小型旅游船艇安全管理問題及對(duì)策
——以唐山京唐港為例

王田雨，張永生

（唐山海事局，河北 唐山 063611）

1 引言

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出，要完善郵輪游艇旅游發(fā)展政策，推進(jìn)海洋旅游業(yè)態(tài)產(chǎn)品發(fā)展，完善郵輪游艇碼頭等旅游服務(wù)設(shè)施功能，加強(qiáng)旅游航道建設(shè)，《規(guī)劃》從政策上為海洋旅游行業(yè)指明了方向。隨著人民生活水平的不斷提高，人民對(duì)美好生活的向往也更加迫切，乘坐旅游船艇進(jìn)行海上觀光旅游也日益受到廣大游客的喜愛，隨之帶動(dòng)旅游船艇產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。小型旅游船艇憑借機(jī)動(dòng)靈活、費(fèi)用低廉的優(yōu)勢，多樣化經(jīng)營的新現(xiàn)象層出不窮，在一定程度上繁榮沿海旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)政策不明朗、法規(guī)依據(jù)不健全、碼頭配套設(shè)施不完備、航行活動(dòng)不規(guī)律等原因，小型旅游船艇超航區(qū)航行、私自載客、運(yùn)輸、捕撈，甚至參與錨地船員換班、錨泊船補(bǔ)給的情況時(shí)有發(fā)生，小型旅游船艇的航行安全以及防污染問題已成為現(xiàn)階段較為突出的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也給監(jiān)管部門的安全監(jiān)管帶來了新壓力、新挑戰(zhàn)。

2 小型旅游船艇概念及現(xiàn)狀分析

2.1 相關(guān)概念

目前對(duì)小型旅游船艇的定義并不明確，本文所研究的小型旅游船艇是根據(jù)唐山京唐港轄區(qū)沿海船艇現(xiàn)狀進(jìn)行分析得出，主要包括游艇、小艇、快艇、小型客船等。

2.1.1 游艇

《游艇法定檢驗(yàn)暫行規(guī)定》（2013）中對(duì)游艇的定義是指僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動(dòng)的具備機(jī)械推進(jìn)動(dòng)力裝置的船舶。并且規(guī)定游艇根據(jù)不同的設(shè)計(jì)類別分為五類：

Ⅰ類：系指設(shè)計(jì)為可航行于距岸超過200 海里，且其最小設(shè)計(jì)有義波高為6 米的游艇；

Ⅱ類：系指設(shè)計(jì)為可航行于距岸不超過200 海里，且其最小設(shè)計(jì)有義波高為4 米的游艇；

Ⅲ類：系指設(shè)計(jì)為可航行于距岸不超過20 海里，且其最小設(shè)計(jì)有義波高為2 米的游艇；

Ⅳ類：系指設(shè)計(jì)為可航行于距岸不超過10 海里，且其最小設(shè)計(jì)有義波高為1 米的游艇；

Ⅴ類：系指設(shè)計(jì)為可航行于距岸超過5 海里，且其最小設(shè)計(jì)有義波高為0.5 米的游艇。

2.1.2 小艇

小艇作為一種船舶類型，從法律法規(guī)的角度來講，應(yīng)該稱為小型船舶。而小型船舶的定義來源于《沿海小型船舶法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》，即在我國水域內(nèi)，船長大于等于5 米但小于20 米的中國籍船舶，沿海航行區(qū)域?yàn)榫喟恫怀^20 海里的海域。

2.1.3 快艇

快艇作為小艇的一個(gè)子類，一般指高速小艇。

2.1.4 小型客船

《河北省小型客船運(yùn)輸管理規(guī)定》中明確，小型客船是指核定載客12 人及以下從事旅客運(yùn)輸?shù)拇啊?/p>

2.2 國家大政方針政策

黨的二十大報(bào)告指出要建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)業(yè)新體系，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合。加快發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)高效順暢的流通體系，降低物流成本。黨中央、國務(wù)院先后印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，共同指出要加速新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，深化交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展，充分發(fā)揮交通促進(jìn)全域旅游發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，完善郵輪游輪游艇碼頭旅游服務(wù)設(shè)施功能，形成交通帶動(dòng)旅游、旅游促進(jìn)交通發(fā)展的良性互動(dòng)格局。為加快建設(shè)交通強(qiáng)國明確了頂層設(shè)計(jì)。河北省委十屆二次、三次全會(huì)分別作出“向海發(fā)展，向海圖強(qiáng)”，建設(shè)新型能源強(qiáng)省、現(xiàn)代化交通強(qiáng)省、臨港產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省、物流強(qiáng)省等戰(zhàn)略部署。河北省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議吹響了實(shí)施港口轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)，打造環(huán)渤海港口群，建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)崛起帶的號(hào)角。

