高校內(nèi)部績效審計初探

徐 蕊

(吉林大學，吉林 長春 130012)

0 引言

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，績效問題逐漸受到關(guān)注，由此產(chǎn)生了績效管理理念和績效評價，逐漸演變成績效審計。 績效審計的定義也經(jīng)歷了一系列演化，2014 年內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的具體準則將績效審計描述為“內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員對本組織經(jīng)營管理活動的效率和效果進行的審查和評價”。 績效審計的實施主體以企業(yè)內(nèi)部審計部門為主，僅有少數(shù)事業(yè)單位探索性地開展了績效評價等與績效審計相關(guān)的業(yè)務，具有“以事后審計為主、事前和事中的關(guān)注較少”“財務分析為主”“評價的深度與廣度有限”等特點。

結(jié)合既往研究，本文認為高校內(nèi)部績效審計是依據(jù)國家的法律法規(guī)，檢查學校收到的各類資金使用情況、科學性和節(jié)約的程度，對高校的占有資源依照相應的審計標準和體系進行經(jīng)濟性和社會性的分析和考量，確定高校各類資源的分配和利用效率的監(jiān)督和管理活動。 是高校內(nèi)部審計機構(gòu)實施的監(jiān)督和評價活動，是優(yōu)化高校治理的重要手段之一，內(nèi)部審計機構(gòu)應當根據(jù)審計結(jié)果協(xié)助高校管理層不斷調(diào)整管理思路、管理方式，以彌補高校內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，進而促進高校建設(shè)和發(fā)展。 本文從高校實施績效審計的必要性著手，分析實施績效審計的難點，從完善制度等角度探索高校應當如何落實績效審計，推動高校內(nèi)部績效審計的發(fā)展。

1 高校實施績效審計的動因

20 世初，西方國家圍繞支出項目的既定目標，對目標實際執(zhí)行結(jié)果與效果之間的關(guān)聯(lián)性開展研究，即最初的績效審計，以期利用研究結(jié)果助力政府財政支出科學化和資源利用效益最大化。

教育系統(tǒng)也在嘗試對各類學校進行績效審計，2020 年修訂后的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》(中華人民共和國教育部令第47 號)(以下簡稱《規(guī)定》)指出，審計的范圍應當包括資金、資產(chǎn)、資源的管理和效益情況；辦學、科研、后勤保障等主要業(yè)務活動的管理和效益情況[1]，《規(guī)定》契合績效審計“3E”理念，為高校內(nèi)部審計機構(gòu)指明了審計關(guān)注點——辦學效益。 因此，高校有必要立足于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的根本目標落實內(nèi)部績效審計，監(jiān)督高校的整體運作狀態(tài)，確保高校在良性軌道上運作和發(fā)展。

1.1 符合發(fā)展趨勢，革新審計理念

2015 年教育財政性經(jīng)費投入3.14 萬億元，2019年該金額增至4 萬億元，同比增長27.39%，不斷增加高等教育財政性經(jīng)費投入，高?？芍涞慕?jīng)費隨之逐年增加，但資金的流向、資源管理、效益產(chǎn)出情況的評價機制相對較少。 盡管現(xiàn)行準則或相關(guān)法律法規(guī)沒有明確要求高校內(nèi)部審計機構(gòu)必須開展績效審計，但績效審計能夠提高高校資金使用的透明度，幫助利益相關(guān)方了解學校的資源使用情況。

績效審計兼具財務審計、重要政策跟蹤審計的優(yōu)點，能夠突破“信息繭房”，減少信息不對稱問題，符合近年來高校治理的發(fā)展趨勢。 同時內(nèi)部審計能夠推動革新現(xiàn)有工作理念，推動高校內(nèi)部審計工作人員改變工作方式方法，促進內(nèi)部審計工作路徑和方法多元化，爭取達到事前指導、事中糾偏、事后監(jiān)督的效果。

1.2 前移審計關(guān)口，發(fā)揮預警作用

高校內(nèi)部績效審計的理念先進性一定程度上能夠推動審計關(guān)口前移，起到預警作用，實現(xiàn)審計的“免疫”功能。 高校內(nèi)部審計部門雖然已經(jīng)通過貫徹預算管理理念等方式前移審計關(guān)口，但是項目實施時點表明總體上是著眼于“事后審計”，依靠審計整改進行“糾偏”，無法在事前防范風險，從源頭堵塞漏洞的力度欠缺。 內(nèi)部績效審計能夠克服傳統(tǒng)審計的缺點，在日常業(yè)務活動中充分調(diào)查，從多個維度開展內(nèi)部審計工作，延伸調(diào)查時機，及時對政策執(zhí)行情況、內(nèi)部控制建設(shè)與落實情況進行檢查，前移內(nèi)部審計監(jiān)督關(guān)口，發(fā)現(xiàn)問題并及時給出建議，在高校內(nèi)部建設(shè)與管理中起到預警作用。

