依法治校背景下高校法律事務(wù)工作研究

王云龍

臨沂大學(xué)，山東 臨沂 276000

2012 年11 月，教育部印發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》，標(biāo)志著高等學(xué)校推進依法治校工作的開始。2020 年7 月，教育部印發(fā)的《關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》（以下簡稱《意見》），詳細(xì)列明了高校黨政負(fù)責(zé)人在高校法治工作中的責(zé)任和高校法治工作的目標(biāo)任務(wù)。高校法律事務(wù)工作，作為全面推進依法治校工作的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著越來越重要的作用［1］。

一、高校法律事務(wù)工作的主要內(nèi)容

高校法律事務(wù)工作錯綜復(fù)雜，涉及規(guī)章制度、學(xué)校法人治理、師生權(quán)益保護救濟、學(xué)校法律風(fēng)險防控、法治宣傳教育等多個方面，專業(yè)性強、工作量大。

（一）規(guī)范性文件合法性審查

建章立制是高等學(xué)校不斷發(fā)展的制度保障，其中規(guī)范文件的制定、修改、廢止工作是其重中之重。規(guī)范性文件從起草、審查、備案到制發(fā)，都是一項專業(yè)性很強的工作，這里面就需要法律事務(wù)機構(gòu)進行合法性審查。加強對規(guī)范性文件的合法性審查，必然是高校法律事務(wù)工作的重要內(nèi)容之一。一是規(guī)范學(xué)校規(guī)章制度及其他規(guī)范性文件的制定、修訂、解釋、廢止程序，建立健全合法性審查和定期清理長效機制；二是嚴(yán)格規(guī)范性文件合法性審查程序，避免高校規(guī)范性文件與上級法律法規(guī)相沖突；三是推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運行高效的學(xué)校規(guī)章制度體系。

（二）重大行政決策合法性審查

高等院校制定重大行政決策時，需要科學(xué)決策、民主決策、依法決策。重大行政決策的出臺，需要經(jīng)過師生廣泛參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定五個必經(jīng)程序。其中“由法律事務(wù)機構(gòu)進行合法性審查”是最重要的環(huán)節(jié)。高校各項決策涉及人事、后勤、基建、對外合作、資產(chǎn)管理、學(xué)生獎懲、校園安全等各個方面，綜合性強、涉及面廣、風(fēng)險大。法律顧問依規(guī)列席黨委會、校長辦公會、各項專題會議，獨立發(fā)表法律意見，為黨委決策提供法律支持，既是當(dāng)下全面依法治校的要求，也是未來推動全校重點工作發(fā)展的重要保障。

（三）各類合同管理

高校合同內(nèi)容紛繁復(fù)雜，包括合作辦學(xué)、資產(chǎn)經(jīng)營、后勤保障、基建工程、科研課題等各個方面。在各級巡視巡查審計中，合同管理規(guī)范問題都是重點［2］。規(guī)范科學(xué)的合同管理，既是法律事務(wù)機構(gòu)的責(zé)任所在，也服務(wù)于學(xué)校發(fā)展大局，推動學(xué)校中心工作發(fā)展。一是加強事前防范。在合同洽談階段，法律事務(wù)機構(gòu)提前介入，為校內(nèi)承辦部門提供法律咨詢，指導(dǎo)核實相對方的企業(yè)資信、司法風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險情況，防止出現(xiàn)相對方不具備資質(zhì)或無履約能力的情況；二是強化事中監(jiān)管。在合同履約過程中，配合校內(nèi)監(jiān)管部門，實施動態(tài)化監(jiān)管，對合同履行出現(xiàn)重大情況變化的，及時研判跟進，確保合同順利履行；三是對發(fā)生的合同糾紛提供法律救濟。通過法律手段，如發(fā)送律師函、簽訂補充協(xié)議、參與訴訟仲裁等程序及時糾正，維護學(xué)校合法權(quán)益。

