產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地混合利用實踐

徐海濤 劉佳 XU Haitao LIU Jia

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)是當下中國參與全球競爭的重要著力點，是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的功能布局及創(chuàng)新型人才的生活生產(chǎn)方式構(gòu)成創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)空間的底層組織邏輯，在我國城市普遍進入存量發(fā)展時代背景下，精準匹配創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)空間需求尤為重要。梳理我國各大城市對于新型產(chǎn)業(yè)用地混合利用政策，歸納新型產(chǎn)業(yè)用地混合利用特征，結(jié)合北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在不同時期產(chǎn)業(yè)用地的混合實踐，在規(guī)劃引導、政策支撐、政府管理等方面成為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供借鑒。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；產(chǎn)業(yè)用地；混合利用

0 引言

經(jīng)過多年快速發(fā)展，我國制造業(yè)日益增強，產(chǎn)業(yè)鏈日趨完整，“世界工廠”已成為我國制造業(yè)的代表符號。隨著制造業(yè)人力成本增高、環(huán)境承載加劇趨勢蔓延，我國傳統(tǒng)制造業(yè)的國際競爭力日漸衰退，依靠低成本勞動力及固有資源獲得經(jīng)濟發(fā)展的競爭優(yōu)勢已不可持續(xù)。2014年我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，國家經(jīng)濟呈現(xiàn)弱復蘇、中高速增長狀態(tài)，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已是當務(wù)之急，加快制造業(yè)從要素驅(qū)動到創(chuàng)新驅(qū)動，從“制造者”向“創(chuàng)造者”轉(zhuǎn)型已刻不容緩。黨的“二十大”報告明確提出要完善科技創(chuàng)新體系，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，建立國家級及地區(qū)級科技中心，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)是我國保持高水平國際競爭力的必然選擇。相較于傳統(tǒng)制造業(yè)，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的多元化、集群化特征更加明顯，快速技術(shù)迭代對于產(chǎn)業(yè)承載空間彈性提出新的要求。

1 研究背景

1.1 存量時代的空間選擇

我國城市建設(shè)已進入下半場，城市建設(shè)從擴張型向約束型轉(zhuǎn)變，國內(nèi)大部分城市進入存量更新階段，依靠固定資產(chǎn)投資拉動城市發(fā)展已不可持續(xù)，城市發(fā)展已無法依靠城市建設(shè)增量解決，持續(xù)發(fā)展的底層邏輯由投資拉動向城市運營轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展可為城市帶來持續(xù)稅收，是保障城市健康發(fā)展和運行的關(guān)鍵。而產(chǎn)業(yè)承載空間不足是我國大部分城市面臨的主要問題，新增土地資源無法解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，存量產(chǎn)業(yè)空間利用效率低下，表現(xiàn)為容積率低、地均產(chǎn)值低，甚至出現(xiàn)土地閑置、項目爛尾等情況。近年來，上海、廣州、深圳、東莞等城市結(jié)合創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)高度集群化、多功能復合化特點，通過城市更新方式獲得新的產(chǎn)業(yè)拓展空間，并提出向天空要空間、向地下要空間，使產(chǎn)業(yè)“上下游”布置在“上下樓”，在垂直空間布局生產(chǎn)及生活配套設(shè)施，實現(xiàn)土地資源再生及集約高效利用。

1.2 完整的政策基礎(chǔ)

2015年，科技部、工信部、住建部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》，提出在符合控規(guī)的前提下，根據(jù)當?shù)貙嶋H研究制定有助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性用地和相關(guān)控制指標，并提出可適當安排配套商業(yè)、商務(wù)辦公、城鎮(zhèn)住宅等功能，推動區(qū)域向綜合城區(qū)轉(zhuǎn)型。2017年，北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于加快科技創(chuàng)新構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)用地政策的意見（試行）》，提出要堅持節(jié)約集約，改革園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地利用與開發(fā)建設(shè)方式，可安排建筑規(guī)模不超過地上總建筑規(guī)模15%的配套設(shè)施。2023年，北京市規(guī)劃和自然資源委員會發(fā)布《北京市建設(shè)用地功能混合使用指導意見（試行）》，從街區(qū)、地塊及建筑3個層次提出混合使用的引導要求，在地塊層面以兼容正負面清單及比例管控的方式進行控制，并明確一類工業(yè)用地兼容功能不超過地上總建筑面積的30%，提升工業(yè)用地適應性，促進空間高效復合利用。

