公共空間視角下城鄉(xiāng)接合部流動攤販的治理機制與優(yōu)化路徑
——以昆明市S社區(qū)流動攤販治理為例

段云羽（華東政法大學）

一、文獻回顧

流動攤販是一個從古至今存在的群體，也被稱為“小商”“小販”，在《周禮·地官》中就有“夕市，夕時而市，販夫販婦為主”的記載，流動攤販是指以流動擺設(shè)攤位的方式售賣商品和服務(wù)活動，謀取基本生計生活的弱勢群體。[1]攤販治理屬于灰色空間公共事務(wù)治理，其本質(zhì)是空間治理，當前為賦予流動設(shè)攤行業(yè)以合法性，采用疏導區(qū)等方式彈性管理攤販，將其納入政府監(jiān)管序列予以常態(tài)管理，實現(xiàn)城市形象與民生的平衡。[2]然而，目前攤販治理的理論研究集中在分析管販矛盾激化引發(fā)政府權(quán)力主導下空間治理理念的變化，打開了流動攤販的生存空間，但卻缺乏整體性的空間研究為流動攤販謀取長久的發(fā)展型空間，并且在治理實踐中城管部門采取的治理方式更多在于被動挽救而缺乏主動性干預，因而流動攤販的經(jīng)營質(zhì)量并沒有得到根本性改善，[3]加之有效的治理共同體內(nèi)生動力匱乏，公共性不足難以形成，治理理念更新但治理機制還未跟進。[4]本文旨在深入分析昆明市S社區(qū)城鄉(xiāng)接合部攤販治理機制及困境，以公共空間建構(gòu)、空間主體間關(guān)系平衡為視角，總結(jié)政府政策引導—社會關(guān)系保障—基層黨組織協(xié)作的流動攤販治理經(jīng)驗，為城市流動攤販治理提供智慧。

二、案例深描：城鄉(xiāng)接合部攤販治理的空間實踐與治理困境

昆明市S社區(qū)地理位置優(yōu)越交通便利，是昆明主城區(qū)內(nèi)規(guī)模較大的城中村之一，2020年以來，全市引攤?cè)胧?、夜間經(jīng)濟打造等優(yōu)化營商環(huán)境的措施顯現(xiàn)成效，S社區(qū)也衍生出昆明城鄉(xiāng)接合部最有影響力的夜市風情街，有露天攤位400余個，每日營業(yè)時間長達12個小時，從18時至凌晨6時左右，被稱為昆漂棲息地，地攤經(jīng)濟欣欣向榮背后也存在著城市文明與人間煙火的沖突。表1為S社區(qū)夜市空間形成的過程。

表1 S社區(qū)夜市空間形成的過程

（一）地攤擴張空間失衡：公共空間與私人空間的模糊

昆明市S社區(qū)城鄉(xiāng)接合部的牽手樓房租較低，聚集了大量外來務(wù)工人員居住，他們聚居在此，利用接合部街道擺攤設(shè)點賺取營收。隨著小吃街規(guī)模不斷擴大，空間的平衡被打破。一方面攤販為了追求優(yōu)勢攤位形成了非正式團體——老鄉(xiāng)圈，先進入市場的攤主積累了豐富的生存經(jīng)驗成為老鄉(xiāng)圈的領(lǐng)頭羊盤活群體力量，當不屬于老鄉(xiāng)圈的外部經(jīng)營者進入市場時就合伙威脅和驅(qū)逐。老鄉(xiāng)圈地攤占據(jù)的公共空間越來越大，與其他攤販、周邊居民的糾紛多而瑣碎，熟人環(huán)境中自組織管理者與流動攤販間關(guān)系敏感且自身缺乏恢復能力無法調(diào)解此類矛盾。另一方面，城鄉(xiāng)接合部都有空間狹窄、公共空間資源緊張的通病，樓底擁有鋪面的居民往往擁有更大的空間，他們會將自己店鋪門口街道的公共空間視為私人占有空間，流動攤販們?yōu)榱藸帗尯玫臄偽?，會通過與樓底鋪面攤主建立“熟人關(guān)系”避免搶了鋪面生意被投訴，同時也能逃避違規(guī)擺攤導致的基層執(zhí)法人員的驅(qū)逐，“熟人關(guān)系”下的攤位的默認規(guī)則也形成了一定的排斥，使得城鄉(xiāng)接合部公共空間與私人空間的邊界逐漸模糊，基層執(zhí)法力量聯(lián)合整治，但勸說、罰款、沒收財物等單一的治理手段時常引發(fā)他們激烈的對抗，耗費了大量的心力，也只能短時間維持。

