歐盟威脅應(yīng)對中的“全政府-全社會”路徑
——基于情報合作的分析

歐陽洛奇

(南京大學(xué)國際關(guān)系研究院 南京 210023)

0 引 言

2014年烏克蘭危機(jī)以來,歐洲地緣政治環(huán)境發(fā)生變化,歐盟相應(yīng)地逐漸調(diào)整了其威脅認(rèn)知,愈益關(guān)注包括混合威脅、網(wǎng)絡(luò)威脅、虛假信息傳播在內(nèi)的多重威脅。2022年俄烏沖突爆發(fā)后,歐盟進(jìn)一步認(rèn)為自身處在一個充滿戰(zhàn)略競爭和復(fù)合安全威脅的時代,即“一切皆被武器化”?；趯ζ涞鼐壝舾行院痛嗳跣缘男抡J(rèn)識,歐盟近年來強(qiáng)調(diào)了對于各類威脅的整體反應(yīng),逐步在聯(lián)盟層面建立起“全政府”和“全社會”路徑?？梢哉f,該路徑是歐盟在現(xiàn)今大國競爭朝著“泛安全化”方向發(fā)展的選擇,也是歐盟面對愈益多樣化和復(fù)雜化的安全威脅的回應(yīng)方式。

情報合作作為歐盟共同安全與防務(wù)政策(CSDP)的組成部分,在歐盟新的威脅應(yīng)對路徑影響下,其作用也得到了重新審視。歐盟的情報合作不再像過去那樣僅偏重于執(zhí)法層面,而是同歐盟的整體安全戰(zhàn)略建立了更緊密聯(lián)系,其廣度和深度進(jìn)一步提升。對于歐盟相關(guān)進(jìn)程的分析,不僅可幫助我們進(jìn)一步認(rèn)識歐盟情報合作的內(nèi)在邏輯及其發(fā)展動向,而且有助于對大國競爭背景下歐盟的地緣政治轉(zhuǎn)向的理解。

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

目前國內(nèi)外學(xué)界有關(guān)歐盟威脅應(yīng)對中的“全政府-全社會”路徑的研究相對較少,國外學(xué)者的研究主要集中在與“混合威脅”(hybrid threat)相關(guān)的領(lǐng)域。有學(xué)者研究了歐盟CSDP下的“情報融合”(intelligence fusion)努力,認(rèn)為它滿足了歐盟對于情報的整體性和全源性需求,但成員國與歐盟之間的情報分享仍是其主要障礙之一[1]。有學(xué)者認(rèn)為“全社會”路徑是歐盟應(yīng)對混合威脅的最佳方式,為此歐盟應(yīng)成為成員國之間分享信息和最佳實(shí)踐(best practice)的平臺[2]。有學(xué)者認(rèn)為歐盟和北約應(yīng)通過“全政府”或“全社會”的方式建立更緊密的合作,從而更好地調(diào)動雙方包括情報在內(nèi)的重要資源[3]。

國內(nèi)有關(guān)“全政府-全社會”的研究主要被放在美國對華戰(zhàn)略的框架下,重在探究美國政府內(nèi)部橫向和縱向的戰(zhàn)略互動與協(xié)同。國內(nèi)有關(guān)歐盟情報合作的研究則主要分析了某些具體進(jìn)程。趙曉琳梳理了歐盟情報一體化的歷史發(fā)展線索,從成員國、外部和民意三個方面分析了其障礙和動力[4]。張記煒根據(jù)歐盟軍事行動的發(fā)展情況,從政治戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略、作戰(zhàn)行動和戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行四個層面分析了情報力量的運(yùn)用情況[5]。肖軍分析了反恐背景下歐盟在警務(wù)領(lǐng)域的情報合作,重在通過提煉歐盟經(jīng)驗來為我國的反恐工作提供借鑒和啟示[6]。

綜上所述,國內(nèi)外學(xué)界總體上將“全政府-全社會”路徑與歐盟情報合作的研究區(qū)分開來,形成了兩個相對獨(dú)立的研究領(lǐng)域。鑒于此,本文將首先梳理歐盟對于“全政府-全社會”路徑的認(rèn)知,之后分析在此背景下歐盟情報合作的相關(guān)對策及其特征,最后討論歐盟情報合作面臨的挑戰(zhàn)。