2 用地混合利用探索

為持續(xù)增強和保持我國產(chǎn)業(yè)競爭力，更好地支撐創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，適應創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)及創(chuàng)新型人才的生產(chǎn)生活需求，在現(xiàn)階段土地政策無法很好支撐當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的情況下，我國達到一定發(fā)展階段的城市為適應產(chǎn)業(yè)新的發(fā)展階段，滿足產(chǎn)業(yè)用地的多功能構(gòu)成，以及需求多樣的訴求，對于產(chǎn)業(yè)用地的功能構(gòu)成及規(guī)劃管理進行了諸多探索和政策創(chuàng)新。筆者對北京、廣州、東莞、上海、深圳、成都、鄭州等城市的產(chǎn)業(yè)用地混合利用政策進行梳理，如表1所示。

表1 我國不同城市產(chǎn)業(yè)用地混合利用政策

2.1 生產(chǎn)生活配套融合設(shè)置

對不同城市產(chǎn)業(yè)用地兼容功能進行梳理，可知兼容功能基本包括生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施及生活性服務(wù)設(shè)施兩大類。生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施一般包括辦公、會議、展覽、可附設(shè)的市政設(shè)施及交通設(shè)施等；生活性服務(wù)設(shè)施一般包括食堂、文體設(shè)施、小型商業(yè)、倒班宿舍等，同時為避免“工改住”情況出現(xiàn)，還專門規(guī)定倒班宿舍的套型和比例。東莞市“工改M0”用地可配置配套型住宅用地，但對價格、面積及銷售對象進行了限定。

2.2 高比例混合趨勢明顯

各地產(chǎn)業(yè)政策中工業(yè)用地或新型工業(yè)用地的混合/兼容比例一般控制在15%～30%，高于2023年5月發(fā)布的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》中的配套指標不大于15%的規(guī)定。除了對總體混合/兼容比例進行控制外，北京、上海及東莞提出在兼容建筑規(guī)模不超過30%基礎(chǔ)上，生活配套功能應低于15%；廣州則規(guī)定獨立占地建設(shè)的用地面積不超過總用地面積的10%。

2.3 高強度低地價集約導向

為適應創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，除北京市仍控制工業(yè)用地容積率不超過2.0外，廣州、深圳、成都及鄭州等城市均大幅提高新型產(chǎn)業(yè)用地的建筑規(guī)模強度。東莞考慮周邊空間品質(zhì)、公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施和市政設(shè)施承載能力，規(guī)定工業(yè)用地容積率可上浮至6.0；上海對于通用型研發(fā)用地未設(shè)定容積率上限。在大幅提高建設(shè)強度的同時，各地通過降低土地出讓年限的措施，增強土地有效利用頻率與靈活性，同時降低了同類功能的土地出讓價格。

3 北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地混合實踐

北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“北京經(jīng)開區(qū)”）位于北京市東南部，是北京市唯一一個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，是北京市國際科技創(chuàng)新建設(shè)的主平臺之一，現(xiàn)已形成新一代信息技術(shù)、高端汽車和新能源智能汽車、生物技術(shù)和大健康、機器人和智能制造四大主導產(chǎn)業(yè)，2023年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值5227億元，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占比達44%，位居全市前列。北京經(jīng)開區(qū)規(guī)劃總面積約65.8km2，總體實施率約為87.36%，是以產(chǎn)業(yè)為主導功能的存量更新地區(qū)（見圖1）。

為破解產(chǎn)業(yè)承載和空間不足的矛盾，實現(xiàn)三大科學城創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化基地功能，在落實相關(guān)政策文件基礎(chǔ)上，北京經(jīng)開區(qū)于2022年制定《亦莊新城工業(yè)用地兼容管理指導意見（試行）》并進行內(nèi)部使用，意見中提出M1/M4混合用地的管理模式，針對混合比例、混合功能均提出具體要求，增強了產(chǎn)業(yè)用地適應性。

