東盟反恐情報(bào)合作:演進(jìn)、架構(gòu)、特征及限度*

董淑萍 靳曉哲

(1.中山大學(xué)馬克思主義學(xué)院 廣州 510275;2.蘭州大學(xué)中亞研究所 蘭州 730000; 3.蘭州大學(xué)政治國(guó)際關(guān)系學(xué)院 蘭州 730000)

0 引 言

東南亞不僅是21世紀(jì)海上絲綢之路的首發(fā)之地,更是我國(guó)周邊外交的重要經(jīng)略地區(qū)。東南亞的穩(wěn)定與否,不僅關(guān)涉各國(guó)的發(fā)展與安全,更關(guān)乎我國(guó)在東南亞利益的保障。盡管東南亞并非恐怖主義的重災(zāi)區(qū),但恐怖主義仍是各國(guó)需要應(yīng)對(duì)的重要威脅之一。根據(jù)澳大利亞經(jīng)濟(jì)與和平研究所發(fā)布的《全球恐怖主義指數(shù)2023》報(bào)告,緬甸、菲律賓、印度尼西亞和泰國(guó)分列第9、第18、第24和第26位。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)東南亞恐怖主義的根源、發(fā)展、演變等進(jìn)行了諸多探討,但鮮有以反恐情報(bào)合作為視角的研究。

面對(duì)恐怖主義帶來(lái)的安全威脅,國(guó)際社會(huì)開(kāi)展了多層次的反恐斗爭(zhēng)。在此進(jìn)程中,情報(bào)合作是反恐的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一。因?yàn)榍閳?bào)不僅是反恐斗爭(zhēng)的“耳目”、反恐決策的“智囊”,更是反恐行動(dòng)的“保障”與“樞紐”[1]。反恐情報(bào)工作是預(yù)防和打擊恐怖主義的重要組成部分,其優(yōu)劣在一定程度上決定了反恐工作的效果[2]。學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)、英法、日韓、新西蘭等的反恐情報(bào)體系及其構(gòu)建進(jìn)行了較多探究,但對(duì)東盟反恐情報(bào)的關(guān)注不足。作為中國(guó)重要的周邊地區(qū),剖析東盟反恐情報(bào)合作的演進(jìn)、架構(gòu)、特征及限度,對(duì)于洞悉地區(qū)安全與穩(wěn)定十分必要。

1 東盟反恐情報(bào)合作的演進(jìn)歷程

東盟反恐情報(bào)合作的演進(jìn),是在一系列組織制度框架及反恐實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展的。東盟反恐情報(bào)合作的演進(jìn),始于對(duì)政治安全的關(guān)注,并隨恐怖主義威脅的增加而逐漸聚焦,最終形成了以反恐為內(nèi)核的情報(bào)合作體系。

1.1 關(guān)注:從政治安全到跨國(guó)犯罪

反恐斗爭(zhēng)事關(guān)國(guó)家安全,事關(guān)人民群眾切身利益,事關(guān)一個(gè)國(guó)家的發(fā)展穩(wěn)定全局。東南亞國(guó)家在政治安全反恐方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。1967年8月,印尼、泰國(guó)、新加坡、菲律賓、馬來(lái)西亞五國(guó)正式宣告東盟成立。冷戰(zhàn)時(shí)期,東盟在對(duì)待恐怖主義上采取的是放任態(tài)度,并無(wú)明確的指導(dǎo)原則。冷戰(zhàn)后,地區(qū)事務(wù)成為了東盟的核心議題,但反恐并未引起重視。1992年1月,第四屆東盟首腦會(huì)議發(fā)表了《新加坡宣言》,盡管宣言未直接涉及反恐,但首次提及了政治安全問(wèn)題,并鼓勵(lì)東盟成員國(guó)加強(qiáng)政治安全對(duì)話。