2 歐盟視閾下的“全政府-全社會”概念

2.1 “全政府-全社會”概念的起源及其應(yīng)用

“全政府”是近年來流行于歐美公共行政管理和組織學(xué)的概念。所謂“全政府”,指的是為解決或應(yīng)對公共行政領(lǐng)域的某一具體問題,兩個或多個政府職能部門通過一定機(jī)制或組織形式,就制定和實(shí)施相關(guān)政策相互協(xié)調(diào)、相互配合和聯(lián)合行動[7]?！叭备拍畹呐d起主要源于兩方面需要:第一,加強(qiáng)政府職能部門間的橫向協(xié)調(diào),減少公共管理中過于側(cè)重于縱向協(xié)調(diào)、部門設(shè)置碎片化以及政府控制力下降等問題。第二,適應(yīng)更加復(fù)雜多樣的安全環(huán)境。“9·11”事件后,西方愈發(fā)關(guān)注國際性的危機(jī)、災(zāi)難和威脅事件,認(rèn)識到政府避免矛盾結(jié)果和確保部門間信息分享的重要性[8]。

作為“全政府”概念的一個重要補(bǔ)充,國外學(xué)界后又提出了“全社會”的概念,旨在強(qiáng)調(diào)政府以外的私人部門的作用,更加注重個人、私人機(jī)構(gòu)與政府之間的相互配合。就一國而言,“全政府”戰(zhàn)略更多側(cè)重于政府主要部門之間的廣泛聯(lián)合和協(xié)作,而“全社會”戰(zhàn)略則更加突出私人部門及個人、社區(qū)、宗教等機(jī)構(gòu)相互之間及它們與政府部門之間的廣泛配合[9]。

西方部分國家已經(jīng)在安全領(lǐng)域中運(yùn)用了“全政府-全社會”或類似概念,并賦予其戰(zhàn)略的高度。例如美國在對華戰(zhàn)略中就明確提出要以“全政府”方式來應(yīng)對所謂來自中國的“挑戰(zhàn)”。在歐盟國家中,芬蘭和瑞典較早在安全領(lǐng)域中實(shí)踐了“全社會”概念。芬蘭政府2017年發(fā)布了《社會安全戰(zhàn)略》,將安全行為體定義為“參與協(xié)調(diào)安全工作或密切支持安全活動的所有行為體”。中央政府、企業(yè)經(jīng)營者、地區(qū)和市政當(dāng)局、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、其他組織機(jī)構(gòu)和個人等行為體一起,形成了一個“綜合安全”(comprehensive security)網(wǎng)絡(luò)。在該網(wǎng)絡(luò)中,信息分享、共同目標(biāo)的設(shè)定和合作承諾可以通過靈活的方式進(jìn)行[10]。瑞典則在民防領(lǐng)域提出了“全面防衛(wèi)”(total defence)的概念,將所有相關(guān)的社會功能定義為“全面防衛(wèi)”的一部分,包括議會、政府主管部門、市政當(dāng)局、私營企業(yè)、志愿防衛(wèi)組織以及個人[11]。芬蘭和瑞典的經(jīng)驗受到了歐盟的特別關(guān)注,并對其相關(guān)實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。

2.2 歐盟對于“全政府-全社會”概念的認(rèn)識

隨著歐洲地緣環(huán)境的變化,歐盟近年來逐漸將應(yīng)對“混合威脅”作為其安全戰(zhàn)略中的首要議程之一。在歐盟的定義中,“混合威脅”是強(qiáng)制行動和顛覆活動的混合,使用常規(guī)和非常規(guī)方法,由國家或非國家行為體協(xié)調(diào)行動以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo),同時保持在正式宣戰(zhàn)的門檻下。歐盟對于混合威脅的關(guān)注始于2014年的烏克蘭危機(jī)。在歐盟看來,俄羅斯在危機(jī)中綜合運(yùn)用了軍事行動、網(wǎng)絡(luò)攻擊、虛假信息傳播、扶持代理人等多重手段,是“混合戰(zhàn)爭”的典型案例。此外,歐盟認(rèn)為俄羅斯干涉了2016年美國總統(tǒng)選舉,多次發(fā)動針對歐盟成員國的網(wǎng)絡(luò)攻擊和虛假信息傳播行動,暴露了西方對于這些威脅的應(yīng)對不足[12]。

