碳排放權(quán)交易的激勵性法律規(guī)制研究

亓 穎，閆夏秋

(河海大學法學院，南京 211100)

引 言

碳排放權(quán)交易制度作為一種政府主導下的重要市場化減排機制，受到了黨和國家的高度重視。2021年全國碳排放權(quán)交易市場第一個履約周期順利結(jié)束，2022年10月，黨的二十大報告中明確提出積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權(quán)市場交易制度[1]。當前對碳市場的命令控制性法律規(guī)制存在一定弊端，構(gòu)建激勵性法律規(guī)制是更好地發(fā)揮碳排放權(quán)交易利用市場機制實現(xiàn)節(jié)能減排和綠色低碳轉(zhuǎn)型的可行之路。

1 碳排放權(quán)交易法律規(guī)制的現(xiàn)狀考察

1.1 碳排放權(quán)交易的發(fā)展歷程

我國碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展主要經(jīng)歷了萌芽期、探索期和快速發(fā)展期。第一時期主要是指參與CDM(Clean Development Mechanism清潔發(fā)展機制)項目階段，由發(fā)達國家和發(fā)展中國家開展“碳交易”[2]。第二時期是隨著碳排放權(quán)交易試點工作的開展而進入的。2011年國家發(fā)改委發(fā)布《關于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，開啟了探索階段的序章。第三時期是在碳中和大背景下碳排放權(quán)交易市場的快速發(fā)展階段。2020年9月，習近平總書記指出，“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”[3]；2021年7月16日，全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場順利開始運營；2022年10月16日，黨的二十大報告中提出積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，健全碳排放權(quán)市場交易制度。這標志著中國碳排放權(quán)交易市場進入了一個嶄新的發(fā)展階段。

1.2 碳排放權(quán)交易的法律規(guī)制現(xiàn)狀

目前，有關碳排放權(quán)交易的法律體系尚不健全，高位階的法律規(guī)定出現(xiàn)缺位，對碳排放權(quán)交易及相關活動的管理主要依靠政府規(guī)章和規(guī)范性文件(見下表)。同時，碳排放權(quán)交易采取全國碳市場和地方試點碳市場并行的方式，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月31日發(fā)布，自2021年2月1日起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法(試行)》)，是對全國碳排放權(quán)交易活動的規(guī)定。結(jié)合碳排放權(quán)交易規(guī)制現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當前碳排放權(quán)交易法律規(guī)范具有如下特點：一是以強制性規(guī)范為規(guī)制基礎，主要采取命令式、強制性形式對碳排放權(quán)交易活動進行管理；二是依靠政府權(quán)威保障實施，由政府自上而下通過分配碳排放配額、核查碳排放量、監(jiān)督檢查碳配額清繳情況以及落實責任等主導推進碳排放權(quán)交易。

表 碳排放權(quán)交易相關法律數(shù)量統(tǒng)計Tab. Statistics on number of legal regulations related to carbon emissions trading

2 碳排放權(quán)交易法律規(guī)制的制度缺陷

2.1 立法效力等級低

有關碳排放權(quán)交易的相關立法中，對全國碳排放權(quán)交易規(guī)制法律效力最高的是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《管理辦法(試行)》，各試點地方對碳交易規(guī)制法律效力最高的是各地方性法規(guī)，如，深圳市人大常委會于2019年9月5日發(fā)布并施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》。從碳排放權(quán)交易的治理需求來看，無論是部門規(guī)章還是地方性法規(guī)，都存在立法層級較低、約束效力不強等問題，難以實現(xiàn)對碳排放權(quán)交易的有效管理。比如，對于如何協(xié)調(diào)國家部門之間、中央與地方之間有關碳排放權(quán)交易管理的問題，僅僅依靠生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《管理辦法(試行)》這一部門規(guī)章，其法律效力是遠遠不夠的。同時，由于高層級上位法的缺失，難以實現(xiàn)對試點地方碳排放權(quán)交易活動的統(tǒng)一規(guī)制，出現(xiàn)地方碳排放權(quán)交易法律規(guī)則的混亂等問題[4]。