在關(guān)注政治安全的基礎(chǔ)上,東盟逐漸對(duì)跨國(guó)犯罪、恐怖主義等的認(rèn)知加深,并調(diào)適了成員國(guó)的立場(chǎng)和觀念。1997年12月,東盟第一次跨國(guó)犯罪問(wèn)題會(huì)議上,時(shí)任菲律賓總統(tǒng)菲德?tīng)枴だ怪赋?“持續(xù)的區(qū)域安全受到了跨國(guó)犯罪和不時(shí)發(fā)生的國(guó)際恐怖主義的危害……但我們不能讓這些犯罪和恐怖分子破壞我們的未來(lái),因?yàn)榭植乐髁x會(huì)讓我們的年輕人離開(kāi)我們”[3]。此后,東盟簽署了《打擊跨國(guó)犯罪》的宣言。該宣言對(duì)打擊跨國(guó)犯罪做出了集體承諾,但并不具強(qiáng)制約束力。1998年3月,亞太地區(qū)50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)在菲律賓召開(kāi)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,并發(fā)表了《馬尼拉宣言》,重點(diǎn)關(guān)注了預(yù)防和控制跨國(guó)犯罪問(wèn)題。從關(guān)注政治安全到聚焦跨國(guó)犯罪,不僅聚合了東盟各國(guó)的反恐合作理念,而且為反恐情報(bào)合作的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

1.2 重視:從反恐宣言到反恐公約

從對(duì)政治安全的關(guān)注,到對(duì)恐怖主義的重視,東盟反恐合作是在討論、交流等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的?！?·11”事件之后,東盟通過(guò)了第一份專(zhuān)門(mén)性的反恐合作文件《聯(lián)合反恐行動(dòng)宣言》。該宣言的發(fā)表,不僅標(biāo)志著東盟開(kāi)啟了對(duì)反恐議題的討論,更打開(kāi)了東盟反恐情報(bào)合作的大門(mén)。該宣言明確提到了反恐情報(bào)合作及相關(guān)問(wèn)題,比如強(qiáng)化有關(guān)恐怖組織及其活動(dòng)、資金等的信息和情報(bào)交流;提升并增強(qiáng)東盟成員國(guó)調(diào)查、偵查、監(jiān)控和報(bào)告恐怖主義活動(dòng)的能力等[4]。2002年11月,東盟再次通過(guò)了《關(guān)于恐怖主義的宣言》,在重申反對(duì)恐怖主義的基礎(chǔ)上,夯實(shí)了各成員國(guó)加強(qiáng)反恐情報(bào)合作的共識(shí)。

反恐情報(bào)合作是東南亞反恐情報(bào)工作的重要組成部分。在反恐情報(bào)合作方面,東南亞各國(guó)經(jīng)歷了從宣言性文件、反恐公約、反恐情報(bào)協(xié)議、反恐合作與交流等的發(fā)展過(guò)程。這反映出東南亞國(guó)家在反恐情報(bào)方面已經(jīng)取得了一定的共識(shí)。特別是2005年的東盟警察首長(zhǎng)會(huì)議上,反恐情報(bào)是其重要議題。在此次會(huì)議上,反恐情報(bào)合作與交流取得了重要共識(shí),而在共識(shí)的背后,是東南亞反恐情報(bào)從理念逐漸走向?qū)嵺`的過(guò)程。與此同時(shí),東盟陸續(xù)通過(guò)了許多法律協(xié)議,這都為東盟反恐情報(bào)合作等提供了支撐。

1.3 實(shí)踐:從聯(lián)合巡航到“東盟之眼”

東盟反恐情報(bào)合作的展開(kāi),并非基于一種成熟的合作機(jī)制,而是在各國(guó)反恐交流、反恐合作、反恐實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)的。一方面,東盟反恐情報(bào)合作的宣言、聲明等成果較多,而情報(bào)合作實(shí)踐較少。比如,盡管《東盟反恐公約》早在2007年就已簽訂,但2011年?yáng)|盟第六個(gè)成員國(guó)才得以批準(zhǔn)生效,直到2013年才獲得了全部成員國(guó)的批準(zhǔn)。另一方面,盡管各國(guó)都開(kāi)展了諸多反恐實(shí)踐,但合作性反恐實(shí)踐并不多。比如,2016年6月,新加坡警察部隊(duì)成立反恐緊急應(yīng)對(duì)部隊(duì);2018年菲律賓政府整合警察、軍隊(duì)等機(jī)構(gòu),建立國(guó)家安全部,以更好打擊恐怖主義和暴力極端主義等[5]。