在歐盟官方和歐洲學(xué)者看來,混合威脅通常具有“跨部門”特征,且并不局限于防務(wù)領(lǐng)域。混合威脅的許多潛在攻擊目標(biāo),如一些關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施,掌握在私人部門手中,因此在設(shè)計對策時必須采用廣泛方法,而“全政府-全社會”路徑很好地滿足了這一要求[13]。歐盟對于這一概念并不陌生,且在安全和防務(wù)中已部分運(yùn)用了類似理念。2013年12月,歐盟在一份聯(lián)合通訊中提出了應(yīng)對外部沖突和危機(jī)的“綜合方法”,表示將通過運(yùn)用歐盟所有工具和資源,以及“共同的戰(zhàn)略分析和愿景”,從而讓歐盟的對外行動更一致、更有效和更具戰(zhàn)略性。2016年6月,《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》進(jìn)一步提出應(yīng)在沖突和危機(jī)中運(yùn)用“集成方法”,強(qiáng)調(diào)了多維度、多階段、多層次和多向度四個層面的行動[14]。

在應(yīng)對混合威脅的框架下,歐盟更加明確地提出要采取“全政府-全社會”方法。2016年4月,歐盟出臺“應(yīng)對混合威脅的聯(lián)合框架”,提出應(yīng)以“全政府”方式來應(yīng)對混合威脅,增強(qiáng)歐盟、各成員國以及國際合作伙伴的韌性[15]。2020年7月,歐盟出臺《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略》,進(jìn)一步提出要以“全社會”方式協(xié)調(diào)應(yīng)對快速變化的威脅形勢,其共同目標(biāo)為:第一,建立早期發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和快速應(yīng)對危機(jī)的能力和職責(zé);第二,建立以審慎的威脅和風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的績效驅(qū)動戰(zhàn)略。這需要?dú)W盟明確和應(yīng)用正確的規(guī)則和工具,且需要可靠的戰(zhàn)略情報作為歐盟安全政策的基礎(chǔ);第三,通過共同努力將公共部門和私人部門的所有參與者聯(lián)系起來,特別是分享與安全相關(guān)的信息[16]。

歐盟對于混合威脅和“全政府-全社會”路徑的關(guān)注也提高了它對于情報合作的要求。因為混合威脅的發(fā)起者通常會運(yùn)用其情報能力來支持計劃中或正進(jìn)行中的威脅行動,亦或試圖影響目標(biāo)國家的情報行動。情報合作被認(rèn)為是應(yīng)對混合威脅的核心所在,從追蹤網(wǎng)絡(luò)攻擊到監(jiān)管恐怖主義融資,情報機(jī)構(gòu)通常是率先采取行動的。其他偵查力量,如警察和檢察機(jī)關(guān),嚴(yán)重依賴于它們。然而,情報工作涉及多個行為體,包括軍隊、警察、國家情報機(jī)構(gòu)、國家網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)構(gòu)、私人公司和媒體等[17]。為加強(qiáng)情報合作,歐盟勢必要在情報領(lǐng)域也引入“全政府-全社會”概念,以更加充分地調(diào)動多方力量和資源。

3 “全政府-全社會”下的歐盟情報合作變革

在“全政府-全社會”路徑的影響下,歐盟的情報合作較之以往有了較大變化,形成了一些新特點(diǎn),具體來看主要分為以下五個方面:

