管控與自主：美國社區(qū)學院決策機制變遷的“鐘擺現(xiàn)象”

陳曉菲 馬早明

摘要：決策機制是對權力的配置和行使，在當前教育治理能力現(xiàn)代化背景下具有一定的改革意義?；谝?guī)劃者、制定者與實施者的職能安排，美國社區(qū)學院在一百余年發(fā)展歷程中形成了具有鮮明特征的決策機制變遷軌跡，相繼經(jīng)歷了初創(chuàng)時期的直線式?jīng)Q策機制、獨立時期的集權式?jīng)Q策機制、擴張時期的控股式?jīng)Q策機制、轉型時期的耦合式協(xié)調(diào)機制、多元化時期的治理式?jīng)Q策機制以及整頓時期的協(xié)調(diào)式?jīng)Q策機制。這一變化打破管控與治理的界限，呈現(xiàn)從科層制到松散結合到雙重系統(tǒng)的實踐探索，體現(xiàn)決策主體的多元化、決策結構的扁平化以及決策機制發(fā)展的適應性特征。

關鍵詞：美國社區(qū)學院；決策機制；管控；治理

近年來，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要改革方向之一。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》;黨的二十大提出，到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標；2023年全國兩會上，表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，提出持續(xù)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，如何加快推進支撐高等教育強國建設的體制機制改革，破除制約教育事業(yè)發(fā)展的官僚制障礙，激發(fā)高等教育事業(yè)服務社會發(fā)展的生機活力，構建中國特色社會主義現(xiàn)代化高等教育制度體系等問題日益迫切。[1]根據(jù)管理主體的不同，教育管理分為學校外部管理與學校內(nèi)部管理。其中，學校內(nèi)部管理是學校組織運轉和開展活動的基礎，指管理者依據(jù)學校的政策規(guī)定、發(fā)展定位和相關理論而自主建構的管理系統(tǒng)，分為學校目標系統(tǒng)、學校組織機構系統(tǒng)、學校規(guī)劃系統(tǒng)、學校評價系統(tǒng)等多個子系統(tǒng)。決策機制作為學校內(nèi)部管理的主要運行機制，是各層次管理子系統(tǒng)得以運行的基礎，即管理者運用科學的方法對解決問題的方案進行研究和選擇的全過程。[2]早在20世紀70年代，美國管理學家赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）便在決策鏈條說中指出“管理是一個不斷決策的過程”；此后，沃特·阿曼德·休哈特（Walter A.Shewhart）進一步將決策過程細化為計劃、執(zhí)行、檢查和修正，并由此形成戴明環(huán)（The Deming Cycle）。由此可見，管理能力提升的背后需要構建有效的決策機制，而在當前我國推進治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化背景下，高等院校如何完善與健全決策組織結構、如何科學有效地進行事務決策等議題值得深入探究。

隨著現(xiàn)代管理理論的發(fā)展，目前世界上主要發(fā)達國家都率先實行了決策機制改革。其中，美國社區(qū)學院①由于致力于服務本地區(qū)社會生活與發(fā)展的基本屬性，既受到地方政府的行政管控力量制約，又面臨適應市場經(jīng)濟的自由活力訴求，故較為明顯地表現(xiàn)出決策機制變革的復雜性。社區(qū)學院在其發(fā)展歷程中，隨著社會需求的不斷變化及時地調(diào)整其職能定位，并由此衍生出在管控與自主之間呈現(xiàn)“鐘擺現(xiàn)象”的決策機制演變軌跡，即從最初的科層制發(fā)展為松散結合，并最終轉向雙重系統(tǒng)的治理趨勢。根據(jù)卡耐基高等教育委員會的定義，對于教育而言，治理區(qū)別于管理的顯著特征在于“決策機制”，即不同利益的多方主體基于學校共同的發(fā)展目標，在靜態(tài)層次上所作出的制度結構安排，以及在動態(tài)層次上具體事務的決策過程。[3]對于美國社區(qū)學院而言，在不同歷史時期各利益主體圍繞學校事務，對決策權力加以配置與行使，著重回答“誰來管理”與“管理什么”的問題。[4]美國學者愛德華·P·約翰（Edward P.John）認為，社區(qū)學院在歷史進程中所呈現(xiàn)的決策機制變化，受決策過程三個角色之間相互權力關系的影響，分別是決策的規(guī)劃者（policy formulation）、制定者（policy decision）以及實施者（policy implementation）。[5]從應然的角度而言，三者之間各自獨立且相互貫通，基于決策運行的全局立場實現(xiàn)信息有效交流；從實然的角度而言，在社區(qū)學院外部環(huán)境與自身職能定位影響下，三者相互結合形成多種決策結構并呈現(xiàn)相應的決策運行過程。因此，本研究依據(jù)決策規(guī)劃者、制定者以及實施者的結合方式變化，探尋美國社區(qū)學院決策機制的歷史變遷及其規(guī)律。