由上可見，黨和國家對(duì)于沿海旅游業(yè)的發(fā)展高度重視，并對(duì)旅游船艇運(yùn)營配套設(shè)施的建設(shè)給予了綱領(lǐng)性指導(dǎo)。

2.3 部分省市小型旅游船艇管理政策

2021 年，山東、遼寧、天津等地出臺(tái)政策，對(duì)小型旅游船艇用途、?？繀^(qū)域和航行水域進(jìn)行了明確規(guī)定，限制小型旅游船艇的隨意登記。2022 年8 月《秦皇島市休閑船艇管理規(guī)定》實(shí)施，對(duì)75 千瓦以上IV 或V 類游艇不予登記；2021 年黃驊市人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)小型客船規(guī)范管理的通告》，要求在確定小型客船運(yùn)力數(shù)量前，停止小型客船的盲目建造。各地對(duì)于小型旅游船艇的管理政策不統(tǒng)一，造成大量小型旅游船艇異地轉(zhuǎn)籍登記，取得船舶登記手續(xù)后又返回當(dāng)?shù)剡\(yùn)營，造成事實(shí)上的脫管問題，進(jìn)一步擾亂小型旅游船艇監(jiān)管秩序。

2.4 唐山籍小型旅游船艇登記情況及特點(diǎn)

2019 年以前，唐山地區(qū)海事部門共登記游艇34 艘，小艇12 艘，2020 年新增登記游艇21 艘，小艇22 艘，2021 年新增登記游艇47 艘，小艇9 艘，2022 年新增登記游艇26 艘，小艇17 艘。截至目前，唐山地區(qū)海事部門合計(jì)登記各類小型旅游船艇188 艘，其中京唐港轄區(qū)149 艘，主要分布在祥云灣碼頭、三貝明珠碼頭、碧海浴場等水域，除上述已完成登記的游艇、小艇外，目前還有130 余艘游艇、小艇完成了船名核準(zhǔn)，擬登記所有權(quán)。

上述小型旅游船艇多為IV 類（可航行距離為距岸10 海里以內(nèi)）或V 類（可航行距離為距岸5 海里以內(nèi)）游艇，小艇船長介于5 米至20 米之間，抗風(fēng)浪能力和抗沉性差。管理方面多為自主管理，日常營運(yùn)不規(guī)范，管理不系統(tǒng)，航區(qū)近，航速快，造價(jià)低廉，構(gòu)造簡單，航行安全和消防救生防污染設(shè)施簡陋，未配備船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)，極易發(fā)生涉及人命安全的水上安全事故以及海洋環(huán)境污染事故，且事故搜尋救助難度與防污染處理難度較大。

3 小型旅游船艇目前存在的問題

3.1 缺乏統(tǒng)一政策，行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一

面對(duì)層出不窮的海上旅游新生事物和日趨復(fù)雜的海上安全監(jiān)管形勢，執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法邊界不清仍然是目前包括海事部門在內(nèi)的各監(jiān)管部門對(duì)小型旅游船實(shí)施安全監(jiān)管的問題，面對(duì)小型旅游船艇的監(jiān)管亂象，在缺乏上級(jí)統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)指導(dǎo)前提下，各地政府針對(duì)轄區(qū)出現(xiàn)的問題，自行發(fā)布地方性法規(guī)進(jìn)行約束監(jiān)管，導(dǎo)致各地小型旅游船艇登記政策、監(jiān)管形式不統(tǒng)一，作為新業(yè)態(tài)的小型旅游船艇異地登記問題、日常監(jiān)督管理問題普遍存在。

3.2 產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)突出

唐山沿海小型旅游船艇日?；顒?dòng)中突出存在如下問題：

（1）大量小型旅游船艇在未取得經(jīng)營許可的前提下，私自收費(fèi)載客，私自營運(yùn)，私自組織出海旅游觀光，不按規(guī)定申報(bào)進(jìn)出港報(bào)告，甚至超過限制航區(qū)航行。