在績效審計理念的指導下，高校內(nèi)部審計工作人員不僅僅是事后的問題發(fā)現(xiàn)者，也可以在事前和事中階段發(fā)現(xiàn)資金使用、資產(chǎn)配置等方面的風險，及時降低風險，成為政策落實的推動者、內(nèi)部控制的完善者，共同構(gòu)筑“免疫防線”，完善高校內(nèi)部治理。

1.3 強化考核評價，優(yōu)化資源配置

通過實施內(nèi)部績效審計，一定程度上擴大了高校內(nèi)部審計工作的考核與評價范圍，將內(nèi)部審計考核和評價的范疇從單一經(jīng)濟業(yè)務擴展到?jīng)Q策的科學性與落實成效等方面，內(nèi)部審計機構(gòu)根據(jù)既定的績效評價標準出具鑒證意見，提升了高校內(nèi)部考核與評價的地位，提高了高校管理者和資源使用者的重視程度。

內(nèi)部績效審計考核評價結(jié)果為優(yōu)化資源配置提供了可行的參照標準，結(jié)合以往研究，我們可以推定內(nèi)部績效審計的考核與評價機制有利于提高高校各類資源的使用效益，促進學校的發(fā)展。 高校的主要任務和目標是培養(yǎng)人才、進行科學研究。 基于上述目標，績效審計可以通過衡量資源的投入量與產(chǎn)出成果量之間的關(guān)系判斷資源投入是否符合節(jié)約的要求。 內(nèi)部績效審計有利于管理者了解經(jīng)濟與非經(jīng)濟類指標的使用效益，進而找到優(yōu)化資源配置的方法。經(jīng)濟類指標以資金的使用效益為重點，關(guān)注資金的來源與配套的管理辦法，審視資金使用是否合理，如基礎(chǔ)設(shè)施方面，可以通過了解工程項目驗收成果、已驗收建筑物的使用效率進行判斷；非經(jīng)濟類指標包括但不限于教學質(zhì)量、人力資源質(zhì)量、校名校譽等，可以參考其他領(lǐng)域的指標體系進行評價，如本科生教學質(zhì)量評估方面可采用教育部學科評估成果、師生比等指標；科研方面可結(jié)合論文數(shù)量、影響力等要素進行分析。 通過結(jié)合各項指標，為發(fā)現(xiàn)問題、解決問題提供了前提，結(jié)合相關(guān)指標定量、定性分析，明確高校各類資源情況，尋找效益創(chuàng)造點、風險點，實現(xiàn)效益水平提升的目標。

2 實施績效審計的制約因素

高校雖然有實施績效審計的動因，也面臨制度、審計評價標準、從業(yè)人員的專業(yè)水平等客觀因素的制約。

2.1 制度缺位，重視程度不足

有關(guān)的法律法規(guī)等文件制度沒有明確要求高校內(nèi)部審計部門開展績效審計，現(xiàn)階段的績效審計制度建設(shè)不夠成熟，內(nèi)部審計機構(gòu)普遍對績效審計的重視程度不足，僅有少數(shù)實踐活動中關(guān)注了財政資金的績效成果及預算執(zhí)行情況，對高校整體的資源使用情況的績效審計開展較少。

由于制度缺位，內(nèi)部績效審計工作缺少法律法規(guī)層面的強制性約束，行業(yè)規(guī)范性質(zhì)的指導力度不足，對于具體如何實施缺少詳細指引。 《中華人民共和國審計法》為高校內(nèi)部審計工作提供了參照依據(jù)；內(nèi)部審計協(xié)會關(guān)于績效審計的具體準則偏重于經(jīng)營績效審計，與高等學校內(nèi)部績效審計的關(guān)注點有差距；部門規(guī)章方面，《規(guī)定》雖提及關(guān)注資產(chǎn)與資金的使用“效益”，但未明確要求教育系統(tǒng)各單位開展績效審計。 制度缺位使多數(shù)高校沒有認識到內(nèi)部績效審計工作的重要性，僅有少數(shù)高校內(nèi)部審計部門制定了本學校的內(nèi)部績效審計制度，輻射范圍有限。 制度的缺失一定程度上制約了績效審計實踐發(fā)展。