3.1 全面整合各項情報工具

“全政府-全社會”路徑要求歐盟全面動員所有相關(guān)的內(nèi)部和外部的政策工具,既包括民事工具,也包括軍事工具。在宏觀層面,歐盟將包括情報合作在內(nèi)的多項政策工具整合進(jìn)諸如“工具箱”的框架內(nèi),如“歐盟混合工具箱”“外國信息操縱與干擾工具箱”和“網(wǎng)絡(luò)外交工具箱”等。這些工具箱將所有可供歐盟采取的措施整理成索引,并在此基礎(chǔ)上推動新措施的制定,以便在一個綜合框架內(nèi)協(xié)調(diào)不同層級的部門。此外,部分情報項目被整合在“永久結(jié)構(gòu)性合作”(PESCO)的框架下,包括歐盟聯(lián)合情報學(xué)院,網(wǎng)絡(luò)威脅和事件響應(yīng)信息分享平臺,未來聯(lián)合情報、監(jiān)視和偵察的電子戰(zhàn)能力和互操作性計劃等。上述整合工作有助于歐盟綜合運(yùn)用多項政策工具來推動情報合作。

歐盟在情報部門內(nèi)部也加強(qiáng)了各項努力的整合。自2009年《里斯本條約》生效以來,歐盟情報和形勢中心(EU INTCEN)同歐盟軍事參謀部情報司(EUMS INT)在歐盟“單一情報分析能力”(SIAC)的支持下運(yùn)作,代表了整合努力的明確跡象。近年來,歐盟還借鑒了類似于美國“融合中心”的概念,在情報部門內(nèi)部建立了“融合小組”。該小組可以理解為一個大型數(shù)據(jù)交換所,用于收集、整理、存儲、審查、解釋和分析相關(guān)信息,并最終轉(zhuǎn)化為情報,旨在最大限度地提高組織檢測、識別、預(yù)防、調(diào)查和響應(yīng)安全威脅的能力。歐盟在應(yīng)對混合威脅的機(jī)制中率先實(shí)踐了“融合小組”的概念。歐盟情報和形勢中心在其內(nèi)部創(chuàng)建了一個“歐盟混合融合小組”(EU Hybrid Fusion Cell),專門用于收集、分析和分享有關(guān)混合威脅的機(jī)密信息和開源信息。

3.2 增強(qiáng)社會韌性

歐盟在“全社會”層面的努力通常與所謂的“韌性”建設(shè)問題聯(lián)系起來。根據(jù)歐盟的定義,“韌性”指的是“一種在內(nèi)外危機(jī)恢復(fù)中進(jìn)行國家與社會改革的能力”,這種國內(nèi)能力建設(shè)涵蓋全個體及全社會,涉及安全、經(jīng)濟(jì)、民主和環(huán)境等不同領(lǐng)域[18]。這種“社會韌性”的建設(shè)要求歐盟加強(qiáng)公私合作,特別是讓私人部門也具備一定識別、監(jiān)測和應(yīng)對相關(guān)安全威脅的能力,從而發(fā)揮這些部門在威脅應(yīng)對上的“第一道防線”作用。

歐盟目前在信息領(lǐng)域更加強(qiáng)調(diào)了踐行“全社會”路徑和增強(qiáng)“社會韌性”的重要性。在網(wǎng)絡(luò)安全上,歐盟擴(kuò)展了網(wǎng)絡(luò)威脅情報共享機(jī)制。歐盟網(wǎng)絡(luò)安全局(ENISA)積極推動民間信息共享組織建設(shè),先后發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)和信息安全教育中的公私合作關(guān)系》《信息分享和分析中心》和《公私合作關(guān)系》等專題報告[19]。在打擊虛假信息傳播上,歐盟吸納了來自媒體、社交平臺及學(xué)術(shù)界的代表,建立了打擊假新聞和網(wǎng)上虛假信息的高級別專家小組(HLEG),旨在通過收集各類意見,討論在歐盟層面可采取哪些行動,從而為民眾提供有效工具以識別可靠的且經(jīng)驗證的消息[20]。

歐盟還讓一些公私合作的部門參與相關(guān)重要概念的規(guī)劃。2017年4月,歐盟協(xié)助成立了“歐洲應(yīng)對混合威脅卓越中心”(Hybrid CoE),其成員包括來自歐盟、北約、私人部門及學(xué)術(shù)界的從業(yè)人員和專家,主要任務(wù)是通過分享最佳實(shí)踐、提供建議以及測試新想法和新方法,以建設(shè)各參與國預(yù)防和應(yīng)對混合威脅的能力。該中心還同歐盟委員會合作,開發(fā)了用于分析混合威脅的概念模型。2023年4月,Hybrid CoE和歐盟聯(lián)合研究中心(JRC)發(fā)布了《混合威脅:綜合韌性生態(tài)系統(tǒng)》報告,進(jìn)一步完善了從“全社會”角度預(yù)測混合威脅、評估其影響并指導(dǎo)應(yīng)對措施的行動框架[21]。