在各國(guó)反恐舉措的基礎(chǔ)上,東盟各國(guó)的反恐情報(bào)合作不斷深化。從聯(lián)合巡航到信息共享,從常態(tài)化合作到聯(lián)合行動(dòng),東盟的反恐情報(bào)合作在交流、合作中得到了升級(jí)。2016年馬來(lái)西亞、印尼和菲律賓三國(guó)發(fā)起了聯(lián)合海上巡邏行動(dòng),目的是遏制三國(guó)交界海域的海盜、綁架、恐怖主義及其他跨國(guó)犯罪活動(dòng)等。三國(guó)的反恐情報(bào)合作邁出了東盟反恐情報(bào)合作實(shí)踐的第一步。2018年1月,印尼、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)和文萊達(dá)成了一項(xiàng)旨在強(qiáng)化區(qū)域安全多邊協(xié)調(diào)的情報(bào)合作協(xié)定,代號(hào)為“我們的眼睛”(Our Eyes Initiative,OEI)。此后,東盟防長(zhǎng)會(huì)議正式通過(guò)了《“我們的眼睛”倡議》概念文件,明確了該倡議戰(zhàn)略信息交流平臺(tái)的定位。在此基礎(chǔ)上規(guī)定,參與國(guó)應(yīng):a.加強(qiáng)本地區(qū)防務(wù)戰(zhàn)略信息共享,利用既有平臺(tái)(東盟直接通信基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)、東盟365平臺(tái))共享反恐、反極端主義和暴力極端主義數(shù)據(jù);b.共享專(zhuān)業(yè)知識(shí)和資源(包括技術(shù)和經(jīng)驗(yàn));c.成立聯(lián)合工作小組,協(xié)調(diào)和討論“我們的眼睛”倡議的實(shí)施。2019年,該倡議更名為“東盟之眼”(ASEAN Our Eyes,AOE),范圍也擴(kuò)展至所有成員國(guó)。AOE重點(diǎn)關(guān)注恐怖主義融資、外國(guó)恐怖主義戰(zhàn)斗人員的回歸、恐怖主義的社交媒體宣傳等領(lǐng)域,并旨在加強(qiáng)各國(guó)的情報(bào)交流[6]。AOE下設(shè)“我們的眼睛指揮中心”(OECC),負(fù)責(zé)搜集情報(bào)信息并共享。截至目前,AOE已經(jīng)舉行了七次工作會(huì)議,如表1所示,并制定完善了包括《職權(quán)范圍》(TOR)和《標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序》(SOP)在內(nèi)的多份情報(bào)共享工作文件。

表1 AOE工作組會(huì)議一覽表

2 東盟反恐情報(bào)合作的基本架構(gòu)

東盟的反恐情報(bào)合作是一種圈層架構(gòu),如圖1所示,不僅包含以東盟為平臺(tái)的內(nèi)圈層、東盟成員間互動(dòng)的中圈層,還囊括了東盟與域外行為體互動(dòng)的外圈層。

圖1 東盟反恐情報(bào)合作的圈層結(jié)構(gòu)

2.1 內(nèi)圈層

東盟反恐情報(bào)合作的內(nèi)圈層,是指以東盟為平臺(tái)開(kāi)展的相關(guān)制度框架或機(jī)制。根據(jù)《東盟憲章》規(guī)定,東盟首腦會(huì)議是東盟的最高決策機(jī)構(gòu)。東盟首腦會(huì)議是討論、協(xié)商解決東盟各國(guó)面臨的迫切、緊急問(wèn)題的最有影響力的平臺(tái)。比如,第七屆首腦會(huì)議共同發(fā)表了《聯(lián)合反恐行動(dòng)宣言》,強(qiáng)烈譴責(zé)了恐怖襲擊,并呼吁加強(qiáng)地區(qū)合作。從構(gòu)架看,首腦會(huì)議無(wú)疑是東盟反恐情報(bào)合作的最高決策機(jī)構(gòu)。然而,反恐情報(bào)僅是東盟眾多合作領(lǐng)域之一,通常并不由首腦會(huì)議直接領(lǐng)導(dǎo)、決議,而是由部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議進(jìn)行相關(guān)協(xié)調(diào)。從這個(gè)視角看,東盟部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,特別是與反恐有關(guān)的國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議等,才是東盟反恐情報(bào)合作的核心。