2.2 監(jiān)管制度的體系不健全

當前有關碳排放權(quán)交易的監(jiān)管體系尚不健全，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，監(jiān)管主體較為單一。我國碳排放權(quán)交易市場具有跨部門跨行業(yè)的特點，涉及碳基金、碳保險、碳證券、碳期權(quán)等多個領域，生態(tài)環(huán)境部同國務院其他有關部門、省級生態(tài)環(huán)境主管部門、設區(qū)的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門等監(jiān)管主體較為單一，并不能滿足碳排放權(quán)交易市場在防范市場風險、維護市場競爭秩序等方面的多樣化監(jiān)管需求。其次，行政監(jiān)管碎片化。全國碳排放權(quán)交易及相關活動由國務院生態(tài)環(huán)境部和其他有關部門負責監(jiān)管，但是對于有關部門的界定標準、各監(jiān)管主體之間的權(quán)利義務關系并沒有作出明確的規(guī)定，容易導致行政監(jiān)管碎片化，產(chǎn)生監(jiān)管不足、監(jiān)管重疊、監(jiān)管效率低下等弊端。再次，從信息披露制度來看，碳排放權(quán)交易信息公開不夠充分。主要表現(xiàn)為信息披露義務主體單一、信息公開積極性不高，且對于信息披露的形式和程序未作出明確具體的規(guī)定，使該制度設計流于形式。

2.3 法律規(guī)范的激勵性不強

碳排放權(quán)交易制度是在政府主導下利用市場機制節(jié)能減排降碳的制度。具體而言，是指行政主管部門基于各地區(qū)的環(huán)境容量考慮設定碳排放控制總量，為納入減排的企業(yè)劃分配額，控排企業(yè)通過在碳市場上出售或購買配額等方式完成履約。這種政府自上而下主導的特性決定了碳排放權(quán)交易法律規(guī)范的激勵性不強。從現(xiàn)行的碳排放權(quán)交易法律體系來看，命令、指導碳排放權(quán)交易及相關活動的規(guī)則較多，如《管理辦法(試行)》僅對碳排放配額分配和清繳，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算，溫室氣體排放報告與核查以及對前述活動的監(jiān)督管理等進行了規(guī)定。而對于正向激勵碳排放權(quán)交易市場發(fā)展的法律規(guī)范較少，這一方面使得市場主體缺乏內(nèi)生動力，參與碳市場的企業(yè)和金融機構(gòu)數(shù)量較少，難以形成規(guī)?；灰?；另一方面使得碳排放權(quán)交易相關產(chǎn)品及衍生品的規(guī)模數(shù)量有限，難以發(fā)揮衍生品對碳市場的活躍作用。

3 碳排放權(quán)交易激勵性法律規(guī)制的需求動因

3.1 碳排放權(quán)交易對激勵性法律規(guī)制的現(xiàn)實需求

當前，我國面臨生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴峻、碳配額交易倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及擴大碳市場參與者范圍等現(xiàn)實需求，碳排放權(quán)交易激勵性法律規(guī)制是對我國現(xiàn)實需求作出的積極回應。

一是應對當前日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題的需要。碳排放權(quán)交易制度能夠有效應對當前生態(tài)環(huán)境問題，利用市場工具實現(xiàn)碳配額的最優(yōu)配置、降低碳排放。而激勵性法律規(guī)制又恰好能滿足碳排放權(quán)交易這一新興制度模式對法律規(guī)制的需求，激發(fā)碳市場活力，促進碳排放權(quán)交易合法有序的進行。二是應對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。長期以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展呈粗放型、高能耗型模式，單位GDP能耗偏高且大量資源依賴進口，為此必須進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。碳排放權(quán)交易激勵性規(guī)制體系的建立是實現(xiàn)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要路徑[5]。三是擴大碳市場參與主體范圍的需要。激勵性法律規(guī)制能彌補投資者進入碳排放權(quán)交易市場意愿低的不足，實現(xiàn)企業(yè)追求目標與社會發(fā)展目標的互利共榮。