3.3 建立基于情報的共同威脅認(rèn)知

“全政府-全社會”路徑高度強(qiáng)調(diào)各組織間的協(xié)調(diào)、合作及聯(lián)合行動。歐盟作為一個大型的國際多邊組織,若想實(shí)現(xiàn)更加一體化的情報合作,就必須建立一個共同的戰(zhàn)略文化和威脅認(rèn)知。而情報分享的廣度和深度,在很大程度上也取決于盟友間對于威脅的共同看法。歐盟非常重視共同威脅認(rèn)知的塑造。早在2003年歐盟發(fā)布的首份安全戰(zhàn)略報告中,就提出“共同威脅評估是共同行動的最佳基礎(chǔ),這就需要在成員國之間和同合作伙伴更好地分享情報”[22]。

2020年6月,歐盟引入了“戰(zhàn)略指南針”進(jìn)程,旨在加強(qiáng)對于共同的戰(zhàn)略文化和威脅認(rèn)知的塑造,其首要任務(wù)是對歐盟今后可能面臨的威脅和挑戰(zhàn)進(jìn)行基于情報的“全面、360度”的獨(dú)立分析[23]。2020年11月,歐盟情報和形勢中心、歐盟軍事參謀部情報司和各成員國情報部門一同完成了這一分析,出臺了歐盟首份威脅分析報告——《歐盟威脅分析》。報告主要概述了歐盟在全球、區(qū)域以及國家/非國家行為體三個層面的威脅,其新穎之處在于:它不是一份政治協(xié)定文件,成員國無權(quán)對情報官員的結(jié)論提出異議或修正,保持了情報分析的獨(dú)立性。2022年3月,歐盟發(fā)布“戰(zhàn)略指南針”的正式報告,進(jìn)一步提出從2022年末起,歐盟“單一情報分析能力”將與成員國情報部門至少每三年審查一次《歐盟威脅分析》。若不斷變化的戰(zhàn)略和安全環(huán)境需要,這種審查可提前進(jìn)行[24]。

3.4 重視“態(tài)勢感知”和全源情報的收集

在歐盟看來,面對日益增長的國際風(fēng)險和挑戰(zhàn),歐盟的決策將比以往任何時候都更加依賴于充分和及時的“態(tài)勢感知”,即行為體要了解在一定環(huán)境下(包括地理環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)空間)發(fā)生的、可能影響其安全的相關(guān)發(fā)展、事件和威脅?！皯B(tài)勢感知”被認(rèn)為對于歐盟成員國意識到挑戰(zhàn)、為決策層提供信息和發(fā)展共同的戰(zhàn)略文化至關(guān)重要。為做到這點(diǎn),歐盟提出需要及時獲得全來源的信息、情報和分析,以創(chuàng)建和維護(hù)態(tài)勢感知的過程[25]。

歐盟現(xiàn)已在多個領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)了建立基于情報的“態(tài)勢感知”的重要性,包括應(yīng)對混合威脅、網(wǎng)絡(luò)威脅和虛假信息等。歐盟委員會和歐盟對外行動署還在“綜合政治危機(jī)應(yīng)對機(jī)制”(IPCR)下定期起草“綜合態(tài)勢感知和分析”(ISAA)報告,旨在為決策者提供對形勢的共同理解[26]。2021年9月,歐盟委員會主席馮德萊恩(Von der Leyen)在“盟情咨文”中進(jìn)一步提出建立“聯(lián)合態(tài)勢感知中心”的構(gòu)想。她認(rèn)為歐盟需要建立集體決策的基礎(chǔ),即“態(tài)勢感知”。若在同一地區(qū)開展活動的成員國不在歐盟層面上分享信息,那么歐盟就無法實(shí)現(xiàn)共同決策。因此,歐盟加強(qiáng)情報合作至關(guān)重要,但這不僅僅指的是狹義上的情報,而是要匯集全部門和全來源的知識[27]。

