提升行政復議與行政訴訟銜接效率的策略與實踐探討

李 聰

國家稅務總局盤錦市稅務局稽查局，遼寧 盤錦 124010

行政復議與行政訴訟在銜接時有多種不同類型的基本模式，合理選擇銜接機制，推進銜接機制運行對于解決行政糾紛、發(fā)揮行政復議行政訴訟的作用具有重要意義。從目前的實際情況觀察可知，由于行政復議相關法律法規(guī)的完善需求不斷提升，更需要從實踐運用的角度出發(fā)，有效銜接行政復議環(huán)節(jié)和行政訴訟環(huán)節(jié)的工作。為更加科學合理地分析行政糾紛，提出有效的行政糾紛解決策略提供支持。同時行政復議和行政訴訟銜接機制的完善也有利于提高相關法律法規(guī)的執(zhí)行力。

一、行政復議與行政訴訟銜接機制的基本形式

（一）自由選擇

自由選擇形式若進一步細分，又可分為終局性自由選擇和非終局性自由選擇。其中，終局性自由選擇模式的應用情境為，行政相對人或者行政相關人員對行政機關的行政行為不滿意或表示不服?？蛇x擇復議或訴訟的方式進一步解決行政糾紛。一般認為，選擇行政復議后，就同步喪失提起行政訴訟的權利［1］。若復議決定后仍然表示對復議決定不服，無法繼續(xù)選擇訴訟的方式解決問題。除此之外，若解決行政糾紛的進程已進入到復議階段，但當事人對行政復議的決定仍然不滿意，可進一步向行政復議機關或者其上級機關提出申請復議的請求。這時，就可通過行政訴訟的方式向人民法院提起訴訟。這種模式在應用時，一般適用于省人民政府和國務院各部委作出復議決定后出現(xiàn)糾紛的情況。若當事人未經訴訟而直接選擇向國務院申請復議，則復議決定被視為最終決定，當事人不具備繼續(xù)提出行政訴訟的權利。而對于非終極性自由選擇模式來說，其主要的適用情景為當事人對行政機關的行為不滿意，向相關部門繼續(xù)提出復議申請。隨后，向人民法院提出起訴［2］。除此之外，也可直接向人民法院提出訴訟。在這種情況下，若當事人提出復議，復議機構所做出的決定并不能作為最終決定。權利救濟人還可在復議決定生成后繼續(xù)提出行政訴訟。而若相對人同時向兩個機關提出復議請求，應當首先接受行政申請機關的主管機關請求，且在行政復議機構受理案件的過程中，相對人不應再提出行政訴訟。而若一般人民法院已經受理了行政案件，相對人不可再向復議機構申請行政復議。即使申請，復議機構也不能受理。當出現(xiàn)多個權利救濟人選擇申請行政復議、提出行政訴訟的情況，則應當按照先申請先受理的原則開展進一步的工作。

（二）復議前置

此種銜接模式是救濟權利人對行政行為存在爭議時應當應用的模式。在爭議出現(xiàn)后，權利救濟人首先申請行政復議。隨后，由行政機構作出復議決定。作出復議決定后，權利救濟人若不滿意，可進一步提起行政訴訟。在這種情況下，不能直接提起行政訴訟。當行政復議的申請期限到期時，行政訴訟權則可認定為失效。在行政復議前置的模式下，會遇到以下三種類型的行政糾紛。一是稅收糾紛，二是政策性糾紛［3］，三是自然資源確權糾紛。在上述三類糾紛中，復議成為達到訴訟目標的重要環(huán)節(jié)，只有首先提出行政復議，才能在滿足條件的基礎上進一步提起訴訟。

（三）復議終局

此模式是行政相對人出現(xiàn)對損害利益行為不滿意的情況時可申請行政復議的基本模式。這時，行政復議可代替訴訟解決具體的問題。在這種情況下，若復議所做的決定中相關行政復議主體對象為審訊拘留人員或活動范圍限制與出境管理法追逐的外國人，可按照相關法律規(guī)定申請行政復議，這時的復議決定可被認定為最終決定。