3.1 管理裁量下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用實踐

某生物醫(yī)藥企業(yè)是我國著名的醫(yī)藥研發(fā)、生產(chǎn)、銷售企業(yè)，2009年選址于北京經(jīng)開區(qū)路東區(qū)B8地塊，為滿足企業(yè)研發(fā)與生產(chǎn)并重的實際需求，在政策支撐不足的前提下，通過一系列創(chuàng)新措施實現(xiàn)工業(yè)用地在特殊時期的混合利用。

1）規(guī)劃編制階段 通過用地布局優(yōu)化，使工業(yè)用地與多功能用地貼近布置，通過“紅線重合”的布局方式實現(xiàn)兩宗地塊功能互補（見圖2）。在工業(yè)用地內(nèi)布局生產(chǎn)等功能，在多功能用地內(nèi)布局研發(fā)及生活配套等相關(guān)功能，并同步開展城市設(shè)計工作，制定城市設(shè)計導則，引導兩宗地塊在交通、風貌、環(huán)境等方面進行一體化設(shè)計。

2 地塊布局優(yōu)化

2）規(guī)劃實施階段 將多功能用地深化為工業(yè)用地，兩宗工業(yè)用地同時掛牌，企業(yè)同時獲取兩宗土地，降低了企業(yè)初期土地獲取的成本。在同一權(quán)屬狀態(tài)下不再強制地塊間的建筑退線，進而實現(xiàn)指標的統(tǒng)籌使用及功能合理布局。

3.2 政策引導下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用實踐

某新一代信息技術(shù)企業(yè)是我國領(lǐng)先的自主可控通信芯片企業(yè)，企業(yè)結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略，擬在北京經(jīng)開區(qū)建設(shè)協(xié)議芯片及解決方案研發(fā)制造基地。結(jié)合當前北京市用地混合政策及北京經(jīng)開區(qū)工業(yè)用地兼容政策，項目有效支撐了創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。

1）規(guī)劃編制階段 基于區(qū)域新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位、主導功能、基準強度及基準高度等管控要求，結(jié)合同類型產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律及空間需求，設(shè)置“總量+分項”兩級控制指標體系（見表2），確定一類工業(yè)用地（M1）及生產(chǎn)研發(fā)用地（M4）的空間需求及具體規(guī)劃指標，實現(xiàn)容積率突破的可能。依據(jù)《亦莊新城工業(yè)用地兼容管理指導意見（試行）》的相關(guān)要求，明確生活配套比例總量。同時結(jié)合區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、整體風貌、道路綠化系統(tǒng)及產(chǎn)業(yè)項目需求特點，對規(guī)劃地塊提出引導性建議，即生產(chǎn)部分功能鄰近周邊現(xiàn)狀生產(chǎn)區(qū)，形成生產(chǎn)功能集聚；工業(yè)研發(fā)部分功能鄰近現(xiàn)狀景觀條件優(yōu)勢區(qū)域（見圖3）。結(jié)合現(xiàn)狀公共空間及綠色網(wǎng)絡(luò)引導，用地內(nèi)研發(fā)區(qū)域集中設(shè)置公共開敞空間及慢行空間（見圖4）。

3 建筑功能布局

4 公共空間引導

表2 某新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目兩級控制指標體系

2）規(guī)劃實施階段 結(jié)合規(guī)劃確定的混合用地中一類工業(yè)用地（M1）及生產(chǎn)研發(fā)用地（M4）對應的建筑規(guī)模分別評估地價，以合理地價進行供地，明確不同用地功能的出讓年限，以“先租后讓、達產(chǎn)出讓”的方式供應土地，實現(xiàn)企業(yè)與政府的利益平衡。以政策引導的方式實現(xiàn)“研發(fā)+生產(chǎn)+生活”的有機融合，是“規(guī)劃+規(guī)則”的典型代表。

4 結(jié)語

隨著科學技術(shù)的快速發(fā)展及創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的逐漸融合，生產(chǎn)生活方式發(fā)生變化，用地混合使用將成為未來城市發(fā)展的主流。用地混合將更注重社會公平公正性和可持續(xù)性，新技術(shù)也會給用地混合使用帶來更多可能性，用地混合規(guī)劃和政策的不斷完善將促進高效生產(chǎn)，引導美好生活。