盡管該中心尚未建立起來,但歐盟混合融合小組已部分承擔(dān)了這方面職能。該小組致力于全源情報的收集和分析,且同決策層建立了良好聯(lián)系。此外,歐盟現(xiàn)已擁有一套較為完整的情報能力,包括:圖像和地理空間情報(歐盟衛(wèi)星中心)、國際犯罪信息(歐洲刑警組織和歐盟邊境管理局)、網(wǎng)絡(luò)威脅情報(歐盟計算機(jī)應(yīng)急反應(yīng)小組和歐盟網(wǎng)絡(luò)安全局)、開源情報和社交媒體情報(歐盟聯(lián)合研究中心)、軍事情報(歐盟軍事參謀部情報司)等?？梢哉f,歐盟的情報系統(tǒng)日臻完善,覆蓋了多種類型的情報。

3.5 深化與北約的情報合作

歐盟與北約的合作被認(rèn)為是踐行“全社會”路徑的重要一環(huán),兩個組織可以利用各自的“工具箱”進(jìn)行互補(bǔ),發(fā)揮各自在民事力量和軍事力量上的優(yōu)勢。近年來,歐盟與北約間的合作意識逐漸增強(qiáng)。2016年7月,雙方發(fā)布了首份聯(lián)合聲明,承諾在混合威脅的分析、預(yù)防和早期發(fā)現(xiàn)方面進(jìn)行合作。兩個組織將及時分享信息并在可能的范圍內(nèi)分享國家間的情報,以及在戰(zhàn)略傳播和應(yīng)對方面進(jìn)行合作[28]。根據(jù)這份聲明,歐盟和北約基于各自成員國提供的情報開展了“平行和協(xié)調(diào)評估”,目的是確?！皩τ谕{形勢的共同愿景”。2020—2022年間,雙方共制定了四份“平行和協(xié)調(diào)評估”,特別是關(guān)注安全部門和情報部門的改革。

歐盟和北約在混合威脅應(yīng)對框架下的情報合作已趨于完善。歐盟混合融合小組、北約混合分析處和Hybrid CoE保持頻繁聯(lián)系,并在工作層面建立了穩(wěn)固關(guān)系。北約官員會定期向歐盟對外行動署、歐洲議會和歐盟委員會通報相關(guān)情況,而歐盟對外行動署則受邀向北約通報歐盟戰(zhàn)略傳播工作組的工作概況,特別是有關(guān)虛假信息的應(yīng)對。在態(tài)勢感知上,歐盟“單一情報分析能力”和北約“情報與安全聯(lián)合部”各自的地理和專題提案集之間建立了部際討論,現(xiàn)定期通過每月視頻電話會議的方式進(jìn)行。此外,雙方工作人員之間還定期進(jìn)行“戰(zhàn)略遠(yuǎn)見”討論[29]。

4 歐盟情報合作面臨的挑戰(zhàn)

可以預(yù)見在“全政府-全社會”路徑下,歐盟情報合作的廣度和深度將持續(xù)增加,這也是出于歐盟力圖成為一個“全球參與者”和“安全提供者”的需要。然而,歐盟情報合作的未來發(fā)展仍面臨著種種挑戰(zhàn)。

4.1 成員國的貢獻(xiàn)程度有限

盡管在“全政府-全社會”路徑的推動下,歐盟的情報一體化有了較大進(jìn)展,但其早先遇到的問題依然存在,即部分成員國以維護(hù)國家主權(quán)為由拒絕深化合作。從法律的角度看,歐盟開展情報活動的權(quán)力仍掌握在各成員國手中。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》(TEU)第4條第2款規(guī)定,歐盟“應(yīng)尊重成員國基本的國家職能”,特別是“國家安全仍是各成員國的唯一責(zé)任”,而情報活動被認(rèn)為屬于這一范疇[30]。在實(shí)踐中,參與多邊情報合作的國家特別擔(dān)心所謂“脆弱性”的增加,即參與國在合作過程中有暴露其情報方法和情報來源的可能,且有“遭背叛”的風(fēng)險。參與國也可能貢獻(xiàn)少于它們的份額,在情報合作中“搭便車”,或提供有偏見的信息[31]。