（二）夜市空間取締風波：治理理念與社會情感的平衡

基層執(zhí)法力量聯(lián)合整治期間，城市三舊改造工作也在城鄉(xiāng)接合部開展起來，由于社區(qū)道路規(guī)劃亂、設(shè)施老舊、房屋破敗內(nèi)樓房密集，晚間的地攤經(jīng)濟安全隱患突出，市風貌提升三舊改造的招標區(qū)域中也包含了這一區(qū)域，有關(guān)土地、房屋的調(diào)查人員深入社區(qū)調(diào)查走訪，加上專項整治嚴格取締的態(tài)勢，攤主與城管開始了貓鼠游戲，雖然夜市沒有了前期的勢頭但夜間零零星星還是存在，居民也開始議論夜市可能遲早都要消失，距離雙橋村真正拆除的日子不會太遠了，外地來昆打工的異鄉(xiāng)人對于城鄉(xiāng)接合部居住空間的依賴及對雙橋夜市的情懷被喚醒，他們開始通過網(wǎng)絡(luò)空間表達對可能拆除雙橋的不舍，回憶夜市的美好，輿論呼聲越來越高，各大媒體也紛紛關(guān)注雙橋夜市的發(fā)展走向，地攤經(jīng)濟的治理理念與社會情感之間的矛盾也考驗著基層治理者。

（三）社區(qū)空間升級：生活空間與經(jīng)營空間的平衡

2019年S社區(qū)展開夜市品質(zhì)提升工程，基層政府著手規(guī)范夜市空間，保留夜市特色與城鄉(xiāng)接合部煙火氣，明確了夜市空間將繼續(xù)保留，政府將原有的1039個夜市攤位縮減為550個，劃分為雜貨區(qū)和美食區(qū)，并引入了專業(yè)的夜市管理方，夜市經(jīng)營空間規(guī)劃上逐步規(guī)范化。然而，城鄉(xiāng)接合部流動人口密集固有的租房難管理、盜竊等治安問題在夜市恢復繁榮人流量加大后愈發(fā)凸顯，攤販生產(chǎn)經(jīng)營空間與生活空間重疊帶來的安全隱患考驗著城鄉(xiāng)接合部街道基層黨組織、市場管理方、轄區(qū)派出所的治理智慧。

三、城鄉(xiāng)接合部攤販的治理機制的優(yōu)化

（一）轉(zhuǎn)變政策目標：從嚴管重罰轉(zhuǎn)向疏堵結(jié)合

社區(qū)地攤經(jīng)濟的發(fā)展既是對物理空間的發(fā)展，也是對社會空間的發(fā)展。[5]城鄉(xiāng)接合部地攤無序擴張，基層執(zhí)法力量組織的專項整頓和聯(lián)合整治維系了物理空間的秩序，但忽略了社會空間的重要意義，S社區(qū)管理者們認識到?jīng)_突爆發(fā)是物理空間功能失衡和社會動態(tài)需求矛盾的集中體現(xiàn)，因此管理者在夜市地攤經(jīng)濟治理中開始轉(zhuǎn)變政策目標優(yōu)化治理機制。2020—2022年期間圍繞昆明市城市管理委員會出臺的《關(guān)于加強城市精細化管理有序推進引攤?cè)胧泄ぷ鞯膶嵤┮庖姟返日撸ッ髦鞒歉鲄^(qū)結(jié)合轄區(qū)實際，為穩(wěn)定經(jīng)濟保障就業(yè)民生開始保留地攤夜市的煙火氣、維系城市交往空間中的打工人情懷。隨后，S社區(qū)基層執(zhí)法也從嚴格取締轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓒陆Y(jié)合，攤販與管理者之間的關(guān)系從貓鼠游戲到軟硬磨合，基層自治組織開展沖突調(diào)解時也重點關(guān)注居民反映的有關(guān)夜市布局、經(jīng)營時間等問題，并將問題納入引攤?cè)胧械臅r空改造中，讓社區(qū)居民既做服務(wù)的消費者又做夜市的監(jiān)督者，隨著政策目標、執(zhí)法行動、調(diào)解行為的轉(zhuǎn)變，夜市地攤經(jīng)濟治理有效性得到提升，同時地攤轉(zhuǎn)型的過程也充分體現(xiàn)出轄區(qū)居民主體地位。經(jīng)過市場管理方和攤主不斷磨合夜市最終保留了400余攤位，規(guī)范了攤位設(shè)施，包括配備消防設(shè)施、安裝干濕分類的垃圾桶、統(tǒng)一制作商戶經(jīng)營使用的生產(chǎn)推車并在設(shè)計中注入轄區(qū)文化特色元素，讓地攤豐富社區(qū)居民消費的空間，同時成為街區(qū)一道靚麗的文化宣傳風景線。