二、現(xiàn)階段行政復議與行政訴訟銜接機制的問題分析

（一）缺乏明確標準

缺乏明確的標準主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是現(xiàn)階段針對行政復議和行政訴訟之間的銜接機制未能出臺明確的法律規(guī)定。在實踐中，只能通過對相關法律的分析對行政復議與行政訴訟的銜接機制進行研究。通過實踐分析可知，銜接程序中仍然存在標準模糊的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段的規(guī)定中要求行政相對人申請行政救濟時，應按照標準程序申請救濟。但目前的相關標準和程序未能形成統(tǒng)一的制度和規(guī)范。這會進一步影響行政復議與行政訴訟銜接機制的有效運行。目前兩者銜接的過程中仍然存在程序缺乏完善性法律規(guī)范與實施程序匹配度不足的現(xiàn)象［4］。這會給相關法律規(guī)范的執(zhí)行帶來阻力，也會給行政復議的授權工作帶來不便。

（二）復議范圍與行政訴訟受理存在矛盾

復議法律規(guī)范的立法目標要點包括以下三方面：一是預防和糾正一些非法行政行為，二是維護公民和法人的合法權益，三是保證行政機關的權力能夠在公開透明的狀態(tài)下行使。只有滿足上述三個條件，才能夠保證行政復議制度的功能更加及時準確地發(fā)揮出來。從性質上來講，行政復議是具體問題發(fā)生后發(fā)揮作用的一種救濟方式，這意味著其在預防非法和不當行政行為方面存在應用局限性。若表述內容缺乏適宜性，會進一步損害行政復議的社會認可度。人民群眾對行政復議的信任度也會有所下降。正是在這種情況下，適當拓展行政復議的適用范圍，使其更好地與行政訴訟受理進行銜接，才是現(xiàn)階段優(yōu)化銜接機制的應有之義。

（三）未形成統(tǒng)一裁決標準

裁決工作對于銜接機制作用的發(fā)揮也有非常重要的作用?！吨腥A人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）明確規(guī)定，復議機構可由行政相對人自主選擇，但復議機構存在上級政府部門和主管部門?，F(xiàn)階段這種復議機構設置模式不利于提高其在行政復議問題處理中的專業(yè)性和針對性。從實際出發(fā)來講，人民政府職能發(fā)揮的過程中，縣級以上人民政府的職能和地級以上人民政府的職能發(fā)揮，都需要通過建立獨立的復議機構達到預期效果［5］。但目前除了常設的復議機構外，當事人也可提出復議案件并設置復議機構，這種缺乏標準化的復議機構設置形式會影響其裁決結果的標準化程度，裁決結果的影響規(guī)模和裁決側重點也會產生差異。而具體到審查工作的落實角度分析可知，同級人民政府在審查工作中不僅要考慮行政行為本身的合法性與合理性，還需要考慮其管轄范圍的政策是否能夠保證統(tǒng)一性。而對于人民政府與復議機構而言，由于兩種機構處在同一級別水平，在實際工作中容易產生地方保護主義問題［6］。這一系列的實際情況都不利于裁決工作的落實，裁決過程也未能建立一個統(tǒng)一的標準。

三、行政復議與行政訴訟銜接機制優(yōu)化策略

（一）實現(xiàn)兩者標準化銜接

標準化銜接既有利于提高銜接質量，又能夠確保在出現(xiàn)行政糾紛問題時有明確的參照標準和執(zhí)行規(guī)范做依據。形成統(tǒng)一的銜接標準對于優(yōu)化銜接實踐效果也發(fā)揮著重要作用。對于行政復議與行政訴訟而言，兩者銜接過程標準化目標的達成需要從以下兩方面入手采取措施。一是行政復議的預審形式選擇和行政復議程序的規(guī)劃都應當確認相關法律規(guī)范為基礎進行規(guī)劃落實。這一措施有利于減小個別法律法規(guī)對復議預審的規(guī)定限制力度［7］。同時，能夠適當縮小行政復議的范圍，在行政復議之前，若有特別規(guī)范法定的情形，則應當尊重當事人的自由選擇權，以當事人的自主選擇為基礎確認相關的程序和規(guī)范；二是在法律規(guī)定行政復議前置時，應當重點針對技術性相對更強、專業(yè)性相對更強的行政案件應用這一銜接模式。同時，還應當確保借鑒個性化專業(yè)技術特征解決類似案件，保證行政爭議解決的權威性；三是在復議前置模式應用中，也應當注重專門立法，在法律規(guī)范中提出統(tǒng)一標準，避免出現(xiàn)執(zhí)行標準混淆的問題，導致行政復議與行政訴訟銜接標準化要求無法順利達成。