一、“鐘擺”的管控端：科層制管理組織下美國社區(qū)學院決策機制

德國學者馬克斯·韋伯（Max Weber）在組織社會學基礎上提出科層制，將管理權力按照職能和職位進行分工分層，基于規(guī)則實現(xiàn)決策機制等多個管理子系統(tǒng)的運行，呈現(xiàn)專業(yè)分工、等級集權的金字塔形結構。美國社區(qū)學院在早期經(jīng)歷了管理組織從無到有的發(fā)展，并受K-12教育影響而趨向于科層制管理。在此背景下，社區(qū)學院決策過程中三類角色分配以及相互關系發(fā)生了顯著變化，形成了從初創(chuàng)時期的直線式?jīng)Q策機制到獨立時期的集權式?jīng)Q策機制轉變，趨于決策機制“鐘擺現(xiàn)象”的管控端。

（一）社區(qū)學院初創(chuàng)時期的直線式?jīng)Q策機制

1892年，威廉·哈珀（William Rainey Harper）在芝加哥大學（The University of Chicago）創(chuàng)辦基礎學院，用以承擔大學前兩年的教學任務并頒發(fā)副學士學位，此舉引起了許多院校的效仿。加利福尼亞州立大學（University of California）、布雷德利工藝學院（Bradley Institute of Technology）分別于1892年與1896年，將各自四年學制的前兩年設立為初級學院；之后，瑪斯葛姆學院（Maskingum College）、德凱特浸會學院（Decatur Baptist College）先后將各自四年學制的后兩年取消，轉型為只有一、二年級的初級學院。與此同時，社會私人團體也出現(xiàn)創(chuàng)辦初級學院的現(xiàn)象，如1896年的芝加哥路易斯學院（Lewis College of Chicago），獨立于大學之外。直至1901年，第一所公立初級學院——喬利埃特初級學院（Joliet Junior College）在伊利諾伊州建立，標志著連接中等教育與高等教育的機構產(chǎn)生，并促進了密歇根州東區(qū)初級學院（East Side Junior College）與印第安納州葛珊初級學院（Goshen Junior College）在中學的設立。[6]

1901年，全美共有8所初級學院，學生總數(shù)僅為100余名，平均每所學校招生不足13名。[7]由于學生數(shù)量少、學校規(guī)模小，初級學院內(nèi)部事務管理較為簡單直接，不存在分工明確的各類決策機構及其相互之間的復雜聯(lián)系。在初級學院萌芽時期，這些學生在進行大學前兩年基礎知識的學習過程中，學院未能形成統(tǒng)一規(guī)范的教學標準與課程內(nèi)容，多是根據(jù)師資配備讓學生學習相應內(nèi)容。在辦學經(jīng)費有限的狀況下，這些師資多來源于所在地區(qū)的中學，數(shù)量較少、流動性較強，常常是一邊任教于中學，一邊在初級學院兼職。學校沒有獨立的經(jīng)費獲取渠道，只能向學生收取部分學雜費，主要還是依賴于所在的大學或中學，屬于州政府或者地方政府的財政撥款。所屬大學或中學管理部門經(jīng)過討論后，任命一名教師擔任校長，既與其他教師共同負責初級學院課程的教學工作，又與其他教師共同管理其組織運行的一切事宜，從而在決策制定上快速精簡，具有靈活性與創(chuàng)造性。因此，初創(chuàng)時期的初級學院在決策機制方面表現(xiàn)四個特征：第一，決策組織規(guī)模小，決策結構層級少；第二，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的決策標準；第三，經(jīng)費不獨立；第四，決策主體單一集中。其中，決策的規(guī)劃者、制定者與實施者三者相互合并，沒有明確分工界限。這個時期初級學院內(nèi)部組織成員雖然負有不同的專業(yè)職能，但是在管理方面沒有形成正式的、規(guī)范的權力分配結構，相互之間使用直接的、個人的、非正式的交流。學校不存在嚴格意義上的規(guī)劃者、制定者與實施者的角色之分，而是共同完成“設想（conception）-決策（decision）-評估（evaluation）-調(diào)整（reconception）”的簡單直線型過程，鼓勵內(nèi)部成員的創(chuàng)新性觀點，可能隨時隨地發(fā)生在午餐中、汽車里、辦公室等場合。[8]

（二）社區(qū)學院獨立時期的集權式?jīng)Q策機制

進入20世紀以來，美國初級學院得到迅速發(fā)展，一方面學校數(shù)量不斷增加，由1900年的8所，增至1918年140所、1930年436所、1942年624所；另一方面，招生規(guī)模顯著擴大，平均每校學生由1900年不足13名，上升至1930年170名、1940年387名、1942年504名。[9]這些變化促使初級學院內(nèi)部管理面臨愈加復雜的情境，如專業(yè)教師的聘任、招生錄取的安排、課程內(nèi)容的設置、經(jīng)費物資的分配以及轉學協(xié)議的制定等方面，原有的簡單直線型決策機制難以負荷。此時的社區(qū)學院還未形成獨立學區(qū)，處于中學學區(qū)的管轄范圍之內(nèi)，其行政管理機構為中學學區(qū)委員會兼任。自1921年加州從法律意義上賦予該州范圍內(nèi)的初級學院享有獨立學區(qū)（Junior College District），經(jīng)過20余年的發(fā)展，全美所有的初級學院最終脫離中學管理，成為獨立的高等教育機構。[10]