東盟部長(zhǎng)會(huì)議囊括了成員國(guó)間各個(gè)領(lǐng)域的部委級(jí)定期會(huì)晤等,其中涉及反恐情報(bào)合作的主要是警察首長(zhǎng)會(huì)議和國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議。東盟警察首長(zhǎng)會(huì)議成立于1981年,不僅關(guān)注打擊恐怖主義、跨國(guó)犯罪等議題,在警務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)情報(bào)交流等方面也發(fā)揮著重要作用。2022年3月,第40屆東盟國(guó)家警察首長(zhǎng)會(huì)議簽署了加強(qiáng)情報(bào)合作、打擊跨國(guó)犯罪等聯(lián)合聲明。防長(zhǎng)會(huì)議(ADMM)是東盟反恐情報(bào)合作的另一重要平臺(tái)。2022年6月,第十六屆東盟防長(zhǎng)會(huì)議(ADMM-16)就當(dāng)前東南亞面臨的安全挑戰(zhàn)進(jìn)行了交流、討論。ADMM是一個(gè)綜合性協(xié)商交流平臺(tái),合作領(lǐng)域眾多,比如網(wǎng)絡(luò)防御、海上反恐、防務(wù)合作、情報(bào)交流等。其中,AOE即是ADMM機(jī)制下的合作成果之一,簽署了眾多反恐情報(bào)合作文件。值得注意的是,上述兩個(gè)平臺(tái)僅是東盟反恐情報(bào)合作中較為重要的兩個(gè),而并非全部。

2.2 中圈層

東盟反恐情報(bào)合作的中圈層,是指東盟范圍內(nèi)的雙邊或多邊合作框架或機(jī)制。越南、柬埔寨、老撾三邊安全合作,是建立較早的多邊合作框架。最初,三邊安全合作旨在解決邊境管理、戰(zhàn)爭(zhēng)遺留等問(wèn)題。2022年1月,三國(guó)就合作打擊毒品犯罪、恐怖主義、販賣(mài)人口等進(jìn)行了深入交流。其中,越南公安部部長(zhǎng)蘇林指出,將加強(qiáng)三國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)秩序的信息交流,特別是邊境情報(bào)交流。馬六甲海峽巡邏機(jī)制,是東盟另一個(gè)相對(duì)成熟的反恐情報(bào)合作平臺(tái)。馬六甲海峽巡邏啟動(dòng)于2004年,系印尼、馬來(lái)西亞、新加坡三國(guó)為打擊日益猖獗的恐怖主義及海盜活動(dòng),共同實(shí)施的海上聯(lián)合巡邏活動(dòng)。此后,泰國(guó)加入了該反恐情報(bào)合作框架。目前,泰國(guó)的普吉、馬來(lái)西亞的盧穆特、新加坡的樟宜、印尼的沙璜和杜邁等建立了熱線聯(lián)絡(luò)站,用于及時(shí)交流安全、反恐等信息。2005年9月,四國(guó)又開(kāi)啟了聯(lián)合空中巡邏行動(dòng),并命名為“空中之眼”。

近年,東盟范圍內(nèi)的多邊或雙邊反恐情報(bào)合作進(jìn)一步增多,極大充實(shí)了東盟反恐情報(bào)合作的中圈層。比如,為了應(yīng)對(duì)來(lái)自“伊斯蘭國(guó)”的滲透,2017年6月印尼、馬來(lái)西亞、菲律賓啟動(dòng)了蘇祿海三邊巡邏活動(dòng),以防止極端分子經(jīng)海路進(jìn)入三國(guó)境內(nèi)。在該框架下,三國(guó)不僅開(kāi)展了定期的海上巡邏任務(wù),還設(shè)立了旨在分享信息和情報(bào)的聯(lián)合指揮部[7]。再比如,2022年11月22日東盟海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇在巴厘島召開(kāi),柬埔寨、馬來(lái)西亞、印尼、緬甸、菲律賓、泰國(guó)、新加坡、越南等8個(gè)國(guó)家,就海上安全合作、海上反恐等進(jìn)行了交流。該論壇是東盟范圍內(nèi)首個(gè)海上安全機(jī)構(gòu)的交流對(duì)話平臺(tái),旨在制定月度信息情報(bào)共享計(jì)劃,以方便各成員國(guó)間的海上情報(bào)信息交流[8]。

