歐盟“綠色新政”的推進(jìn)與博弈

黃磊

第28屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)在阿聯(lián)酋迪拜舉行，世界貿(mào)易組織設(shè)立“貿(mào)易館”，通過(guò)貿(mào)易推動(dòng)氣候和可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)。作為歐盟“綠色新政”的一部分，歐盟在通過(guò)碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）征收碳關(guān)稅等措施上先已行一步，這引來(lái)其他世貿(mào)組織成員的高度關(guān)注。

在全球綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，歐盟一直處于引領(lǐng)者的地位。2019年12月，新一屆執(zhí)委會(huì)主席馮德萊恩上任伊始，即推出《歐洲綠色協(xié)議》，將“綠色新政”作為歐盟長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，旨在將歐盟轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公平、繁榮的社會(huì)，以及富有競(jìng)爭(zhēng)力的資源節(jié)約型現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體，提出到2050年歐洲將在全球范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)“碳中和”。馮德萊恩曾透露，為達(dá)目標(biāo)，歐委會(huì)將在2020年初推出《可持續(xù)歐洲投資計(jì)劃》，預(yù)計(jì)會(huì)在未來(lái)十年投入1萬(wàn)億歐元。

宏圖與進(jìn)程

為了實(shí)現(xiàn)該宏偉目標(biāo)，歐盟提出能源、工業(yè)、交通、建筑、生物多樣性等七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，其中包括：構(gòu)建清潔、經(jīng)濟(jì)、安全的能源供應(yīng)體系；推動(dòng)工業(yè)企業(yè)清潔化、循環(huán)化改造；形成資源能源高效利用的建筑改造方式；加快建立可持續(xù)的智慧出行體系；建立公平、健康、環(huán)境友好的食物供應(yīng)體系；保護(hù)并修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性；實(shí)施無(wú)毒環(huán)境的零污染發(fā)展戰(zhàn)略，包括實(shí)施空氣、水和土壤零污染行動(dòng)，開(kāi)展可持續(xù)化學(xué)品管理等。

推進(jìn)綠色投融資、綠色財(cái)政，促進(jìn)綠色技術(shù)，逐步推出人才吸引等一系列政策，相關(guān)進(jìn)程可謂蹄疾步穩(wěn)。

2020年1月，提出“歐洲綠色協(xié)議投資計(jì)劃”和“公平轉(zhuǎn)型機(jī)制”；2020年3月，公布《歐洲氣候法》草案，提出新歐洲工業(yè)戰(zhàn)略一攬子計(jì)劃；2021年7月，通過(guò)一攬子計(jì)劃，開(kāi)始實(shí)施《歐洲綠色新政》；2022年3月，發(fā)布《歐盟可再生能源： 歐盟實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、安全和可持續(xù)能源供應(yīng)的聯(lián)合行動(dòng)》；2022年5月，公布了最新的《歐洲廉價(jià)、安全、可持續(xù)能源聯(lián)合行動(dòng)方案》；2023年2月，正式提出《歐盟綠色協(xié)議工業(yè)計(jì)劃》；2023年5月，通過(guò)《碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制監(jiān)管法》并于10月1日起實(shí)施，這也意味著全球首個(gè)“碳關(guān)稅”開(kāi)始實(shí)施……

綠色新政的推進(jìn)讓歐盟成為“減碳”最為積極的地區(qū)之一，不僅有力推動(dòng)能源和經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，同時(shí)率先建立并運(yùn)行碳交易市場(chǎng)，為“減碳”進(jìn)行定價(jià)，這使得歐盟在推行綠色市場(chǎng)規(guī)則、搭建綠色市場(chǎng)方面走在世界的前列。

尤其是伴隨著“碳關(guān)稅”政策的實(shí)施，免費(fèi)配額的逐步淘汰、CBAM證書(shū)的逐步采用，以及必將通過(guò)貿(mào)易往來(lái)對(duì)其他國(guó)家的水泥、鋼鐵、鋁、化肥、電力和氫氣等行業(yè)形成深遠(yuǎn)影響，推動(dòng)全球制造商轉(zhuǎn)向更環(huán)保的生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)碳排放量的持續(xù)減少。

另一方面，在通過(guò)構(gòu)建“碳關(guān)稅”綠色貿(mào)易壁壘保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，還可憑借自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)，出口節(jié)能設(shè)備，轉(zhuǎn)讓低碳技術(shù)，獲取低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，可謂一箭雙雕。

理想與現(xiàn)實(shí)

理想很豐滿，但現(xiàn)實(shí)很骨感。“綠色新政”價(jià)值理念無(wú)疑值得稱贊，但不可忽略的是大多數(shù)歐洲國(guó)家都面臨傳統(tǒng)能源資源短缺的現(xiàn)實(shí)，隨著歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期的持續(xù)下調(diào)，人們更關(guān)心本國(guó)的民生發(fā)展。歐盟內(nèi)部的反對(duì)聲音日漸強(qiáng)烈，不管是環(huán)境立法方面的阻力，還是產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的爭(zhēng)論不休，這些都讓“綠色新政”陷入內(nèi)外交困。