這一時期的美國正處于工業(yè)化進程之中，且全世界都產(chǎn)生了較多新管理思想，如法國亨利·法約爾（Henri Fayol）提出的一般管理理論，德國馬克斯·韋伯提出的科層制組織理論以及美國弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）提出的科學管理理論。這些思想強調(diào)分工明確與權責明晰、非人格化與理性、工作運行的專業(yè)化與標準化、合法權威與等級制職位。在上述觀點的影響下，初級學院的決策機制由校長及其董事會在中學學區(qū)委員會的合法性認可下，行使自上而下的集權化管理，具體有以下四個特征：其一，與上一階段不同，此時的校長從教師的角色群體中獨立出來，作為專門職業(yè)是純粹的學校管理者，處理校內(nèi)的大小事宜，處于絕對的權威地位，并對學校的發(fā)展負有全部責任；其二，在校長之下，各個職能部門各司其職，在決策運行過程中建立線性的管理層級，遵循標準化的流程規(guī)范，運用非人格化的正式交流，較少關心或參與整個學校組織的發(fā)展規(guī)劃；其三，在學校外部，校長需要對地方政府的中學學區(qū)委員會負責，而面對內(nèi)部，則與其他群體之間保持命令與服從的關系，缺少相互的交流與協(xié)商，很少接受教師等群體的反饋意見；其四，經(jīng)費大多由地方政府與州政府承擔，需要執(zhí)行政府的宏觀調(diào)控政策，定期向其匯報學校狀況并接受各種評估檢查。總之，決策規(guī)劃者與制定者合并，由少數(shù)權威領導層把控，共同遠離實施者。權威領導層從宏觀層次負責學校的規(guī)劃與發(fā)展，并在重大事務中具有最高決策權。相比之下，實施者承擔學校管理的日常具體事務但沒有形成結構化的管理層次，而更多地依賴于學校的院系學科。領導層不直接面對操作層面的事宜，而是根據(jù)外界輸入信息與內(nèi)部反饋建議來制定決策，進而指導實施者的工作。兩者之間的信息交流基于總結報告、數(shù)值預算與分數(shù)標準等準確數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)規(guī)范化、程序化的特征。[11]

二、“鐘擺”的自主端：松散結合管理組織下美國社區(qū)學院決策機制

20世紀70年代，美國學者卡爾·維克（K.E.Weick）根據(jù)對組織的研究，提出了松散結合系統(tǒng)理論（Loosely Coupled Systems），并指出學校組織成員之間雖然相互依賴、相互影響，卻又彼此保持著自身邏輯的獨特性，相互之間的聯(lián)系有限、反應遲緩。美國社區(qū)學院取得獨立并不斷擴大之后，學校內(nèi)部各要素趨于成熟并在組織事務運行中表現(xiàn)強烈的獨立自主性，故原有的科層制管理組織難以提供足夠的權力讓渡空間，逐漸演變?yōu)樗缮⒔Y合式管理。在此背景下，社區(qū)學院決策過程中三類角色分配以及相互關系再次發(fā)生變化，從擴張時期的控股式?jīng)Q策機制到轉型時期的耦合式?jīng)Q策機制，趨于決策機制“鐘擺現(xiàn)象”的自主端。

（一）社區(qū)學院擴張時期的控股式?jīng)Q策機制

以第二次世界大戰(zhàn)為分界線，美國初級學院逐漸從中學學區(qū)中分離而出，并以獨立形態(tài)成為高等教育領域中的組成部分。這一時期美國國內(nèi)有兩個標志性事件促使其決策機制的轉型：一是聯(lián)邦政府頒布《退伍軍人權力法案》（Servicemens Readjustment Act of 1944，G.I.Bill），并在之后的十年里共計撥款55億美元，資助約800萬的退伍軍人接受社區(qū)學院的職業(yè)技術教育[12]；二是杜魯門總統(tǒng)高等教育委員會發(fā)布《美國民主社會中的高等教育報告》（Higher Education in the Service of Democracy，1947），將初級學院（Junior College）更改為社區(qū)學院（Community College），并將其歸類為高等教育層次中的民主教育機構（demoncracys college education），由州政府出資創(chuàng)辦，地方政府予以常規(guī)經(jīng)費支持。[13]這兩個政策以立法與撥款相配套的方式，極大地推動了社區(qū)學院迅速發(fā)展，深化了教育民主化理念。在20世紀70年代左右，社區(qū)學院的總數(shù)已高達1091所，學生總數(shù)逾247萬，平均每個州有二十多所社區(qū)學院，平均每所學院有2260多名學生。[14]