（二）培育社會關(guān)系：攤販間同類合作與異類互補

一是市場型社會關(guān)系，社區(qū)引入專業(yè)的第三方管理公司后逐漸淡出，管理方在衛(wèi)生條件、消防安全等檢查方面專人規(guī)范化監(jiān)督，及時回應(yīng)居民消費—反饋減輕了管販關(guān)系的壓力。二是互助型社會關(guān)系，夜市空間的攤販們閑暇時互換分貨源地、相互監(jiān)督定價，形成合作互助關(guān)系，同時攤主們?yōu)殚L期經(jīng)營通過低價位、好服務(wù)樹立聲譽穩(wěn)定熟客逐步建立了信任往來。三是共同愛好型社會關(guān)系。城鄉(xiāng)接合部閑不住的本村老人也開始拉著簡易攤車擺放著手工制品、蔬菜等依靠著有正規(guī)攤車的攤位叫賣，對他們來說賣東西只是形式，更重要的是夜市空間提供了交換生活故事、養(yǎng)老政策、育兒經(jīng)驗的平臺，[6]促進了外來攤販與本地居民的融合，讓城鄉(xiāng)接合部有了溫度。

（三）豐富治理手段：基層黨組織柔性管理制度引導

新一輪夜市街區(qū)優(yōu)化提升工作，轄區(qū)派出所將通過綜合智慧治理安裝視頻安防、電子門牌逐步解決出租房難管理、盜竊等治安問題，城鄉(xiāng)接合部生活空間與生產(chǎn)空間有了更好的融合。但社區(qū)黨員志愿服務(wù)隊巡邏中發(fā)現(xiàn)，夜市空間的規(guī)劃約束不能一蹴而就，城鄉(xiāng)接合部夜市空間升級前，攤販按“先來后到”或是和樓底鋪面經(jīng)營戶拉關(guān)系外擺各種方式搶攤位，形成公私空間模糊的管理困難的局面。外來攤販間搶攤位的爭議主要通過本地居民的聯(lián)接協(xié)調(diào)，制定于2000年以前的村規(guī)民約在攤位分配上仍在被使用著，但部分約定和規(guī)則現(xiàn)已不適用。于是基層黨組織行動起來，遵循居民約定俗成習慣在走訪中關(guān)注各主體的情感變化與合理訴求，將夜市管理的正式制度與傳統(tǒng)習慣相融合，重修新村規(guī)民約派發(fā)到調(diào)解能人手中，通過“熟人化”非正式管理實現(xiàn)不同活動在同一空間內(nèi)的不同時間段中有序進行。通過增加社區(qū)物理空間的安全裝置，提升了夜市消費空間的安全系數(shù)，通過基層黨組織走訪調(diào)研利用村規(guī)民約等柔性治理手段實現(xiàn)S社區(qū)夜市長效發(fā)展。

四、結(jié)語

當前城市攤販治理由剛性治理轉(zhuǎn)向柔性空間治理，昆明市S社區(qū)城鄉(xiāng)接合部空間的地攤經(jīng)濟治理經(jīng)驗值得推廣，S社區(qū)夜市“一步一攤位”的形成與管理，揭示出地攤經(jīng)濟蘊含的社會文化意義與微妙的時空秩序，通過構(gòu)建政府政策引導—社會關(guān)系保障—基層黨組織協(xié)作的治理機制，充分發(fā)揮社會力量的作用，破解公共空間與私人空間邊界模糊、平衡治理理念與社會情感的沖突，兼顧生活空間與生產(chǎn)經(jīng)營空間中市民的權(quán)利，為城市公共空間建構(gòu)提供具體分析思路，提供攤販長效治理的實用舉措。