3.2 碳排放權(quán)交易激勵性法律規(guī)制的特色優(yōu)勢

與傳統(tǒng)的命令式規(guī)制相比，激勵性規(guī)制具有成本效益優(yōu)勢。激勵性規(guī)制是指以業(yè)績?yōu)榛A的規(guī)則治理方法，目的是在降低政府管理成本的基礎上，激活企業(yè)的內(nèi)在能動性，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新熱情，推進企業(yè)科學技術的研發(fā)以降低生產(chǎn)成本，從而實現(xiàn)個人利益與社會利益的最大化[6]。激勵性法律規(guī)制突出強調(diào)法律制度在實現(xiàn)激勵性規(guī)制目標中的作用，其在碳排放權(quán)交易中具有以下優(yōu)勢：

其一，激發(fā)碳市場的活力。激勵性法律規(guī)制具有柔和性，能夠減輕被管理者的心理壓力[7]，更好的發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場資源配置的作用，市場主體通過自由競爭的方式，以最大的效率實現(xiàn)環(huán)境保護與市場經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。其二，降低減排成本。激勵性法律規(guī)制對于參與碳排放權(quán)交易的行為主體的激勵是相容的，也就是說在激勵性法律規(guī)制下的碳排放權(quán)交易主體的最優(yōu)選擇就是按照激勵性法律規(guī)制的規(guī)定減少碳排放，通過節(jié)能減排的行為使收益得以增加或至少不會減少[8]。其三，健全相關法律體系?，F(xiàn)行相關規(guī)范制度未能形成系統(tǒng)化的法律體系，對低碳事業(yè)的發(fā)展缺乏具體的激勵性措施，使得碳排放權(quán)交易活動的法律基礎相對薄弱。完善現(xiàn)有的約束性法律規(guī)制，補充激勵性法律規(guī)制，使約束性和激勵性法律規(guī)制二者形成合力，共同促進碳排放權(quán)交易市場的有序運行與發(fā)展。

4 碳排放權(quán)交易激勵性法律規(guī)制的進路

目前我國正處于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的關鍵時期，碳排放權(quán)交易市場需要在法律制度的引領下走向成熟。激勵性法律規(guī)制是對碳市場發(fā)展需求所做出的積極回應，也是我國碳排放權(quán)交易市場可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。建議從監(jiān)管模式、碳信息披露制度、激勵性配套措施、差異化風險補償機制等方面完善碳排放權(quán)交易的激勵性法律規(guī)制，激發(fā)各主體參與碳市場的熱情，促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

4.1 構(gòu)建監(jiān)管主體多元化的協(xié)同監(jiān)管模式

隨著我國碳排放權(quán)交易的發(fā)展，碳排放權(quán)交易市場衍生出諸多與銀行、證券、保險等金融機構(gòu)緊密相關的新產(chǎn)品，傳統(tǒng)單一的監(jiān)管主體不能滿足碳排放權(quán)交易的監(jiān)管需求，需要構(gòu)建監(jiān)管主體多元化的協(xié)同監(jiān)管模式。