（2）大量小型旅游船艇擅自改變用途從事涉漁活動(dòng)，私自有償組織海釣、海捕活動(dòng)，私自加裝涉漁設(shè)備，為釣魚人提供海釣交通工具或?yàn)槌丝吞峁w驗(yàn)式拖網(wǎng)旅游，非法進(jìn)入或占用航道、航標(biāo)、錨地、海上石油平臺(tái)、海上風(fēng)電場等水域，嚴(yán)重影響海上安全生產(chǎn)秩序。

（3）部分小型旅游船艇非法為錨地商船運(yùn)送物料、接送船員。部分小型旅游船艇在明知超航區(qū)、超載重、超乘員定額的前提下，為錨地待港的商船提供物料配送、船員接送等服務(wù)，極易發(fā)生安全事故。

（4）部分小型旅游船艇存在“黑船”偷跑、下水即跑、手續(xù)不全、船種不明、用途不清、無適任船員等現(xiàn)象，甚至有“三無”船艇在海上航行，從事偷盜漁獲、載客、運(yùn)輸、休閑垂釣等經(jīng)營性行為，“打游擊”式的作業(yè)活動(dòng)嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)公共秩序。

3.3 配套保障不足，加劇產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡

（1）現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)游艇管理的針對(duì)性不強(qiáng)，行政部門執(zhí)法依據(jù)不足，同時(shí)，小型旅游船艇不主動(dòng)安裝并開啟自動(dòng)識(shí)別定位裝置，執(zhí)法部門無法跟蹤識(shí)別，監(jiān)管難度進(jìn)一步增加。

（2）轄區(qū)海域合法的小型旅游船艇碼頭少，無專用航道、航標(biāo)、專屬航行水域等，岸線基礎(chǔ)設(shè)施不能有效滿足小型旅游船艇這一新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要。

（3）轄區(qū)內(nèi)無經(jīng)備案合格的俱樂部或管理組織，小型多為私人自管，安全意識(shí)薄弱，缺少健全的安全管理和應(yīng)急保障及防污染機(jī)制；岸基配套設(shè)施不全，無系統(tǒng)化管理，小型旅游船艇涉及應(yīng)急安全方面薄弱，存在發(fā)生海上事故后不能及時(shí)組織應(yīng)急救援處置，涉及防污染方面的生活垃圾、含油污垃圾不能有效規(guī)范的回收，存在將垃圾私自排放入海的污染問題。

（4）北方船員隊(duì)伍發(fā)展薄弱，船員市場緊缺，造成轄區(qū)大量小型旅游船艇不能配備適任的船員，造成小型旅游船艇航行混亂，不遵守航行和避碰規(guī)則，惡劣天氣冒險(xiǎn)航行等問題。

4 安全監(jiān)督管理建議

為有效促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，防范和化解水上安全風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)就加強(qiáng)小型旅游船艇安全管理工作建議如下：

4.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)當(dāng)前地方性法規(guī)“一地一策、尺度不一”和強(qiáng)制力相比國家立法薄弱的現(xiàn)狀，建議從國家層面出臺(tái)符合沿海小型旅游船艇實(shí)際的專項(xiàng)管理法律法規(guī)，以頂層設(shè)計(jì)角度明確小型旅游船艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、小型旅游船艇的屬性、小型旅游船艇的登記準(zhǔn)入條件、小型旅游船艇的管理要求、小型旅游船艇監(jiān)管部門職責(zé)等，統(tǒng)一管理尺寸和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行全國“一盤棋”管理，從根本上解決制約當(dāng)前小型旅游船艇管理的難題。