2.3 外圈層

東盟反恐情報(bào)的外圈層,是指東盟各國(guó)與域外行為體的跨地區(qū)合作框架或機(jī)制。與中國(guó)、美國(guó)、歐盟等開(kāi)展反恐情報(bào)合作,是東盟反恐情報(bào)合作架構(gòu)的重要補(bǔ)充。冷戰(zhàn)結(jié)束后,中國(guó)與東盟的反恐交流經(jīng)歷了探索(1991—2002年)、強(qiáng)化(2003—2021年)、升級(jí)(2022年至今)三個(gè)階段[9]。在此進(jìn)程中,中國(guó)與東盟簽署了多個(gè)反恐情報(bào)的基礎(chǔ)性文件,落實(shí)了多項(xiàng)反恐行動(dòng)。2018年7月,中國(guó)與東盟反恐合作行動(dòng)中心建立,目的是通過(guò)舉辦反恐預(yù)警班、建立瀾湄情報(bào)信息互換平臺(tái)(LMIN)、開(kāi)展水陸聯(lián)合反恐演練等,提升并深化雙方的反恐合作。在雙邊層面,中越公安部合作打擊犯罪會(huì)議機(jī)制、中柬執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法合作機(jī)制、中緬執(zhí)法安全合作會(huì)議機(jī)制、中馬打擊跨國(guó)犯罪合作聯(lián)合工作組會(huì)議機(jī)制等,都是東盟反恐情報(bào)合作的外部延伸。

與美國(guó)、歐盟等的反恐情報(bào)交流與合作,也是東盟反恐情報(bào)架構(gòu)的重要補(bǔ)充。早在2002年8月,美國(guó)與東盟就簽署了《合作打擊國(guó)際恐怖主義聯(lián)合宣言》。在實(shí)踐層面,美、泰、新三國(guó)“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍事演習(xí)及其常態(tài)化,提升了東盟的反恐協(xié)調(diào)能力,增進(jìn)了各國(guó)的反恐情報(bào)交流。近來(lái),“金色眼鏡蛇-2023”吸引了來(lái)自中國(guó)、日本、韓國(guó)等多國(guó)部隊(duì)的參與,在推動(dòng)地區(qū)反恐合作、深化信息情報(bào)交流等方面,發(fā)揮了重要作用。而且,東盟與歐盟等在反恐情報(bào)、反恐經(jīng)驗(yàn)等方面也進(jìn)行了深入交流。2012年7月,雙方簽署了《歐盟-東南亞友好合作條約》,為反恐合作、情報(bào)交流等注入了新的動(dòng)力。此外,利用東盟“10+1”“10+3”等平臺(tái),俄羅斯、印度、澳大利亞、日本等都與東盟建立了反恐情報(bào)交流與合作框架,如發(fā)表聯(lián)合宣言、協(xié)同打擊恐怖主義行動(dòng)、交換涉恐情報(bào)、進(jìn)行聯(lián)合軍演等,極大豐富了東盟反恐情報(bào)合作架構(gòu)。

3 東盟反恐情報(bào)合作的主要特征

與國(guó)家層面的情報(bào)合作不同,東盟的反恐情報(bào)合作具有不同的特征。

3.1 平臺(tái)特性

反恐情報(bào)合作不僅是各國(guó)協(xié)力反恐的重要領(lǐng)域,更是東盟交流、協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)。《東盟憲章》規(guī)定,堅(jiān)持不干涉內(nèi)政的基本原則,尊重各成員國(guó)的獨(dú)立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整和民族特性……就涉及東盟共同利益事宜加強(qiáng)磋商,并將棘手問(wèn)題交由東盟首腦會(huì)議協(xié)商決定。作為東盟合作框架的一部分,反恐情報(bào)合作不僅是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、和平的重要依托,更成為了各國(guó)溝通、協(xié)作、互助的重要平臺(tái)。