在這種背景下，由于社區(qū)學院的規(guī)模增大，原本以校長及其高級管理層為中心的決策結構不再適用，而趨向于在保留一定程度科層性基礎上增加決策層次，保障決策過程中被管理者的權利，加大與州立法機構、企業(yè)等外部力量的聯(lián)系。這一決策方式的改變受到當時人本主義心理學的影響，尤其是美國心理學會主席亞伯拉罕·H·馬斯洛（Abraham H.Maslow）所倡導的人類動機理論與自我實現(xiàn)理論?；凇罢w”與“動力”的心理視角，馬斯洛將人視為遵循從生理需求到自我實現(xiàn)需求的遞增方向，超越“經(jīng)濟人”范疇而最終實現(xiàn)精神需求滿足的生命體。因此，決策的主要價值在于關注被管理者的需求與動機，激發(fā)他們在工作中的最大潛能。社區(qū)學院在決策機制方面的顯著表現(xiàn)主要有四個方面：首先，校長等高級管理層的絕對控制權被削弱，一方面以法人的身份，與州地方的政府機構、社會企業(yè)、專業(yè)協(xié)會等外部力量相互聯(lián)系，促進學校內(nèi)外部的信息交流；另一方面扮演“家長”的角色，將學校視為各個群體聯(lián)系緊密的“大家庭”，尊重被管理者的精神需求、注重權力下放與信息反饋。其次，各個部門的規(guī)模擴大、層級復雜、獨立性很強，可以自主地制定決策，但同時需要承擔相應的責任；相互之間很少依附，甚至為了爭奪資源而發(fā)生競爭，容易造成工作的重復、推諉以及資源的浪費。再次，在擁有多個校區(qū)的大型社區(qū)學院數(shù)量不斷增加的情況下，由校長授權給每個校區(qū)負責人自主決策，通過人才培養(yǎng)標準與教學教務績效等方式從學校整體的角度宏觀控制。最后，教師與行政人員的聯(lián)結、教師與校長的聯(lián)結、教學系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)結等都是松散的?？傊瑪U張時期的社區(qū)學院在決策機制中合并規(guī)劃者與制定者，將實施者分化為多個功能主體。盡管依然保留上下級權力關系，分工明確、缺乏交流，但是尊重各類決策實施者在自身職責范圍內(nèi)的自主空間，逐漸形成類似于“控股公司”的松散結合式?jīng)Q策組織。[15]

（二）社區(qū)學院轉型時期的耦合式?jīng)Q策機制

中東戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，美國經(jīng)濟遭遇困境，失業(yè)問題較為嚴重，社會階級矛盾激化，不僅推動了民權運動的興起，而且也促進了社區(qū)學院的進一步發(fā)展。該時期社區(qū)學院注重從外部支持系統(tǒng)中引進各種群體的協(xié)助，快速且精準地應對各種突發(fā)性、暫時性以及個別性的事宜。[16]這種管理方式一般發(fā)生在權力分布去中心化、標準化工作運行受到挑戰(zhàn)、內(nèi)外部環(huán)境密切聯(lián)系的組織之中。相比于二十世紀五六十年代，這個時期的美國社區(qū)學院面對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，著力培養(yǎng)社會第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的、以電子計算機為主的信息服務人才，不斷加強與外部企業(yè)的合作聯(lián)系，緩解失業(yè)問題；與此同時，受到民權運動的影響，教師等群體在科層制體系中意識到自身的權利，并尋求外部工會組織的力量加以保障，從而擺脫已有的權力機構、革新標準化的工作規(guī)范。其標志性事件是職業(yè)教育法案（Vocational Education Act of 1963）的頒布，從法律層面上要求維護社區(qū)學院內(nèi)部所有教職員工的權利，并借用企業(yè)工會的理念產(chǎn)生了社區(qū)學院的教師工會組織，行使集體談判的權力。[17]

在美國社區(qū)學院的管理中，州或地方政府除非有專門性的法律授權，通常并不具備談判主體的資格，而是交由校長及其所在的董事會，就學校內(nèi)部管理的事宜與相應的工會進行協(xié)商，并最終產(chǎn)生在一定時間范圍內(nèi)具有法律效應的集體談判協(xié)議。在實用主義哲學的影響下，工會組織以積極的服務意識、優(yōu)異的服務水平以及多元的服務職能，受到社區(qū)學院的認可并迅速發(fā)展起來，如國家教育協(xié)會（National Education Association，NEA）、美國教師聯(lián)盟（American Federation of Teacher，AFT）等。據(jù)統(tǒng)計，1974年全美具備談判資格并在社區(qū)學院設立行使部門的工會組織有150個。[18]這些工會組織是獨立于政府與學校的第三方組織，經(jīng)費來源于教師繳納的會費，主要職責是為其會員提供代理訴訟，表現(xiàn)出市場化消費行為的特征。一旦教師等群體對學校事宜存有異議，便可以借助工會組織的力量參與決策的制定之中，而不必拘泥于既定的標準化結果。但是這種外部支持力量的參與并非是常規(guī)化的管理方式，僅僅發(fā)生在與內(nèi)部群體利益相關的事宜中，解決突發(fā)性與個別性的問題。因此，該時期社區(qū)學校的決策機制逐漸弱化校長的“家長式”代理職能，引入第三方的專業(yè)代理機構，形成基于不同群體權益的博弈過程。[19]其中，最為明顯的表現(xiàn)是：一方面，教師的組織能力與決策能力受到關注，形成教師與行政人員之間的耦合；另一方面，學生的訴求得以凸顯，表現(xiàn)為學生與學校決策組織各個功能環(huán)節(jié)的耦合。這些耦合僅僅依靠行政關系難以協(xié)調(diào)，會造成學校運轉的失靈，而更多采用“學校發(fā)展愿景”“組織文化”等道德情感的維系，具有松散結合的組織特征。總之，學校決策機制在保留職能分工優(yōu)勢的基礎上，試圖克服科層管理中的程序繁瑣、職能冗雜等困境：一是將規(guī)劃者從制定者的角色中分離出來，用于分析來自外部環(huán)境的訴求與管理工作者的反饋；二是實施者分散為多個職能部門并各自聚焦于自身的職能任務，形成較為封閉獨立的功能系統(tǒng)，相互之間呈現(xiàn)松散聯(lián)結；三是制定者從校長等權威領導層拓展到實施者的功能系統(tǒng)中，并受道德等非理性因素影響出現(xiàn)相關功能系統(tǒng)的耦合。[20]