2.2 審計評價標準缺位

科學的評價標準是內(nèi)部績效審計工作的核心，也是內(nèi)部績效審計評價的依據(jù)和保障工作質(zhì)量的基礎(chǔ)。 基于科學合理的評價標準形成的結(jié)果才有說服力，并能夠在揭露問題的基礎(chǔ)上尋求解決途徑。 現(xiàn)階段績效審計工作的難點之一是評價機制缺位、評價標準不明確，具體到高校層面則評價標準缺位的矛盾更加突出，高等教育這一公共資源的特殊性，致使高校內(nèi)部審計機構(gòu)只能參考經(jīng)營實體的績效考量標準，但不同學校的辦學規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、學科分布、地理位置等因素的差異都會對評價指標產(chǎn)生影響。需要結(jié)合經(jīng)濟性與非經(jīng)濟性指標、定量與定性指標建立科學合理的績效評價標準，提升評價的科學性，部分內(nèi)部績效審計在實施的過程中只關(guān)注審計事項結(jié)果，對于所審計事項在目標設(shè)定、工作進度等方面關(guān)注較少，難免影響審計質(zhì)量。

2.3 從業(yè)人員專業(yè)勝任能力有待提高

績效審計對象應采取何種評價指標、如何設(shè)計審計實施程序，有賴于績效審計工作人員的職業(yè)判斷。 績效審計對項目成員的計算機水平、分析和溝通能力的要求更高，現(xiàn)有從業(yè)人員的專業(yè)勝任能力有待提升。

2.3.1 知識結(jié)構(gòu)單一

通過公開渠道收集到2020—2023 年75 所教育部直屬高校內(nèi)部審計人員招聘公告19 份，招聘名額22 個，其中13 個崗位描述提到了專業(yè)需求，要求對口專業(yè)為財務、會計、審計等專業(yè)(部分招工程審計人員的對口專業(yè)要求為土木工程相關(guān))，提及能夠熟練使用計算機或者具有編程能力；3 個崗位描述中允許對口專業(yè)的要求為計算機、信息技術(shù)。 綜合近幾年的招聘需求和有關(guān)專業(yè)的高校教育課程設(shè)置情況，可以合理推測高校內(nèi)部審計缺少計算機、數(shù)學等專業(yè)出身的從業(yè)人員。

2.3.2 審計力量有限

高校內(nèi)部審計機構(gòu)審計力量有限，一是人員數(shù)量有限；二是部分內(nèi)部審計機構(gòu)人員的年齡存在斷層現(xiàn)象，知識更新速度整體較慢，傳幫帶作用有限；三是部分高校審計任務重，審計人員難以兼顧審計數(shù)量與質(zhì)量。

2.3.3 審計獨立性固有缺陷

為保證績效審計的效果，對審計獨立性有一定的要求。 高校內(nèi)部審計機構(gòu)與被審計對象之間通常是長期的同事關(guān)系，僅靠回避制度無法完全消除個人情感因素的影響，需要采取進一步措施提升審計獨立性。

3 實施績效審計的路徑探析

社會各界對高等學校在依法辦學過程中的經(jīng)濟活動關(guān)注度不斷上升。 關(guān)注點包括但不限于制度的完善程度、業(yè)務活動的合規(guī)性。 學校內(nèi)部的各類利益相關(guān)者都希望學校有限的人力、物力、財力得到合理和有效使用，內(nèi)、外因素“合力”督促高校負責人要充分重視內(nèi)部績效審計工作[2]。 根據(jù)《教育部關(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》(教財〔2015〕2 號)，“高校主要負責人應直接領(lǐng)導內(nèi)部審計工作，定期聽取審計工作報告，及時研究解決審計工作中遇到的問題和困難，把審計結(jié)果作為相關(guān)決策的重要依據(jù)[3]”，高校負責人應當充分認識到內(nèi)部績效審計工作的重要性，借助內(nèi)部績效審計工作來促進學?？茖W地管理與決策。 高等學校內(nèi)部審計部門也應當加大內(nèi)部績效審計人員的教育培訓力度，不斷提高業(yè)務能力，提升內(nèi)部審計影響力。 有關(guān)管理部門可以探索將高校內(nèi)部績效審計工作納入高校黨政負責人考核體系中[4]，實施考核和問責，提升內(nèi)部績效審計的地位。