目前來看,歐盟在情報收集上仍依賴于成員國所謂的“自愿貢獻(xiàn)”。例如在歐盟“網(wǎng)絡(luò)外交工具箱”的適用性問題上,若成員國認(rèn)為這方面的信息分享有悖于其國家安全,它們就沒有義務(wù)向歐盟分享相關(guān)信息。部分成員國仍將網(wǎng)絡(luò)空間視為國家利益的關(guān)鍵領(lǐng)域,并不總是相信歐盟或北約應(yīng)在其中發(fā)揮作用,不愿分享有關(guān)網(wǎng)絡(luò)事件的威脅情報或技術(shù)信息,以及有關(guān)本國網(wǎng)絡(luò)漏洞和網(wǎng)絡(luò)攻防能力的信息,也不愿將其技術(shù)能力和情報能力用于共同處置網(wǎng)絡(luò)事件[32]。

此外,歐盟開展情報合作的一大制約因素在于參與國家眾多,難以協(xié)調(diào)各國的利益。在傳統(tǒng)上,歐盟成員國的情報部門和安全部門更青睞于通過歐盟框架以外的渠道進(jìn)行非正式交流(主要是雙邊交流),例如“伯爾尼俱樂部”等非正式組織,因為這些組織的制約因素較小,且更能將利益相關(guān)的國家集合起來。盡管歐盟近年來加強(qiáng)了對于共同的戰(zhàn)略文化和威脅認(rèn)知的塑造,以加強(qiáng)歐盟在情報上的集體行動能力,但這些努力尚未解決所有問題。成員國之間尚未就威脅的共同看法和共同分類達(dá)成一致,這也阻礙了它們在情報分享上的努力。

4.2 缺乏基本的情報資源

缺乏基本的情報資源也是歐盟情報合作中存在的一個主要問題。在2016年英國脫歐后,歐盟成員國中現(xiàn)只有法國和德國擁有可以在全球范圍內(nèi)運(yùn)作的情報機(jī)構(gòu),但它們的表現(xiàn)尚未達(dá)到英國的水平。而歐盟作為一個整體,在情報領(lǐng)域的能力仍較為薄弱。因此,歐盟成員國在情報領(lǐng)域仍或多或少地依賴于與美國的合作。對于部分成員國來說,這種依賴尤其嚴(yán)重。而美國的戰(zhàn)略是通過與其歐洲盟國開展情報合作,以增強(qiáng)其對歐洲的領(lǐng)導(dǎo)力。自2021年秋俄烏局勢急劇升溫以來,美歐之間的情報協(xié)調(diào)進(jìn)一步提升,其情報分享水平被認(rèn)為是“前所未有”的,但也在一定程度上削弱了歐盟的自主性[33]。

歐盟情報資源的缺乏也體現(xiàn)在其情報收集方式上。歐盟在情報收集中更傾向于“軟情報”,并依賴于開放的信息來源(如社交媒體,外交報告等)。對于“硬情報”),即高技能特工開展的秘密行動,歐盟仍缺乏能力。傳統(tǒng)的“人力情報”行動主要是在國家層面,而不是在歐盟層面實(shí)施的[34]。上述缺陷被認(rèn)為難以適應(yīng)歐盟當(dāng)今面臨的威脅形勢。例如,荷蘭國際關(guān)系研究所的一份研究報告指出,由于混合威脅充斥著模糊和無形的情報數(shù)據(jù),若歐盟無法掌握高度敏感的機(jī)密信息,就幾乎不可能進(jìn)行情報分析,因為很難對相關(guān)信息進(jìn)行分享和驗證[35]。

4.3 相關(guān)整合難度過大

“全政府-全社會”路徑提高了歐盟對于情報收集、情報分析和情報機(jī)構(gòu)的整合要求,但這也給其相關(guān)實(shí)踐帶來了困難。首先,歐盟在情報合作上覆蓋的領(lǐng)域非常寬泛,要收集和分析的情報包括混合威脅、網(wǎng)絡(luò)威脅、虛假信息傳播、恐怖主義、跨國有組織犯罪和公共衛(wèi)生安全等。更何況歐盟愈發(fā)強(qiáng)調(diào)各種威脅之間的相互聯(lián)系,使得情報收集和分析工作的開展變得更加困難。海量的信息可能會產(chǎn)生所謂的“信噪比”現(xiàn)象,導(dǎo)致真正有價值或高優(yōu)先級別的情報被淹沒在大量“噪聲”之中。