三、“鐘擺”的平衡：雙重系統(tǒng)管理組織下美國社區(qū)學院決策機制

美國學校管理和組織行為學領域專家羅伯特·G·歐文斯（Robert G.Owens）通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，20世紀80年代以來在治理理念與績效管理的雙重作用下，大多數(shù)院校組織不僅具有松散結合的特征，而且保留了科層制的部分做法，形成雙重系統(tǒng)（Dual System）的教育管理組織。在此背景下，決策過程中三類角色分配以及相互關系進行新的調(diào)整，從多元化時期的治理式?jīng)Q策機制到整頓時期的協(xié)調(diào)式?jīng)Q策機制，趨于決策機制“鐘擺現(xiàn)象”在管控與自主間的平衡。

（一）社區(qū)學院多元化時期的治理式?jīng)Q策機制

受《大學和學院治理聲明》（University and College Governance Statement，以下簡稱《聲明》）中共同治理（shared governance）理念的影響，社區(qū)學院決策機制緩慢趨于治理。實際上早在1966年美國大學教授聯(lián)合會AAUP便已出臺《聲明》并在綜合型大學產(chǎn)生了相應的變革，但卻沒有在社區(qū)學院形成即時性的影響。一直到1988年，加州社區(qū)學院委員會率先頒布AB1725法案，并在第五章（Title 5）部分明確規(guī)定該州社區(qū)學院應踐行共同管理的理念，保障教職員工與學生享有參與學校內(nèi)部管理的合法權益。[21]這22年滯后的原因是由于社區(qū)學院以教學服務為主，教師隊伍的學歷層次一般，難以像科研重鎮(zhèn)的研究型大學一樣，形成強大的學術權威力量去制衡行政管理。然而，隨著社區(qū)學院規(guī)模的擴大與經(jīng)費的緊張，產(chǎn)生了利益紛爭，但工會的誕生并沒有降低學校管理層與教職員工間的矛盾，反而時常引發(fā)法院糾紛的現(xiàn)象。為此，相關負責人員逐漸意識到學校內(nèi)部不同主體的利益是多樣化和復雜化的，與其在決策制定之后消耗大量精力與金錢去維權，不如在決策形成之前便采納他們的意見進行協(xié)商，從而提高管理的效率與效果。此外，這個時期社區(qū)學院的職能較為多元化，包含轉學教育、職業(yè)技能教育、一般教育、補償教育和社區(qū)教育。這些職能的同時并進增加了社區(qū)學院決策機制的復雜性，既需要與更多大學簽訂便捷高效的轉學協(xié)議，又需要推進利于學生就業(yè)的校企合作以及為社區(qū)居民開展日常生活服務與繼續(xù)教育培訓。因此，來自于政府部門、市場企業(yè)、社區(qū)居民、教職員工、學生及家長等不同主體的訴求增加，以利益相關者的身份介入校長及其行政管理系統(tǒng)的權力行使過程中。

在這種情況下，社區(qū)學院決策機制趨向于不同利益主體之間互為中心、互為依存、互為制衡的狀況。以加州的社區(qū)學院為代表：其一，由家長、居民、教師、學生按照3∶1∶1∶0.5的比例構成學區(qū)委員會，參與其管轄范圍內(nèi)社區(qū)學院內(nèi)部的重大事宜，如目標規(guī)劃、學科增設、課程安排、經(jīng)費預算、師資聘用等 [22]；其二，董事會領導下的校長負責制，受學術評議會與咨詢理事會的牽制，三者聯(lián)合決議方能通過學校日常決策；其三，決策系統(tǒng)注重外部信息的輸入，不僅關注市場的發(fā)展方向，更加側重家長、納稅人的需求，具有“服務社區(qū)”“消費主義”的長遠考量?？傊?，這一時期社區(qū)學院決策機制中規(guī)劃者與實施者合并為一個共享群體，與制定者保持雙向交流，而制定者僅僅是負責決策討論的發(fā)起角色以及相互合作的協(xié)調(diào)角色。這些實施者群體由不同職能管理部門的工作人員與代表不同利益需求的相關人員所組成，以利益相關者的身份面對學校各項組織活動事宜，從而踐行共同治理的理念。決策機制既重視外部力量的影響（如當?shù)鼐用竦钠谕?、企業(yè)的需求），亦注重保障內(nèi)部不同主體的權利，減少管理的程序、加速信息的反饋、提升工作的效率。[23]

