)判標(biāo)準(zhǔn) 單位：元

（四）全面落實(shí)內(nèi)部審計(jì)

行政事業(yè)單位全面落實(shí)內(nèi)部審計(jì)工作需要有完善的審計(jì)制度、審計(jì)工作流程做鋪墊。有關(guān)崗位人員在編制審計(jì)制度時(shí)需要全面梳理當(dāng)前業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，進(jìn)一步確定審計(jì)工作范圍、審計(jì)方式、審計(jì)流程等細(xì)則，確保審計(jì)制度能夠切實(shí)為各崗位人員開展審計(jì)工作提供參考幫助，確保各審計(jì)人員日常工作足夠規(guī)范、合法、真實(shí)。為了保證審計(jì)工作效果，行政事業(yè)單位要助力審計(jì)時(shí)間前移，從原本滯后于業(yè)務(wù)活動(dòng)的形式轉(zhuǎn)變?yōu)樨灤┧袠I(yè)務(wù)活動(dòng)流程的審計(jì)模式，要求審計(jì)人員全面把控業(yè)務(wù)全過程發(fā)展進(jìn)度、情況，并且能夠保障主動(dòng)或被動(dòng)形式獲得的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息足夠真實(shí)、完整，從而進(jìn)一步深入分析、挖掘數(shù)據(jù)背后隱藏的潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，北京市住建委審計(jì)處（財(cái)務(wù)處）負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行監(jiān)督管理評(píng)價(jià)，對(duì)內(nèi)部控制的全面性、合規(guī)性、適應(yīng)性、重要性、執(zhí)行率等展開綜合評(píng)價(jià)，揭示其中隱藏的內(nèi)控缺陷，并提出針對(duì)性的優(yōu)化建議，督促相關(guān)人員在規(guī)定期間內(nèi)完成整改。審計(jì)處人員要實(shí)時(shí)追蹤整改進(jìn)度，為內(nèi)部控制體系發(fā)揮作用提供助力。住建委還要制定內(nèi)部控制協(xié)同機(jī)制，在當(dāng)前內(nèi)控決策、內(nèi)控執(zhí)行、內(nèi)控監(jiān)督相互分離的情形下，要求各崗位、各流程、各處室間持續(xù)聯(lián)系，保障內(nèi)部控制流程高質(zhì)量運(yùn)行。同時(shí)，制定審計(jì)處、機(jī)關(guān)紀(jì)委、駐委紀(jì)檢監(jiān)察組的協(xié)同工作制度，確保內(nèi)部審計(jì)結(jié)果、內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)結(jié)果、內(nèi)控監(jiān)督結(jié)果等都能夠更好地被應(yīng)用于內(nèi)控體系優(yōu)化完善中，從而不斷提升住建委整體內(nèi)部控制工作質(zhì)量、效率[6]。

結(jié) 語

時(shí)代變遷推動(dòng)了財(cái)務(wù)集中核算模式的興起，同時(shí)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管控提出更高要求，要想提升各板塊工作質(zhì)量，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益，必然要應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)集中核算模式下內(nèi)控方面的各種挑戰(zhàn)。本文前面?zhèn)戎赜诜治鲂姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系弊端，后面則相應(yīng)提出可行的強(qiáng)化內(nèi)控措施，具體措施有提升人員內(nèi)部控制體系認(rèn)知、強(qiáng)化對(duì)人員和計(jì)算機(jī)的雙重管控、強(qiáng)化內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理、全面落實(shí)內(nèi)部審計(jì)等。希望本文關(guān)于財(cái)務(wù)集中核算下內(nèi)控的相關(guān)研究能夠切實(shí)為更多類似單位、組織加強(qiáng)內(nèi)控管理、提升內(nèi)控管理水平等提供一定的參考思路。當(dāng)然，各行政事業(yè)單位高層人員要知曉內(nèi)部控制體系建設(shè)并不是一成不變的，而是動(dòng)態(tài)的、持續(xù)變化的過程，所以各單位在實(shí)際建設(shè)內(nèi)控體系、編制內(nèi)控制度、實(shí)施內(nèi)控過程中要時(shí)刻關(guān)注內(nèi)外部環(huán)境變化，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制，為提升單位綜合管理水平奠定基礎(chǔ)。