其次,歐盟現(xiàn)擁有大量具有情報功能的政策工具,但還需要一個更加高效的機(jī)制將這些工具整合起來予以協(xié)調(diào)運(yùn)用。早在2014年,萊頓大學(xué)教授阿揚(yáng)·博因等人的一項研究就發(fā)現(xiàn),歐盟有多達(dá)84套致力于收集、分析和分享信息的系統(tǒng)和工具,但缺乏中央指導(dǎo)或總體理論[36]。而在歐盟愈發(fā)強(qiáng)調(diào)混合威脅的背景下,相關(guān)的情報政策工具只會更多。此外,情報部門如何同決策部門以及大量的執(zhí)行部門建立聯(lián)系仍是個問題,極大地考驗著歐盟高效調(diào)動多方力量的能力。

4.4 “全社會”層面的挑戰(zhàn)

盡管歐盟提出要以“全政府-全社會”的方式來應(yīng)對各類威脅,且在近年來愈發(fā)強(qiáng)調(diào)“全社會”層面,但從實(shí)際情況來看,歐盟的行動仍主要集中在“全政府”層面,而在“全社會”層面則是指出了一個總體行動方向。Hybrid CoE承認(rèn),“全社會”方法需要政治、民間和軍事領(lǐng)域之間的密切合作。雖然歐盟已經(jīng)在推進(jìn)這種合作,但至少在聯(lián)盟層面,相關(guān)進(jìn)程還處于“最初階段”[37]。

私營部門與政府部門之間建立合作關(guān)系的可能性還取決于歐盟各成員國的實(shí)際國情。在一些所謂公民社會結(jié)構(gòu)較為薄弱,或政治多元化程度較低的成員國,私營部門在應(yīng)對安全威脅方面的作用,以及同政府部門建立合作關(guān)系的程度會比較有限。此外,安全和情報問題仍被認(rèn)為是要求高度保密的領(lǐng)域,相關(guān)政府部門對于在這方面建立公私合作依舊有所抵觸。在許多情況下,公私合作是不平衡且片面的,因為政府部門并不認(rèn)為私營部門有能力解決安全問題。

最后,歐盟在情報領(lǐng)域踐行“全社會”路徑還缺乏系統(tǒng)的理論建構(gòu)。正如部分學(xué)者所言,需要重新評估情報實(shí)踐的定義。傳統(tǒng)上,情報的作用被認(rèn)為是及早發(fā)現(xiàn)、警告并在必要時打擊對于國家安全的威脅。而隨著混合威脅的興起,威脅的性質(zhì)發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)變,因而需要一種完全不同的情報方法,特別是要改革過去情報部門那種集中式和等級式的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式。且考慮到數(shù)字虛假信息已成為全球性威脅,建立一種“全社會”參與的情報路徑尤為迫切[38]。

5 結(jié) 語

歐盟威脅應(yīng)對中的“全政府-全社會”路徑也給我國提供了重要啟示,因為相關(guān)理念同我國的總體國家安全觀有許多共通之處?？傮w國家安全觀即強(qiáng)調(diào)了“大安全理念”,要求涵蓋政治、軍事、國土、經(jīng)濟(jì)、金融、文化、社會、科技和網(wǎng)絡(luò)等諸多領(lǐng)域。為此,要形成落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的縱到底、橫到邊、全覆蓋的工作格局。這反映了我國的威脅認(rèn)知也朝著全方位的方向發(fā)展,認(rèn)識到各種威脅間的相互聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上,我國還需參考借鑒包括歐盟在內(nèi)的多國經(jīng)驗,建立起一套包括情報在內(nèi)的成體系的反應(yīng)機(jī)制,特別是加強(qiáng)政府、私人部門和個人間的聯(lián)系,以更好地維護(hù)我國的國家安全。