在現(xiàn)行監(jiān)管體系下，建立健全以生態(tài)環(huán)境部門為中心，銀行、保險、證券等金融機構(gòu)協(xié)同合作的監(jiān)管模式。一方面，由生態(tài)環(huán)境主管部門負責碳排放權(quán)交易監(jiān)管的組織實施與統(tǒng)一協(xié)調(diào)，發(fā)揮統(tǒng)一全局、協(xié)調(diào)各方的作用[9]。另一方面，對于碳排放權(quán)交易的衍生產(chǎn)品，如碳期貨、碳保險、碳證券等，著重發(fā)揮銀行、保險、證券等金融監(jiān)管機構(gòu)在各自范圍內(nèi)的優(yōu)勢，有效應對系統(tǒng)性風險，緩解生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管壓力。同時，為避免監(jiān)管主體的多元化可能給碳市場帶來“過度監(jiān)管”或“監(jiān)管不足”，需要搭建監(jiān)管主體之間的信息互通互享監(jiān)管平臺，通過信息互通監(jiān)管平臺的搭建，使各監(jiān)管主體能夠全面充分的掌握碳市場發(fā)展數(shù)據(jù)信息，合理分配各監(jiān)管主體的權(quán)利與義務，減少信息不對稱帶來的危險，避免市場監(jiān)管的碎片化，提高監(jiān)管效率，激發(fā)監(jiān)管主體的參與熱情。在此基礎上，還需要進一步發(fā)揮社會監(jiān)管的作用，相關社會組織可以通過形式多樣的環(huán)保公益活動，如調(diào)查報告發(fā)布、社會調(diào)研、媒體報道等方式參與碳市場的社會監(jiān)督，以提高社會公眾節(jié)能減排的意識，完善碳排放權(quán)交易市場的多元化監(jiān)管模式。

4.2 完善碳信息披露制度

完善的碳信息披露制度能夠確保碳排放權(quán)交易相關數(shù)據(jù)的真實性，保障碳排放權(quán)交易活動的透明度，提高公眾參與碳交易的積極性，因此對相關碳信息披露制度加以完善是有必要的。

首先，增加碳信息披露義務主體的范圍。在碳排放權(quán)交易市場中，第三方機構(gòu)承擔著對碳排放源溫室氣體的排放進行監(jiān)測、報告、核查等專業(yè)性服務，是保障碳排放權(quán)交易市場穩(wěn)定運轉(zhuǎn)并且取得預期環(huán)境效果的關鍵因素，因此建議將第三方機構(gòu)納入信息披露的范圍[10]。其次，細化碳信息披露的法律規(guī)定。明確碳信息披露的平臺、方式、時限以及違反的法律后果等[11]，具體包括，建立全國統(tǒng)一的碳信息披露數(shù)據(jù)平臺，要求重點排放單位在該指定的數(shù)據(jù)平臺上公開碳排放權(quán)交易及相關活動信息；實行碳信息分期披露的方法，依據(jù)碳交易的實際進展分為初期披露、中期披露及終期披露，并且明確規(guī)定每一階段信息披露的時限以及逾期披露的法律后果，確保碳交易過程中信息披露的時效性。再次，實施碳信息披露優(yōu)惠政策。將各主體信息披露的及時性、有效性、真實性與其享有的優(yōu)惠政策掛鉤。例如，賦予積極履行披露義務的主體在行政審批、備案登記中享有優(yōu)先權(quán)，規(guī)定同等條件下其可以優(yōu)先獲得節(jié)能減排財政補貼等，鼓勵更多的參與主體自發(fā)地披露相關碳信息，解決信息披露動力不足的問題，更好的實現(xiàn)碳排放權(quán)交易的監(jiān)管目標。

4.3 健全激勵性配套措施

單一的法律規(guī)制路徑難以實現(xiàn)節(jié)能減排效能的最大化，健全碳稅收制度、財政補貼政策以及碳金融市場等激勵性配套措施是促進碳排放權(quán)市場交易、實現(xiàn)“雙碳”目標的重要路徑。