（二）社區(qū)學院整頓時期的協(xié)調(diào)式?jīng)Q策機制

21世紀以來，美國社區(qū)學院入學人數(shù)增長緩慢，且在美國金融危機結束之后迅速下降。根據(jù)AACC統(tǒng)計，社區(qū)學院入學總人數(shù)由2011年800余萬人減少至2017年690余萬人，至今依然呈持續(xù)減少的態(tài)勢。[24]一方面，由于社區(qū)學院自身發(fā)展邏輯中便存在與經(jīng)濟發(fā)展變化周期相反的規(guī)律②，在2011年經(jīng)濟復蘇之后便發(fā)展緩慢；另一方面，社區(qū)學院經(jīng)費隨著州政府與地方政府的撥款減少而逐漸喪失其獎學金對于學生的吸引力，導致高中畢業(yè)生及其家長對四年制大學的期望逐漸升高。[25]與此同時，社區(qū)學院在共同治理的實踐探索中遇到了瓶頸：一是學生、家長、從業(yè)市場等消費者的利益訴求超出了社區(qū)學院現(xiàn)實條件下的發(fā)展閾限，造成學生管理混亂、就業(yè)形勢低迷、家校矛盾顯現(xiàn)等問題；二是占比不斷增加、流動性強的兼職教師群體對學校的發(fā)展定位與內(nèi)部組織較為生疏，不僅難以行使相關治理權力，而且常常與學校產(chǎn)生利益沖突。因此，基于緩解生源危機、完善內(nèi)部管理的考慮，社區(qū)學院采取一系列經(jīng)濟補償與教學改革的措施③。其中，加強與K-12教育合作以及實施績效管理對社區(qū)學院內(nèi)部管理產(chǎn)生了一定影響，促使雙重系統(tǒng)的產(chǎn)生。

為了培養(yǎng)社會快速發(fā)展所需的多種技術人才，社區(qū)學院給予教師專業(yè)判斷與決策的獨立空間，能夠不受其他管理力量的介入而自由決定教學事務。同時，為了學校管理的系統(tǒng)有序，保證學生接受常規(guī)性教育活動，以及避免共同治理所衍生的繁瑣、私利等風險，在非教學層次建立學校的科層基礎。因此，學校同時存在兩類管理系統(tǒng)：負責實際教與學的專業(yè)技術組織，負有制度與管理職能的行政事務組織。在共同的學校發(fā)展目標下，教學與行政兩個系統(tǒng)采用不同的手段，既保留了松散結合的獨立自主性以培養(yǎng)優(yōu)秀的學生，實施因材施教、啟發(fā)性教學等，又保留了科層制的理性與分工，從而合理分配資源、提升學校運行效率。在這一背景下，社區(qū)學院決策機制中規(guī)劃者、制定者與實施者相互糅合，并基于不同的事務交由相應人員處理。涉及非教學事務，教師配合行政人員按照科層制特點加以決策，達到上級規(guī)定；涉及教學事務，行政工作為教學服務，遵循松散結合特點加以決策，提高教學效能?？傊@一時期社區(qū)學院的決策機制基于學校共同愿景而協(xié)調(diào)兩類管理組織，是合作與效率共存的雙重系統(tǒng)。

四、美國社區(qū)學院決策機制發(fā)展的主要特征

在美國社會發(fā)展的大背景下，社區(qū)學院從單一轉學職能向多元化職能轉變并受到肯定，被譽為“20世紀美國的最佳特色與美國高等教育的偉大革新”[26]。這一百余年的發(fā)展歷程中，美國社區(qū)學院決策機制順應不同時期的職能目標，表現(xiàn)出具有顯著特征的發(fā)展軌跡：從決策機制的萌芽到科層分工的探索，從官僚集權的困境到松散耦合的創(chuàng)新，從共同治理的失衡到雙重系統(tǒng)的整合，打破管控與自主之間的界限，形成符合自身實際情況的決策機制。其中，社區(qū)學院決策機制的發(fā)展變遷在主體、結構以及動因方面體現(xiàn)如下三大特征。