（四）協(xié)調(diào)處理各類訴訟、仲裁案件

高校在跨越式發(fā)展的進程中，不可避免地會在人事、資產(chǎn)、對外合作等領(lǐng)域產(chǎn)生諸多問題。目前各高等院校普遍建立了法律顧問制度，通過公開的招投標(biāo)程序聘請律師事務(wù)所，由外聘律師對相關(guān)訴訟、仲裁案件進行處理。一方面，多數(shù)高校內(nèi)的具體法律事務(wù)部門缺乏專業(yè)性，法律素質(zhì)較為不足，需要法律事務(wù)機構(gòu)提供專業(yè)法律支持；另一方面，高校聘請的校外律所律師由于不了解學(xué)校內(nèi)部情況，也需要校內(nèi)法律事務(wù)機構(gòu)的協(xié)調(diào)參與。

（五）解答處理校內(nèi)各類涉法問題

在當(dāng)前全社會法治化的大環(huán)境中，高校內(nèi)部更需要法治化發(fā)展，法治化不僅體現(xiàn)在具體各類涉訴問題中，更融會貫通到具體辦學(xué)過程中。面對關(guān)系到廣大師生切身利益的問題，法律事務(wù)機構(gòu)需擔(dān)負(fù)起自身責(zé)任，協(xié)同法學(xué)院安排專業(yè)人員組成法律援助隊伍，承擔(dān)師生法律服務(wù)或援助工作，為師生提供法律咨詢或者服務(wù)。

（六）開展以憲法為核心的法治宣傳教育

按照《中央宣傳部、司法部關(guān)于全國教育系統(tǒng)開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025 年）》的通知要求，法律事務(wù)機構(gòu)需配合相關(guān)部門，在校內(nèi)廣大師生員工中開展以憲法為核心的各類法律法規(guī)宣傳教育。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)憲法法律知識和黨內(nèi)法規(guī)，并由校內(nèi)法律事務(wù)機構(gòu)配合宣傳部門，統(tǒng)籌安排各級黨委理論學(xué)習(xí)中心組定期開展法治學(xué)習(xí)活動。配合相關(guān)部門將法治教育納入新進教職工崗前培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用培訓(xùn)活動中，提升教職工法律素養(yǎng)。

二、高校法律事務(wù)工作存在的主要問題

（一）法律事務(wù)機構(gòu)不健全

完善的組織機構(gòu)和充實雄厚的法律人才隊伍是高校推進全面依法治校工作的有力保障。當(dāng)下國內(nèi)各高校推進法治建設(shè)的局面并不樂觀。一是部分高校尚未設(shè)立依法治校的統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，如“全面依法治校委員會”或“全面依法治校領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)一安排部署全校層面的法治建設(shè)工作；二是很多高校未設(shè)置獨立的法律事務(wù)機構(gòu)，依法獨立統(tǒng)籌處理全校法律事務(wù)。有的高校法律事務(wù)工作機構(gòu)是掛靠在高校管理辦公室下面，有的甚至只作為校辦的一個科室，無法發(fā)揮獨立處理法律事務(wù)的作用；三是缺少專職的、具備法律專業(yè)背景的法律事務(wù)工作人員。這就導(dǎo)致高校在合同審查、處理涉法涉訴糾紛時，只能依靠外聘律所來處理，使學(xué)校處于被動。

（二）法律事務(wù)機構(gòu)工作職責(zé)范圍不明晰

高校法律事務(wù)機構(gòu)的工作職責(zé)范圍是高等學(xué)校制定的章程所規(guī)定的，但在實際工作開展過程中存在職責(zé)范圍不明晰的情況。一是部分高校認(rèn)為全面依法治校就是校內(nèi)法律事務(wù)機構(gòu)自己的工作，與其他處室、院系無關(guān)；二是“眉毛胡子一把抓”，將各處室應(yīng)該掌握的上級政策情況，統(tǒng)統(tǒng)認(rèn)為是法律問題，向法律事務(wù)機構(gòu)“一扔了之”；三是法律事務(wù)機構(gòu)在處理涉法涉訴工作中，對于將何種工作交于律師事務(wù)所辦理把握不準(zhǔn)，對具體案件涉入不深，過多的依靠校外法律顧問單位；四是法律事務(wù)機構(gòu)的工作主要放在事后處置，如合同違約涉訴等情況，而缺少對各項重點工作中法律風(fēng)險的事前防范［3］。