盡管對(duì)東南亞地區(qū)安全至關(guān)重要,但東盟反恐情報(bào)合作架構(gòu)至多是一個(gè)交流平臺(tái),而非領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)。換言之,既有的東盟反恐情報(bào)合作發(fā)揮的是溝通、協(xié)作、互助作用,并不具備強(qiáng)制約束力,更不具有領(lǐng)導(dǎo)功能。一方面,東盟反恐情報(bào)合作中的各層框架均不具有強(qiáng)制約束力,而是在“東盟方式”(ASEAN Way)指導(dǎo)下展開(kāi)合作?！皷|盟方式”是東南亞國(guó)家的一種獨(dú)特外交模式,強(qiáng)調(diào)通過(guò)磋商和對(duì)話等非正式方式來(lái)開(kāi)展合作。東盟各層面的合作均是建立在磋商、對(duì)話等基礎(chǔ)之上的,并不帶有強(qiáng)制性,反恐情報(bào)交流與合作亦是在“東盟方式”指導(dǎo)下開(kāi)展的。正如有學(xué)者所言,東盟方式不僅“為地區(qū)反恐協(xié)作提供了共同規(guī)范”[10],還以成員國(guó)普遍認(rèn)可的方式持續(xù)協(xié)調(diào)著區(qū)域反恐協(xié)作。另一方面,東盟反恐情報(bào)合作大都是各成員國(guó)溝通、協(xié)作、互助的平臺(tái),而非正式的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)前,聯(lián)合聲明、公開(kāi)宣言、定期會(huì)晤等是東盟反恐情報(bào)交流與合作的主要方式,目的是暢通各成員國(guó)間的溝通、協(xié)作與互助,及時(shí)反饋、共享反恐情報(bào),因而并不存在一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。簡(jiǎn)言之,東盟反恐情報(bào)合作是“基于共識(shí)及非正式?jīng)Q策”[11]基礎(chǔ)上的一種泛合作,不具有獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)性。

3.2 平行協(xié)同

情報(bào)工作架構(gòu)影響著情報(bào)資源的整合和利用效率,對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合效果也有較大影響[12]。通常而言,世界各國(guó)的反恐情報(bào)工作大都是垂直領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。比如,美國(guó)反恐情報(bào)工作的組織結(jié)構(gòu),就包含國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)及其下屬的國(guó)家情報(bào)協(xié)同中心(NIC-C),也囊括了國(guó)家安全局(NSA)、中央情報(bào)局(CIA)、聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)等。與國(guó)家層面不同,東盟反恐情報(bào)架構(gòu)的主體是東盟各成員國(guó),這就決定了東盟反恐情報(bào)合作并非垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而是平行協(xié)同關(guān)系。

從參與主體看,東盟反恐情報(bào)合作架構(gòu)并無(wú)一個(gè)明確的領(lǐng)導(dǎo)者,而是在各國(guó)自愿參與的基礎(chǔ)上形成的。比如,AOE系印尼前國(guó)防部長(zhǎng)里亞米扎爾德·里亞庫(kù)杜倡議下成立,后拓展至所有成員國(guó)的反恐情報(bào)合作協(xié)定。在該協(xié)定下,ADMM及AOE工作組會(huì)議,成為了各國(guó)進(jìn)行反恐情報(bào)共享、交流的平臺(tái)。在此進(jìn)程中,ADMM及AOE工作組并非領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),而僅是協(xié)調(diào)、溝通機(jī)構(gòu)。再比如,東盟反恐情報(bào)合作包含警務(wù)、跨國(guó)犯罪、軍隊(duì)情報(bào)等多個(gè)領(lǐng)域,各領(lǐng)域的反恐情報(bào)交流、共享并不交叉。2022年3月15日,第19屆東盟軍事情報(bào)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議(AMIM)在柬埔寨舉行,成員國(guó)就情報(bào)官員互訪、建立軍事情報(bào)共同體等議題進(jìn)行了討論。與前述東盟警察首長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議等不同,軍事情報(bào)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議是東盟反恐情報(bào)架構(gòu)中的另一個(gè)領(lǐng)域,系平行協(xié)同關(guān)系的一部分。