（一）決策機制的主體趨于多元化

在歷史演進過程中，社區(qū)學院決策機制之中所謂的主導地位日漸式微，逐漸趨于相互制衡與合作的多元主體。目前，美國大多數(shù)社區(qū)學院決策機制主要處于耦合式或協(xié)商式階段。前者的決策制定者承擔領導權力，實施者分散為多個部門，規(guī)劃者專事接受外部影響與內(nèi)部反饋，三者形成循環(huán)閉合圈；后者不僅將規(guī)劃者從制定者的角色中分離出來，而且交由多個職能部門構成的實施者群體共同承擔，以共享與民主的理念減輕科層管理中的官僚主義色彩。這兩種決策機制的主體均體現(xiàn)以下四個方面的特征：第一，管理壟斷的狀況不復存在，多方主體的協(xié)同管理方式較為普遍；第二，“決策的制定者即規(guī)劃者”，這一權力邊界不清晰導致權力失衡的現(xiàn)象逐步消失；第三，決策的實施者漸漸地從“被動”走向“能動”，從“臺前”來到“幕后”，將其在實踐中體悟到的認知反饋至決策規(guī)劃之中；第四，決策的規(guī)劃者、制定者與實施者三者之間的交流趨于頻繁并著力實現(xiàn)民主協(xié)商。因此，社區(qū)學院發(fā)展過程中決策主體日益多元并共同建構了完備的運行網(wǎng)絡，表現(xiàn)出互為中心的特征。

（二）決策機制的結構趨于扁平化

美國高等教育組織被認為是學術專業(yè)力量、政治官僚勢力、市場服務導向三個方面中多重因素綜合作用的結果，美國社區(qū)學院也不例外。社區(qū)學院中各方力量的博弈尤其體現(xiàn)在政治與市場之間：一方面由于公立性質而難以避免地受到政府行政管理的介入，另一方面基于服務社區(qū)的教育宗旨而自發(fā)地服從市場發(fā)展的需求。因此，社區(qū)學院決策結構在發(fā)展過程中趨于扁平化，愈加注重各個元素之間的協(xié)調(diào)，即伯頓·克拉克④所提出的官僚制協(xié)調(diào)、政治協(xié)調(diào)與市場協(xié)調(diào)。首先，從社區(qū)學院獨立時期集權式?jīng)Q策機制中規(guī)劃者與制定者合并而且遠離實施者，到擴張時期控股式?jīng)Q策機制中規(guī)劃者與制定者合并，將實施者分化為多個功能主體并相互獨立，呈現(xiàn)官僚制協(xié)調(diào)的特征。其次，從社區(qū)學院擴張時期的控股式?jīng)Q策機制到轉型時期的耦合式?jīng)Q策機制，一方面，決策規(guī)劃者、制定者和實施者各自獨立行使權力，另一方面，各要素相互之間在服務市場的原則下平衡各自工作內(nèi)容形成穩(wěn)定的環(huán)形圈，體現(xiàn)市場協(xié)調(diào)的特征。最后，從社區(qū)學院多元化時期的治理式?jīng)Q策機制到整頓時期的協(xié)調(diào)式?jīng)Q策機制，不僅將規(guī)劃者從制定者角色中分離出來，而且注重吸收外部訴求，并交由多個職能部門構成的實施者群體共同承擔該角色，表現(xiàn)出以“共享”“民主”為核心的政治協(xié)調(diào)特征。從以上過程可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)學院決策結構由簡單線性到開放共享，逐漸趨于扁平化以實現(xiàn)多種決策主體的權力協(xié)調(diào)。

（三）決策機制的發(fā)展強調(diào)適應性

美國社區(qū)學院決策機制的演變不僅具有內(nèi)生性的發(fā)展邏輯，而且持續(xù)地與外部環(huán)境保持信息流通，適應外部環(huán)境的需求而做出相應轉變。每一時期決策機制的形成并非是人為設計或政府安排，而是歷史發(fā)展過程中根據(jù)學校內(nèi)外部狀況而自然形成。在創(chuàng)立早期，為了滿足高中畢業(yè)生為升入大學做好充分準備，社區(qū)學院從依附于大學的基礎學院逐漸定位于高中后的初級學院。為了適應K-12教育的傳統(tǒng)，社區(qū)學院的決策機制由直線式轉化為集權式。第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著《退伍軍人權力法案》等文件的出臺，社區(qū)學院數(shù)量與入學人數(shù)迅速增加，辦學職能逐漸從轉學教育偏向職業(yè)教育。在此過程中，為了保證管理的高效性與多樣性，社區(qū)學院決策機制從集權式趨向于控股式，縮小主要領導者的決策空間，細化職能部門的層次與功能。面對20世紀末美國社會的經(jīng)濟危機與工會運動，社區(qū)學院愈加重視服務社區(qū)的職能，將決策機制轉化為耦合式以確保不同管理主體之間的相互協(xié)商與學校內(nèi)外部的緊密聯(lián)系。之后，隨著《聲明》所倡導的共同管理理念不斷深化與實踐，社區(qū)學院也在致力于打破科層制的影響，確保多元利益主體的參與，形成治理式與協(xié)商式?jīng)Q策機制。綜上，社區(qū)學院決策機制演變歷程反映了組織內(nèi)部環(huán)境不斷適應外部變化而自發(fā)完善的特征，具有較好的適應性。