一是健全碳稅收制度。碳稅收制度和碳排放權(quán)交易制度都是利用市場工具將溫室氣體排放的負外部性內(nèi)部化的制度[12]。單一的碳排放權(quán)交易制度難以有效覆蓋各企業(yè)的碳排放問題，甚至誘發(fā)碳泄露的產(chǎn)生，碳稅收制度可以補充碳排放權(quán)交易制度的不足，實現(xiàn)不同領域的覆蓋聯(lián)動，協(xié)同發(fā)揮控排作用[13]。如，利用碳稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮碳減排的激勵作用，根據(jù)低碳企業(yè)節(jié)能減排的貢獻率形成梯度型稅收政策，激發(fā)企業(yè)節(jié)能減排的熱情。二是完善財政補貼政策。財政補貼作為一種政府可控的財政工具，能夠推動具有正外部性的產(chǎn)品和服務的發(fā)展，提高資源配置效率，實現(xiàn)社會發(fā)展目標[14]。對參與碳減排的企業(yè)，政府可以加大綠色化補助資金的撥款投放力度，并在評估、審查的基礎上優(yōu)先發(fā)放節(jié)能減排財政補貼，煥發(fā)企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟的活力。三是構(gòu)建碳金融市場。碳金融市場是碳排放權(quán)交易市場的重要補充。目前，我國碳金融市場尚處于初級階段，碳交易以現(xiàn)貨交易為主，相關碳金融衍生產(chǎn)品種類少、創(chuàng)新性不足。在現(xiàn)行碳排放權(quán)交易的基礎上構(gòu)建碳金融市場，一方面，創(chuàng)新開發(fā)碳交易衍生產(chǎn)品，如碳期貨、碳基金、碳債券等多種金融工具；另一方面，打通試點地方碳金融發(fā)展不平衡的問題，實現(xiàn)碳金融市場的規(guī)?；⒖沙掷m(xù)性發(fā)展，不斷提高碳排放權(quán)交易市場的活躍度和市場流動性，加快“雙碳”目標實現(xiàn)進程。

4.4 實行差異化貸款風險補償基金制度

碳排放權(quán)交易相較于一般的市場交易而言，在投資、收益等風險方面具有更大的不確定性，導致市場主體參與碳排放權(quán)交易的意愿較低。適當、差異化的風險補償機制可以激發(fā)控排企業(yè)參與碳市場的積極性，使其自主進入碳排放權(quán)交易市場，自愿成為相關法律規(guī)制的對象，促進碳排放權(quán)交易市場的有序發(fā)展。

我國設立貸款風險補償基金，該項基金將專項用于碳排放權(quán)交易融資的風險補償，并且根據(jù)金融機構(gòu)對碳排放權(quán)交易活動貢獻率的大小，實行差異化的貸款風險補償基金制度，以此實現(xiàn)對碳排放權(quán)交易活動的激勵性規(guī)制。首先是風險補償基金體系的構(gòu)建，包括國家、政府、社會三個層面。一是國家層面，建立碳交易融資貸款專項基金，由中央財政為該基金撥款，鼓勵各碳交易主體加入融資貸款的計劃；二是政府層面，在評估審查的基礎上，廣泛批準融資貸款風險補償金的撥款，為金融機構(gòu)等投資主體面臨的信貸風險提供基金保障；三是社會層面，廣泛吸收社會企業(yè)和個人的捐贈，拓寬低碳企業(yè)融資貸款專項基金的來源[15]。其次是差異化補償制度的構(gòu)建。在由國家、政府、社會搭建的三位一體的風險補償體系中，采取差異化貸款風險補償基金制度。對碳排放權(quán)交易貢獻率大的金融機構(gòu)適用中央財政撥款的基金，并且在評估審查上予以適當?shù)姆艑?；而對碳排放?quán)交易貢獻率較小的金融機構(gòu)則在嚴格審查的基礎上適用社會企業(yè)和個人捐贈的基金。

5 結(jié) 語

目前，我國的碳排放權(quán)交易激勵性法律規(guī)制還處于發(fā)展階段，除以上主要激勵工具以外，碳排放權(quán)交易法律規(guī)制還可以采取聲譽激勵、產(chǎn)業(yè)政策、政府扶植等激勵工具。激勵工具的多樣化為規(guī)制主體提供了多元選擇，規(guī)制主體對多元工具的優(yōu)化組合能夠消除激勵工具的運用沖突，更好的發(fā)揮激勵工具對碳排放權(quán)交易的激勵作用。