績效理念近幾年開始進入高校管理者的視野，已經(jīng)在預算體系和財務管理中得到了初步應用，下一步可以應用在科研經(jīng)費審計、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計等類型的審計項目中，促進各個維度上的效益平衡，可以從以下幾個角度尋找可行的路徑。

3.1 完善制度，提高重視程度

應當完善績效審計相關(guān)的制度，明確高校內(nèi)部審計機構(gòu)實施績效審計的必要性，出臺配套的實施準則，為高校開展績效審計工作提供制度保障。 推動高校相關(guān)層面提高對內(nèi)部績效審計工作的重視程度。 高校內(nèi)部審計機構(gòu)應當完善審計制度，從源頭規(guī)范績效審計工作，從體制層面明確績效審計工作“應該做”的重要地位，確立績效審計對高校長遠發(fā)展的重要性。

3.2 加強研究，建立評價指標體系

如前文所述，績效評價指標是審計的重要依據(jù)，績效審計工作落實的難點之一是缺少科學可靠的評價指標。 完善制度是解決“怎么做”問題的開篇，建立適應高校實際情況的內(nèi)部績效審計指標體系則是績效審計工作“怎么做”的落腳點。 建立科學的評價指標體系，內(nèi)部審計機構(gòu)可以從以下方面著手:一是借助高校內(nèi)部學術(shù)資源豐富的優(yōu)勢，做好基礎(chǔ)理論研究，總結(jié)一級指標；二是在審計調(diào)查中對審計對象做好充分的調(diào)查和研究，梳理項目結(jié)束后形成的有關(guān)資料，建立指標庫，形成合理的指標體系。 評價指標不必過于具體，但應該具有一定的靈活性和普適性，為內(nèi)部審計機構(gòu)提供工作依據(jù)和指引。

對于科研項目等專項審計或者是經(jīng)濟責任審計，審計組可以參照法律法規(guī)、被審計單位的年度工作要點、工作目標、財務預算等資料制訂相應的細化目標。 對于附屬學校、醫(yī)院等獨立法人單位指標概況，高校內(nèi)部審計機構(gòu)除工作計劃等評價標準外，也可以參考規(guī)模相似的同行業(yè)單位的指標、經(jīng)驗和做法等數(shù)據(jù)，對經(jīng)營效果進行評價和管理，確保該體系兼具個性和共性、定量和定性指標，使得指標體系能夠有效適應績效審計工作的需求。

3.3 提升能力，加強隊伍建設(shè)

高校內(nèi)部審計隊伍是落實“怎么做”的核心力量，實施內(nèi)部績效審計需要提升從業(yè)人員業(yè)務能力，加強隊伍建設(shè)。 首先，內(nèi)部審計機構(gòu)應當科學設(shè)置招錄計劃，放松專業(yè)限制，吸收具有計算機等專業(yè)背景的人才，解決專業(yè)相對單一的問題。 其次，應當注重對從業(yè)人員的培訓，更新內(nèi)部審計機構(gòu)從業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)，強化專項法律法規(guī)的培訓，促使內(nèi)部審計工作人員在工作中不斷學習，主動向復合型人才方向發(fā)展，從而提高內(nèi)部審計從業(yè)人員的技能水平和專業(yè)勝任能力。 此外，高校內(nèi)部審計機構(gòu)可以利用行業(yè)專家的意見和建議，提升審計人員看待問題的廣度和深度，得出更專業(yè)、貼合實際的審計結(jié)論，提升審計質(zhì)量。

4 結(jié)語

績效審計是內(nèi)部審計工作中一個重要的組成部分。 基于績效管理理念的績效審計具有較好的系統(tǒng)性和科學性，較高的政治站位和監(jiān)督地位。 績效審計契合內(nèi)涵式發(fā)展的要求，也是新形勢下落實內(nèi)涵式發(fā)展的有效手段，能切實幫助高校管理者評價和改進資源使用效率。 本文探索高校內(nèi)部實施績效審計的必要性、尋找制約因素，從完善相關(guān)制度并總結(jié)審計對象規(guī)律、建立有針對性的評價指標體系等角度著手，以更好地解決實施過程中的難點，推動高校內(nèi)部績效審計健康發(fā)展。