《自然恢復(fù)法》于2023年7月，以336票贊成、300票反對(duì)和13票棄權(quán)的結(jié)果通過(guò)，投票結(jié)果直觀顯示了各成員國(guó)從原先的支持立場(chǎng)大幅后退。而其過(guò)程充滿曲折，由于該法旨在到2030年恢復(fù)20%的陸地和海域自然風(fēng)貌，這涉及不少成員國(guó)的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，成員國(guó)不免受到游說(shuō)壓力，加之歐洲人民黨的反對(duì)運(yùn)動(dòng)，歐委會(huì)不得不修訂立法以推動(dòng)進(jìn)入下一階段的最終談判。

2023年9月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍和比利時(shí)首相德克羅呼吁暫緩?fù)瞥鲂碌木G色立法，這意味著到明年歐洲選舉前都不會(huì)通過(guò)新立法，還有一些成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人直接呼吁停止出臺(tái)新的綠色法律。

作為歐盟“綠色新政”的一部分，歐盟在通過(guò)碳邊境調(diào)整機(jī)制征收碳關(guān)稅等措施上已先行一步。

產(chǎn)業(yè)調(diào)整同樣面臨挑戰(zhàn)，此番綠色轉(zhuǎn)型中，歐盟“破”有余而“立”不足。由于以往習(xí)慣于俄羅斯廉價(jià)天然氣資源，在淘汰煤電方面十分積極，而對(duì)核電卻并沒(méi)有達(dá)成廣泛一致，新能源產(chǎn)能十分有限又導(dǎo)致路徑選擇過(guò)于狹窄。有分析稱，歐洲正陷入一個(gè)“能源不可能三角”的困局：既要滿足能源供給安全（能源安全），也要滿足能源環(huán)境友好（能源轉(zhuǎn)型），還要滿足能源價(jià)格低廉（能源經(jīng)濟(jì)）。這三個(gè)目標(biāo)條件不可能同時(shí)滿足，必須因時(shí)而變，擇時(shí)取舍。

近期，脫歐之后的英國(guó)已經(jīng)延遲了其“減碳”計(jì)劃；在此之前，丹麥早已宣布推遲“減碳”；奧地利、荷蘭、法國(guó)等國(guó)家陸續(xù)宣布重啟煤電或推遲退出，并將碳中和目標(biāo)延遲。

分歧與博弈

事實(shí)上，關(guān)于“綠色新政”，歐盟內(nèi)部的分歧一致都存在，由于歷史原因及經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，東歐國(guó)家對(duì)于從碳密集型經(jīng)濟(jì)體向氣候中性產(chǎn)業(yè)過(guò)渡一直提出需要更多的資金來(lái)度過(guò)轉(zhuǎn)型期。此類問(wèn)題在歐盟財(cái)政預(yù)算充足的情況下自然可以克服，但如今捉襟見(jiàn)肘的歐盟財(cái)政預(yù)算導(dǎo)致分歧更加凸顯。

根據(jù)一份歐盟審計(jì)局報(bào)告，歐盟每年劃撥約870億歐元用于實(shí)現(xiàn)其氣候目標(biāo)，這不到實(shí)現(xiàn)2030年目標(biāo)所需總投資的十分之一，這意味著剩余部分將需要來(lái)自成員國(guó)的預(yù)算或私人投資。這讓“綠色新政”的前景更加不明朗。

存在內(nèi)部分歧的同時(shí)，還有外部的挑戰(zhàn)。2022年8月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《通貨膨脹削減法案》，該法案為在美投資的綠色企業(yè)提供總價(jià)值3690億美元的稅收減免和資金支持，引發(fā)了歐洲政要關(guān)于“搶奪”綠色企業(yè)的擔(dān)憂，馬克龍、朔爾茨和梅洛尼均在公開(kāi)場(chǎng)合表達(dá)了對(duì)美國(guó)綠色補(bǔ)貼計(jì)劃的不滿。馮德萊恩則呼吁對(duì)美國(guó)的行動(dòng)做出應(yīng)對(duì)，重新評(píng)估歐洲進(jìn)一步為環(huán)境轉(zhuǎn)型提供資金的必要性。

2023年2月1日，歐盟正式推出“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”，旨在建立可預(yù)測(cè)和簡(jiǎn)潔高效的監(jiān)管體系、加快獲得融資的速度、提升綠色轉(zhuǎn)型技能以及發(fā)展有彈性的供應(yīng)鏈開(kāi)放貿(mào)易四大支柱，并通過(guò)“凈零工業(yè)法案”、建立凈零工業(yè)學(xué)院、設(shè)立歐洲主權(quán)基金以及發(fā)展自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)等措施，為其成員國(guó)提升凈零排放技術(shù)以及相關(guān)產(chǎn)品的制造能力創(chuàng)造更有利的環(huán)境。

“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”被普遍視作歐盟對(duì)美國(guó)《通脹削減法》的反擊。雖然歐盟號(hào)稱捍衛(wèi)自由貿(mào)易原則，但上述反擊并非完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。比如“凈零工業(yè)法案”規(guī)定，第三國(guó)產(chǎn)品在歐盟市場(chǎng)份額超過(guò)65%將受到限制，同時(shí)為“歐盟制造”設(shè)置配額，規(guī)定到2030年歐盟至少40%的“戰(zhàn)略凈零技術(shù)”為本土制造，其中包括太陽(yáng)能光伏、風(fēng)能、地?zé)崮?、電解槽和電池等重要新能源技術(shù)，對(duì)于電池及儲(chǔ)能技術(shù)，更是要求本土產(chǎn)能在2030年達(dá)到滿足本土90%的電池需求的程度。

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