4.2 完善配套設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃

對(duì)小型旅游船艇的航行、靠泊、錨泊劃定安全區(qū)域，建議鼓勵(lì)探索實(shí)施“海上渡口”管理，各監(jiān)管部門監(jiān)督、指導(dǎo)海上渡口經(jīng)營者建立健全的安全管理責(zé)任制，制定安全管理辦法，充分發(fā)揮海上渡口作為海上島嶼之間、海上島嶼與大陸之間，以及隔海相望的大陸與大陸之間，專用于渡船渡運(yùn)人員、行李、車輛的交通基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)渡運(yùn)秩序，保障渡運(yùn)安全作用，使小型旅游船艇有安全的活動(dòng)水域，與商船、漁船復(fù)雜的通航和錨泊環(huán)境隔離出來，規(guī)避存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)制定通航安全保障措施、防污染措施，并需要明確錨地維護(hù)責(zé)任主體和措施，進(jìn)一步推動(dòng)小型旅游船艇海上安全活動(dòng)優(yōu)化調(diào)整。

4.3 加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)一行動(dòng)

建議進(jìn)一步明確政府職能部門管轄權(quán)限，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)參與”的安全共管格局，優(yōu)化水上交通安全協(xié)調(diào)機(jī)制，明確“三無”游艇認(rèn)定處置機(jī)制，健全海事、海防、海警、地方政府等職能部門共管共治聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一組織開展聯(lián)合行動(dòng)，共同打擊當(dāng)前小型旅游船艇違法違規(guī)行為，推動(dòng)小型旅游船艇業(yè)主安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)，共同引導(dǎo)和監(jiān)督小型旅游船艇產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。唐山海事局聯(lián)合唐山國際旅游島管理委員會(huì)召開水上安全隱患整治工作聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)轄區(qū)傳統(tǒng)旅游客船管理和游艇新業(yè)態(tài)管理過程中的問題與隱患，在船舶配員、體系管理、涉污作業(yè)、通航安全、維護(hù)保養(yǎng)等方面對(duì)小型旅游船艇監(jiān)管取得了一定的主動(dòng)性。

4.4 優(yōu)化市場評(píng)估，統(tǒng)一尺度

建議地方政府統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，結(jié)合民眾需求、現(xiàn)有小型旅游船艇數(shù)量、碼頭容量、管理能力等因素，科學(xué)規(guī)劃游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑和可控規(guī)模，科學(xué)判定小型旅游船艇飽和度，并根據(jù)飽和度建立小型旅游船艇運(yùn)力準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格控制小型旅游船艇登記總數(shù)，阻斷小型旅游船艇數(shù)量野蠻式增長。

4.5 加快信息化建設(shè)，統(tǒng)一監(jiān)管

目前社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入信息化高速發(fā)展的階段，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、5G 網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技手段日新月異，海事安全監(jiān)管必須依托現(xiàn)代科技，進(jìn)一步提高規(guī)范小型旅游船艇航無定線、停無定所的“游擊”模式管控現(xiàn)代化水平，進(jìn)一步完善適合小型游艇的通信定位手段和應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)，以解決執(zhí)法人員力量吃緊、精力有限的現(xiàn)實(shí)問題。

4.6 培育專職團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)一培訓(xùn)

建議依托現(xiàn)有航海專業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源，完善發(fā)展小型旅游船艇船員隊(duì)伍培訓(xùn)體系，有計(jì)劃地統(tǒng)一推動(dòng)其取得船員資質(zhì)，進(jìn)一步提升航海專業(yè)院校職業(yè)教育和就業(yè)保障服務(wù)作用。強(qiáng)化俱樂部岸基管理人員安全與防污染能力培訓(xùn)，打造專業(yè)化、規(guī)范化、市場化的專職俱樂部專職管理人員隊(duì)伍，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控和行業(yè)自律。目前唐山海事局通過現(xiàn)場宣講、微信推送等方式，面向轄區(qū)俱樂部及小型旅游船艇所有人開展安全知識(shí)宣講活動(dòng)。結(jié)合相關(guān)事故典型案例，以案說法，提升船艇所有人和從業(yè)人員安全與防污染責(zé)任意識(shí)。

5 結(jié)語

海事部門在當(dāng)下小型旅游船艇安全監(jiān)管過程中，還應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化源頭管理，推動(dòng)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴(yán)把“船舶適航關(guān)、船員適任關(guān)”，強(qiáng)化事前引導(dǎo)和事后監(jiān)管。同時(shí)積極爭取地方政府支持，進(jìn)一步深化“四方聯(lián)動(dòng)”安全共管機(jī)制，管理上形成合力，共同將旅游船艇安全監(jiān)管納入規(guī)范、長效管理軌道，保障小型旅游船艇安全、健康、有序發(fā)展。