（二）適當擴大行政復議適用范圍

擴大行政復議的適用范圍是為了使行政訴訟與行政復議兩者的銜接更加順暢，避免行政復議和行政訴訟兩方面權力行使時，出現(xiàn)范圍或權力行使過程中的沖突。適當擴大行政復議的適用范圍，首先，需要結合行政復議相關法律條文規(guī)定進行系統(tǒng)性分析，《行政復議法》明確規(guī)定，可通過增加行政糾紛解決方式方法的表述，提高行政糾紛的解決效率?？赏ㄟ^糾正預防非法或不正當行政行為的表述保障行政機關能夠依法行使權力。在這種情況下，行政復議不屬于行政救濟的行為，無法達到預防非法不正當行政行為的效果。這也從側面反映出現(xiàn)階段的法律規(guī)范會引發(fā)行政復議功能無法充分發(fā)揮的問題，需要通過適當擴大行政復議的適用范圍，發(fā)揮出其預期作用；其次，具體實踐中，建議將現(xiàn)行《行政復議法》條文中的“具體行政行為”直接改為“行政行為”，這種表述方式能夠擴大行政復議發(fā)揮作用的范圍，提升行政復議發(fā)揮作用的深刻性。但需要強調的是，行政復議功能地發(fā)揮作用會受到審查環(huán)節(jié)工作合法性的影響。因此，需要在同步提升審查合法性、審查結果可靠性的基礎上，實現(xiàn)行政復議適用范圍的擴展；最后，行政復議審查制度的功能發(fā)揮效率也與是否能夠合理合法審查行政行為緊密相關。在未來的行政復議法律法規(guī)政策優(yōu)化調整實踐中，應當結合多方面影響因素進行綜合分析，并酌情按照不同案件的實際情況擴大行政復議的適用范圍，從實踐角度出發(fā)，體現(xiàn)出行政復議的應用效能。

（三）設置專業(yè)復議機構

首先，專業(yè)的復議機構能夠使行政復議工作的落實更具有針對性。同時，對于行政復議中比較復雜的問題，也可進行系統(tǒng)分析以便參照相關法律規(guī)范，為行政復議申請流程的審查工作落實提供支持；其次，專門設置的復議機構也可更有針對性地在相關負責人和管理人員出現(xiàn)問題時及時解決問題，提高行政復議流程推進的效率。行政復議機構需要依法負責進行行政復議案件處理，設置專業(yè)的行政復議機構，是提升行政復議工作質量和保障行政復議工作功能、發(fā)揮作用的重要條件。在實踐中，落實行政復議工作的主要機構，可以行政審查辦公室為典型代表，其主要職能是負責行政復議的審查。若能夠結合實際增設專門的復議機構，并且為復議機構分配具有針對性的工作職責，則更能凸顯出行政審查辦公室的職能；再次，在實踐工作開展中，行政復議機構存在權力集中性不足的問題，這不利于行政復議資源的有效整合。復議申請受理時，也容易導致當事人的合法權益無法得到保障，使行政復議申請受理速度和質量都會不同程度地受到影響［8］。除此之外，不同級別的政府工作部門在行使行政復議職能時，也存在缺乏專業(yè)性的現(xiàn)象，若設立專門的行政復議機構履行行政復議職責，有利于解決各級政府在處理具體問題時遇到的困難，提高行政復議的執(zhí)行力。在設置專門的行政復議機構時，可參照應用“首長負責制”這一管理制度，保證海關、金融、稅務機關和國家安全機構縱向管理的職能。同時，保留上述機構的上級管理部門行政復議權，同時發(fā)揮出行政復議機構行政與司法兩方面的職能，以便有效推進行政復議的制度功能得以實現(xiàn)；最后，在增設專門的復議機構后，為了提升行政復議的公信力，復議機構應主動履行公開公正的原則，聽取申請人和被申請人雙方的意見，必要時，還可酌情聽取第三方主體的意見，發(fā)揮出獨立復議機構的效用。

綜合以上所述，現(xiàn)階段的行政救濟方式逐步向多樣化的方向發(fā)展，社會發(fā)展的過程中行政糾紛的內容形式也逐步表現(xiàn)出多樣化的特征。這一系列的現(xiàn)象都充分反映出行政復議與行政訴訟銜接機制需結合現(xiàn)階段的工作開展狀態(tài)進行不斷優(yōu)化，力求處理好行政復議和行政訴訟之間的關系，確保司法維度的執(zhí)行力和行政維度的執(zhí)法效率得到提升，更好地維護相關當事人的利益。