（三）重大行政決策和規(guī)范性文件的合法性審查流于形式

高校各類重大行政決策和規(guī)范性文件的出臺，關(guān)系到廣大師生的切身利益，影響全校發(fā)展的大局，但在實際工作中，部分高校對于重大行政決策和規(guī)范性文件的合法性審查尚不完備。一是從校級層面對合法性審查不重視，多以行政命令來決定事項，認(rèn)為很多事項領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)決定，高校各部門予以落實時只是履行一下程序；二是程序不完善，很多重大行政決策和規(guī)范性文件不經(jīng)合法性審查就出臺；三是合法性審查多為形式審查，流于表面，沒有深入到具體實際工作中。

（四）合同管理不規(guī)范

高校合同涉及合作辦學(xué)、資產(chǎn)經(jīng)營、后勤保障、基建工程、科研課題等各個方面，合同管理需貫穿合同起草、合同審核、合同簽署、合同履行監(jiān)管、合同歸檔的全過程。合同管理的不規(guī)范會影響合同目的實現(xiàn)，甚至產(chǎn)生違約責(zé)任。一是未將全校合同統(tǒng)一管理，而是各部門“各自為政”，未經(jīng)學(xué)校法律事務(wù)機構(gòu)審核，私下對外簽訂合同；二是合同簽訂不及時，甚至?xí)霈F(xiàn)合同履行在前，實際簽訂時間在后的情況。雖然可以以實際履行情況來證明合同的存在，但如果發(fā)生糾紛，則不利于法律事務(wù)機構(gòu)第一時間掌握情況及準(zhǔn)備證據(jù)材料；三是部分高校對于紛繁復(fù)雜的合同有時會一簽了之，缺乏對合同后續(xù)履行情況的監(jiān)管，導(dǎo)致合同履行不到位。

三、完善高校法律事務(wù)工作的途徑

（一）健全完善高校法律事務(wù)機構(gòu)

按照《意見》第八條要求：“高校應(yīng)當(dāng)有專門機構(gòu)負(fù)責(zé)法治工作，有條件的可以獨立設(shè)置負(fù)責(zé)法治工作的機構(gòu)，作為學(xué)校的管理部門，統(tǒng)籌行使相應(yīng)職權(quán)，并適應(yīng)學(xué)校規(guī)模和管理需求，配齊配足工作人員”。因此，高?？梢詮囊韵路矫鎭碛枰月鋵崳阂皇浅闪⒁婪ㄖ涡Ｎ瘑T會或依法治校工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為全校層面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，由學(xué)校黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治工作第一責(zé)任人職責(zé)；二是設(shè)立獨立的學(xué)校法治辦公室或?qū)W校法治處室，作為依法治校委員會或依法治校工作領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)機構(gòu)，具體牽頭負(fù)責(zé)全校法律事務(wù)；三是建設(shè)德才兼?zhèn)?、專兼結(jié)合的高素質(zhì)法治工作隊伍，實行總法律顧問負(fù)責(zé)制。由總法律顧問在依法治校委員會或依法治校工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對學(xué)校法人負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法律顧問團隊開展全校法律服務(wù)工作。學(xué)校法治辦公室或?qū)W校法治處室應(yīng)配備具有法律工作背景的人員，例如，可聘請法學(xué)院教師為學(xué)校兼職法律顧問，并通過購買法律服務(wù)的方式聘請律師事務(wù)所的專職律師，從而組成專業(yè)的法律顧問團隊。

（二）完善頂層設(shè)計，明確法律事務(wù)機構(gòu)的職責(zé)范圍

一是要明確法律事務(wù)機構(gòu)的地位和重要性。法律事務(wù)機構(gòu)是依法治校委員會或依法治校工作領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)機構(gòu)，學(xué)校法律事務(wù)工作由一名黨委副書記專門分管，學(xué)校法律事務(wù)由總法律顧問直接向校長匯報，對學(xué)校法人負(fù)責(zé)；二是建章立制，明確法律事務(wù)機構(gòu)的具體職責(zé)范圍。法律事務(wù)機構(gòu)要發(fā)揮綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，學(xué)校各職能部門、各教學(xué)科研機構(gòu)都要發(fā)揮積極作用，做好本部門的法治工作①教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見.教政法〔2020〕8 號。。按《意見》要求，要探索建立學(xué)校各職能部門、院系法治工作聯(lián)絡(luò)員制度，在學(xué)校法治工作機構(gòu)指導(dǎo)下開展工作；三是法律事務(wù)機構(gòu)的工作重點要前移。對于重大項目合同的談判、重大行政決策的出臺，法律事務(wù)機構(gòu)在前期就應(yīng)介入，掌握第一手資料，防范與化解法律風(fēng)險。