3.3 非同步性

盡管東盟反恐情報(bào)合作架構(gòu)已初步建立,但各國(guó)的參與進(jìn)程并不同步。

一方面,東盟各國(guó)對(duì)恐怖主義的認(rèn)知及定位存在差異,繼而反恐情報(bào)合作態(tài)度不完全一致?；谧诮?、民族、地緣等的差異,東盟各國(guó)在制定反恐政策、對(duì)待反恐情報(bào)合作上差異顯著。因地緣、宗教、民族等因素,馬來(lái)西亞、泰國(guó)在反恐上更傾向于采取強(qiáng)制性軍事措施,對(duì)反恐情報(bào)合作也更積極。與此相比,印尼、新加坡等更傾向于采取非軍事的法律手段或去激進(jìn)化措施,以規(guī)制或改造極端分子的極端思想。以印尼為例,2002年以前印尼在反恐情報(bào)合作上并不積極,此后面對(duì)頻發(fā)的暴恐事件,印尼制定了以警察部門(mén)為核心的去激進(jìn)化項(xiàng)目[13],對(duì)待反恐情報(bào)合作也日益積極。另一方面,東盟各國(guó)在落實(shí)反恐情報(bào)合作及制定國(guó)內(nèi)法律、政策方面,亦存在較大差異。《東盟反恐公約》自2007年簽署以來(lái),直到2013年才獲得所有成員國(guó)的全面批準(zhǔn)。這一漫長(zhǎng)的落實(shí)進(jìn)程,不僅阻礙了東盟各國(guó)反恐立場(chǎng)的協(xié)調(diào),更延滯了東盟各國(guó)反恐情報(bào)合作的有序開(kāi)展。而且,因受恐怖主義及滲透威脅的程度各異,各國(guó)的國(guó)內(nèi)立法并不同步。早在2001年馬來(lái)西亞就頒布了《反洗錢(qián)、反恐融資和非法活動(dòng)收益法》,而老撾直到2020年10月才依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“反洗錢(qián)、反恐怖主義融資”框架等進(jìn)行了評(píng)估。這間接反映了各國(guó)參與反恐情報(bào)合作進(jìn)程的非同步性,特別是態(tài)度的差異性。

3.4 交叉性

在東南亞,嘗試?yán)谜卫聿簧贫鴮で蠛戏ㄐ缘牟恢箍植乐髁x,還包括宗教極端主義、激進(jìn)民族主義、地區(qū)分離主義、跨國(guó)犯罪、毒品走私等[14]。因而,東盟的反恐情報(bào)合作并非僅限于反恐,而是一個(gè)涉及多個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜體系,如毒品走私、跨國(guó)犯罪、分離主義等。以毒品走私為例,在東南亞恐怖組織可利用販毒獲取資金,特別是在政府力量較弱的偏遠(yuǎn)邊境地區(qū),可通過(guò)毒品銷(xiāo)售直接獲得運(yùn)營(yíng)資金[15]?；谶@種聯(lián)系,東盟的反恐情報(bào)合作在領(lǐng)域上具有交叉性。比如,2015年6月東盟與中日韓籌備成立了“東盟+3”毒品監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)工作組,共同建立了“東盟+3”區(qū)域性反毒信息共享機(jī)制。

當(dāng)然,東南亞的恐怖主義從來(lái)就不是單一存在,而是與地區(qū)問(wèn)題共生而存。近年“伊斯蘭國(guó)”對(duì)泰南沖突的介入程度越來(lái)越深。許多分析人士認(rèn)為,東南亞正成為“圣戰(zhàn)”分子擴(kuò)張的“沃土”,如菲南、泰南等地區(qū)。這就決定了東盟的反恐情報(bào)合作,不可能僅限于反恐情報(bào)的交流、共享,還需涵蓋分離主義、極端主義等情報(bào)信息的交流、共享。在已經(jīng)建立的反恐情報(bào)合作交流機(jī)制中,比如蘇祿海三邊巡邏合作就不僅針對(duì)地區(qū)恐怖組織,還包含跨國(guó)犯罪集團(tuán)、地區(qū)分離組織、海盜等。再比如,長(zhǎng)期盤(pán)踞于菲律賓棉蘭老地區(qū)的阿布沙耶夫組織(ASG)、邦薩摩洛自由戰(zhàn)士(BIFF)等也具有多重屬性,既是東南亞地區(qū)的恐怖組織,也是菲南分離主義組織。這也決定了東盟的反恐情報(bào)不是一個(gè)僅局限于反恐的合作體系,而是一個(gè)跨領(lǐng)域、交叉性的綜合體系。

4 東盟反恐情報(bào)合作的雙重限度

不可否認(rèn),東盟反恐情報(bào)合作的持續(xù)深化,對(duì)遏制東南亞恐怖主義發(fā)揮了重要作用。但是,既有的東盟反恐情報(bào)合作仍存在局限。