五、結語

本文梳理了自20世紀初以來美國社區(qū)學院的決策機制，依據(jù)決策過程中規(guī)劃者、制定者以及實施者的承擔主體變化以及相互之間協(xié)調(diào)關系的發(fā)展而形成具有顯著特征的決策結構與決策過程。從早期的集中化主體、簡單型結構、直線式運行，到當前的多元化主體、雙重式結構、協(xié)調(diào)式運行，美國社區(qū)學院的決策機制表現(xiàn)出從科層制到松散結合到雙重系統(tǒng)的轉變，在管控與自主之間取得平衡，呈現(xiàn)出“鐘擺現(xiàn)象”。該現(xiàn)象與社區(qū)學院自身發(fā)展密不可分，尤其是隨著辦學規(guī)模的擴大與職能目標的變化，社區(qū)學院更趨向于服務本地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展與居民生活幸福，在國家與市場的雙重作用下著力實現(xiàn)決策過程中的分權、自治與效率。受K-12教育的影響，傳統(tǒng)社區(qū)學院決策機制中規(guī)劃者、制定者與實施者之間并不平衡，由少數(shù)行政權威力量所把控；隨著治理理念的滲入，這種單向管理關系逐漸被消弱，趨向于多元力量間的協(xié)調(diào)共治，并在規(guī)劃者、制定者與實施者之間尋求有利于各主體利益最大化的平衡與合作。但是，這種自治并非是無限度、無秩序、繁瑣低效的活動，而應該在合理的制度框架下激發(fā)利益相關者進行觀點表達與交換，在利益博弈過程中尋求最佳解決方案，在治理能力基礎上實現(xiàn)高質量的決策，即“有效治理”。這種治理要求學校不僅賦予相關人員職責并建立完善的治理結構與運行機制，而且增強各個決策主體的參與治理能力，并在相互之間形成組織信任與責任感，從而保證整個決策體系充分考量學校發(fā)展的整體利益，而并不是個人的、私人的、片面的利益。因此，面對管理主義傳統(tǒng)與新自由主義潮流，當前的社區(qū)學院作為社會公共部門既沒有直接沿襲管理主義的官僚繁瑣與權威服從，也未盲目效仿新自由主義的個人中心與自由放任，而是在管控與治理之間尋求平衡，合理定位學校內(nèi)部中行政人員與教職員工的決策機制與權限職責，做到?jīng)Q策事務中需管控的歸管控、需治理的歸治理，恪守服務社區(qū)發(fā)展的根本職責。

注釋：

①根據(jù)美國社區(qū)學院協(xié)會（American Association of Community College，簡稱AACC）2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，美國擁有社區(qū)學院1050所，其中公立社區(qū)學院942所，獨立學院（Independent college）73所，部落學院（Tribal college）35所。由此可見，公立社區(qū)學院占比最大，是美國社區(qū)學院的主要力量。所謂的公立性質，是基于學校的辦學經(jīng)費來源而言，借鑒了以州立大學為主體的“公立大學”概念。這部分學校的特點在于，一方面受到聯(lián)邦政府、州政府或當?shù)厣鐓^(qū)等多元主體的撥款資助，另一方面不能以營利為辦學目的，而是服務于地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。相比之下，占比僅為10.2%的獨立學院與部落學院，多是私立創(chuàng)辦的、具有營利性質的機構，數(shù)量較少、規(guī)模較小。因此，本研究中的社區(qū)學院指向于多數(shù)的、公立性質的社區(qū)高等教育機構。

②在美國社區(qū)學院發(fā)展歷程中，出現(xiàn)多次經(jīng)濟衰退背景下社區(qū)學院發(fā)展速度提升，而經(jīng)濟騰飛背景下社區(qū)學院發(fā)展緩慢的狀況。如二戰(zhàn)、中東戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，美國社區(qū)學院均實現(xiàn)了大規(guī)模發(fā)展與職能目標轉型。為此，美國一些專家分析其原因并指出，經(jīng)濟遭遇危機后會衍生大量失業(yè)與裁員的現(xiàn)象，而這些失業(yè)者傾向于把社區(qū)學院作為其職場的“空窗期”，以學習新的就業(yè)技能。

③在經(jīng)濟補償方面，政府出臺多項措施緩解社區(qū)學院的經(jīng)費壓力。此外，美國政府還加大對社區(qū)學院獎學金的額度、優(yōu)化社區(qū)學院學生的稅收抵免政策、改革學生貸款制度等。在教學改革方面，社區(qū)學院實行“注冊學徒制”“學徒制擴展”等計劃，旨在提升人才培養(yǎng)的質量，促進學校與企業(yè)的教學合作。

④美國學者伯頓·克拉克（Burton Clark）將美國高等教育組織系統(tǒng)的協(xié)調(diào)分為四個類型：官僚制協(xié)調(diào)、政治協(xié)調(diào)、專業(yè)性協(xié)調(diào)與市場協(xié)調(diào)。其中，官僚制協(xié)調(diào)指政府對權力分層與工作分工的安排；政治協(xié)調(diào)是社會公眾借助多種渠道表達自己的訴求；專業(yè)性協(xié)調(diào)指教師基于自身的專業(yè)性對學術事務做出的判斷；市場協(xié)調(diào)指市場供給鏈條對學校內(nèi)部管理所產(chǎn)生的影響，包括消費者市場、院校市場以及勞動力市場。

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（責任編輯陳春陽）