（三）細(xì)化規(guī)范重大行政決策和規(guī)范性文件的合法性審查

高校重大行政決策的出臺需經(jīng)師生廣泛參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定五個程序，合法性審查是其中的一個重要環(huán)節(jié)。高校規(guī)范性文件往往也涉及廣大師生員工的切身利益，需法律事務(wù)機構(gòu)進行嚴(yán)格把關(guān)。一是要進一步深化對重大行政決策和規(guī)范性文件合法性審查重要性的認(rèn)識。合法性審查是重大行政決策和規(guī)范性文件出臺的法律保障，不僅要對重大行政決策和規(guī)范性文件進行形式審查，還要對其中涉及資產(chǎn)、對外合作、財權(quán)的事項進行實質(zhì)性審查；二是要細(xì)化規(guī)范重大行政決策和規(guī)范性文件的合法性審查程序，形成規(guī)范系統(tǒng)、民主科學(xué)、依法有效的審查制度。

（四）科學(xué)規(guī)范合同管理

合同管理是一項專業(yè)性、程序性、規(guī)范性很強的綜合性事務(wù)。因此，高校進行合同管理時，需要注意以下方面問題：一是建立規(guī)范的合同管理程序。建立從合同事項論證審批、文本起草審核、簽字蓋章、登記備案、合同履行、風(fēng)險預(yù)警、糾紛處置到合同檔案管理的全流程管理機制，這是合同規(guī)范管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；二是利用信息化手段和大數(shù)據(jù)分析，提高學(xué)校法律事務(wù)機構(gòu)的工作效率和質(zhì)量，降低學(xué)校法律風(fēng)險防控成本。引入合同管理系統(tǒng)，實現(xiàn)合同管理在全系統(tǒng)覆蓋范圍內(nèi)的一體化、流程化、規(guī)范化管控。并將合同管理系統(tǒng)與學(xué)校辦公自動化系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)招標(biāo)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)集成，實現(xiàn)合同數(shù)據(jù)、知識和資源的交流和共享，加強高校法律風(fēng)險防控的水平和管控能力；三是壓實校內(nèi)各級各部門的合同管理責(zé)任。由合同承辦部門負(fù)責(zé)所承辦合同的可行性分析論證和合同對方當(dāng)事人的資信調(diào)查，合同歸口管理部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)主管范圍內(nèi)的合同審核、備案、監(jiān)督、檢查，法律事務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制訂學(xué)校合同管理具體措施、指導(dǎo)和監(jiān)督全校各部門進行合同管理、對合同進行法律審核。

（五）加強法治宣傳教育

法治宣傳教育包含學(xué)校法治建設(shè)規(guī)劃、普法方案制定、法治宣傳和法律培訓(xùn)等工作。一是要做好和高校相關(guān)的法律法規(guī)政策的梳理、解讀和貫徹落實，對學(xué)校制度進行審核、完善、修訂和匯編；二是要與相關(guān)部門合作，定期或不定期組織高校黨委理論中心組進行習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)，開展學(xué)校黨委會、校長辦公會學(xué)法常態(tài)化工作；三是與學(xué)校相關(guān)部門共同做好普法規(guī)劃，對涉及廣大師生利益的法律法規(guī)進行宣傳，推進學(xué)校普法工作。健全大學(xué)生法治實踐機制，積極開展學(xué)生喜聞樂見的法治教育活動，加強校園法治文化建設(shè)。

綜上所述，依法治校背景下，高校法律事務(wù)工作要充分結(jié)合本校的實際，查找工作職責(zé)范圍存在的問題，進而轉(zhuǎn)變觀念和理念，創(chuàng)新地健全完善法律服務(wù)工作，助推全面依法治校工作目標(biāo)的順利實現(xiàn)。