4.1 “東盟方式”與反恐情報(bào)合作之間的張力

以不干涉內(nèi)政為基礎(chǔ)的“東盟方式”,不僅對(duì)東盟發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了重要影響,而且與反恐情報(bào)合作之間也存在一定張力。一方面,反恐的跨國(guó)屬性與“東盟方式”之間存在張力。自產(chǎn)生以來(lái),現(xiàn)代恐怖主義就具有超越國(guó)界的特征,而且往往發(fā)展出跨國(guó)恐怖網(wǎng)絡(luò)[16]。與此相對(duì),反恐有賴(lài)于國(guó)際社會(huì)各行為體間的合作,并非一國(guó)所能完成。“東盟方式”強(qiáng)調(diào)對(duì)各國(guó)主權(quán)、獨(dú)立、平等的尊重,特別是不干涉內(nèi)政,限制了東盟在解決跨國(guó)問(wèn)題上的行動(dòng)力。換言之,在最初的設(shè)計(jì)上,東盟就“無(wú)法解決各國(guó)內(nèi)部的沖突,無(wú)法將結(jié)果強(qiáng)加于成員國(guó)”[17]。這在一定程度上限制了東盟反恐情報(bào)合作的深度。另一方面,情報(bào)合作與“東盟方式”之間也存在天然張力。對(duì)于國(guó)家而言,情報(bào)合作的基礎(chǔ)是信任。因?yàn)榍閳?bào)合作不僅需要一個(gè)適當(dāng)?shù)睦碛?更是一種與其他國(guó)家分享秘密信息的行為。本質(zhì)上看,“以共享信息”為目的的情報(bào)合作,是在向其他國(guó)家行為體提供互惠性信息[18]。從這個(gè)視角看,東盟反恐情報(bào)合作尚處于起步階段,還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)反恐情報(bào)的實(shí)時(shí)、深度交流與共享,而僅是一種反恐情報(bào)的互換或定期交流。這也是為何東盟各國(guó)采取了如此眾多的反恐舉措,但東南亞恐怖主義仍未得到根本治理的重要原因之一。

4.2 預(yù)防性反恐情報(bào)合作的缺失

東盟反恐情報(bào)合作是一種應(yīng)對(duì)性模式,而非預(yù)防性模式。回顧東盟反恐情報(bào)合作的演進(jìn),盡管東盟簽署了反恐公約,甚至達(dá)成了多個(gè)雙邊、多邊合作協(xié)定,但鮮有預(yù)防性的反恐情報(bào)合作內(nèi)容。2002年巴厘島恐怖襲擊后,東盟才發(fā)布了宣言性文件《關(guān)于恐怖主義的宣言》;2017年菲律賓馬拉維事件后,東盟才開(kāi)始將情報(bào)合作深入到實(shí)踐層面,仿效五眼聯(lián)盟建立了AOE框架等。由此可見(jiàn),東盟反恐情報(bào)合作是“一亂一治”的應(yīng)對(duì)性模式,缺少預(yù)防性?xún)?nèi)容。此外,東盟預(yù)防性反恐情報(bào)合作的缺失,還體現(xiàn)為各國(guó)反恐情報(bào)合作的不通暢,缺少預(yù)防性合作內(nèi)容易導(dǎo)致反恐情報(bào)交流的滯后,最終促發(fā)恐怖襲擊的發(fā)生。

5 結(jié) 論

綜上所述,東盟的反恐情報(bào)合作并非一蹴而就的,而是從政治安全、跨國(guó)犯罪等逐步深化、演進(jìn)而來(lái)。東南亞是中國(guó)重要的周邊區(qū)域,對(duì)東盟反恐情報(bào)合作進(jìn)行研究,對(duì)于我國(guó)西南邊境的反恐工作等具有一定的參考價(jià)值?；诖?通過(guò)梳理東盟反恐情報(bào)合作中的經(jīng)驗(yàn),明晰其不足,能為我國(guó)及周邊國(guó)家的反恐工作提供一些借鑒:一方面,反恐情報(bào)工作的落地是一個(gè)多部門(mén)、多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)過(guò)程,因而必須建立系統(tǒng)性的匯總、流轉(zhuǎn)、串并、研判等涉恐情報(bào)信息歸口機(jī)構(gòu),以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)反恐工作。另一方面,強(qiáng)化技術(shù)情報(bào)偵查,特別是情報(bào)預(yù)警,對(duì)于反恐成效至關(guān)重要?？傊?只有將反恐情報(bào)工作延伸至前置的預(yù)防性階段,才能逐步捋順?lè)纯智閳?bào)的匯總、共享,最終為鞏固地區(qū)安全與穩(wěn)定貢獻(xiàn)智慧和力量。