生態(tài)文明視域下貫徹大食物觀的法治保障

李佩霖

(中國政法大學(xué)證據(jù)科學(xué)研究院，北京 100088)

引 言

經(jīng)過黨的百年奮斗，我國已經(jīng)完成了從“吃不飽”到“吃得飽”，再到“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變?！俺缘蔑枴庇匈囉诳诩Z的供應(yīng)，“吃得好”則需要在確?？诩Z充足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步保障肉、蛋、奶、菜、果等多元食物的有效供給。就這一歷史性轉(zhuǎn)變，習(xí)近平總書記指出要轉(zhuǎn)變觀念，“樹立大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動(dòng)物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源[1]?！苯衲辏皹淞⒋笫澄镉^”繼2016年后再次被寫入中央一號(hào)文件。樹立大食物觀，既體現(xiàn)了更好滿足人民美好生活需要的民生觀[2]，又體現(xiàn)了更廣維度把握食物安全的安全觀[3]，對(duì)促成國內(nèi)大循環(huán)保障我國食物安全、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及提升人民幸福感具有重要意義。

“三農(nóng)”工作離不開生態(tài)文明建設(shè)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)向生態(tài)環(huán)境要食物需“在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下”，需要“同資源環(huán)境承載力相匹配”，做到“宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林”[4]。生態(tài)文明與大食物觀有密不可分的聯(lián)系，從生態(tài)文明視域下把握大食物觀，是助推更好的理解大食物觀的科學(xué)內(nèi)涵、更好的貫徹大食物觀的重要一環(huán)。

1 大食物觀與生態(tài)文明思想的關(guān)聯(lián)

1.1 大食物觀內(nèi)含人與自然和諧共生的價(jià)值追求

“竭澤而漁，豈不獲得，而明年無魚”。竭澤而漁不可取的原因在于，無限度地向自然索取只會(huì)招致自然的反噬。將人與自然對(duì)立起來，超出生態(tài)環(huán)境承載力向自然索取，是無法持續(xù)發(fā)展的。恩格斯曾就美索不達(dá)米亞、阿爾卑斯山等地的文明興衰史進(jìn)行分析，點(diǎn)出了其文明的最終衰敗主要由肆意破壞生態(tài)環(huán)境所致[5]?！吧鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，習(xí)近平總書記指出，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[6]。在這一要求的引領(lǐng)下，大食物觀與無限度向自然索取的觀念有著本質(zhì)的區(qū)別。

宏觀來看，大食物觀以尊重自然和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，在生態(tài)環(huán)境承載范圍內(nèi)向自然要資源，內(nèi)含著人與自然和諧共生的價(jià)值追求。具體來說，大食物觀一方面反映了敬畏自然、尊重自然的生態(tài)倫理；另一方面反映了依靠自然的利益需求。保護(hù)與索取兩個(gè)方面構(gòu)成了人與自然的共生關(guān)系，保護(hù)與索取是缺一不可的一組對(duì)子。

1.2 大食物觀契合綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念

人與自然和諧共生是大食物觀的價(jià)值追求，而向自然索取資源則是其現(xiàn)實(shí)需要。從中觀層面來看，大食物觀的目的是開發(fā)多元食物來源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。因而大食物觀中保護(hù)與索取這組對(duì)子需要在理念上予以融合。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人，綠水青山既是自然財(cái)富，又是經(jīng)濟(jì)財(cái)富。[7]”兩山論在辯證法上將保護(hù)與發(fā)展相統(tǒng)一，保護(hù)不意味著無法發(fā)展，而是通過保護(hù)自然的價(jià)值及其增值資本，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。自然同時(shí)具有自然生產(chǎn)力和社會(huì)生產(chǎn)力，前者指的是自然對(duì)人的生產(chǎn)助力，像風(fēng)能、水源、礦藏等；后者指的是人類利用自然發(fā)揮主觀能動(dòng)性創(chuàng)造出的生產(chǎn)資料[8]。因而，可以說“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。[9]”大食物觀中的保護(hù)與索取契合此種辯證統(tǒng)一的理念，生態(tài)環(huán)境的改善可以轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)動(dòng)能，提高農(nóng)產(chǎn)品的量與質(zhì)。

1.3 大食物觀有賴山水林田湖草沙生命共同體

大食物觀遵循綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念，意味著貫徹大食物觀需要切實(shí)地保護(hù)其依托的生態(tài)環(huán)境。從微觀層面來看，大食物觀的落實(shí)直接依賴于山水林田湖草沙組成的生態(tài)系統(tǒng)。要想貫徹大食物觀，就要保護(hù)好耕地、山林、湖泊、草原，保護(hù)好整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)[10]?！敝挥幸勒丈鷳B(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性規(guī)律，統(tǒng)籌治理各生態(tài)要素，才能為大食物觀的落實(shí)創(chuàng)造條件。

綜上，大食物觀在宏觀層面內(nèi)含對(duì)人與自然和諧共生的價(jià)值追求，在中觀層面契合了綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念，在微觀層面依賴于山水林田湖草沙生命共同體。可以說，大食物觀與生態(tài)文明是緊密結(jié)合在一起的，大食物觀的科學(xué)內(nèi)涵中內(nèi)含生態(tài)文明思想，大食物觀的貫徹落實(shí)亦需要生態(tài)文明建設(shè)作保障。

2 貫徹大食物觀面臨的生態(tài)問題

大食物觀有賴于山水林田湖草沙生命共同體，生態(tài)系統(tǒng)的污染和破壞將直接影響到多元食物的產(chǎn)出和品質(zhì)。當(dāng)前，多個(gè)方面的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為了阻礙大食物觀貫徹落實(shí)的重要因素。

2.1 生態(tài)環(huán)境問題影響種植業(yè)穩(wěn)定供應(yīng)

大食物觀的基礎(chǔ)是糧食[11]，糧食有賴于土地，但我國土地面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。其一表現(xiàn)為耕地?cái)?shù)量正在下降，根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，10年間我國耕地?cái)?shù)量下降了1.13億畝。其二表現(xiàn)為耕地質(zhì)量的惡化，鹽堿地占比已高達(dá)10%，土地沙化等風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在。其三表現(xiàn)為土地污染威脅日益嚴(yán)峻，例如我國農(nóng)田農(nóng)膜回收率不高于60%，農(nóng)膜、農(nóng)藥等殘留使土壤污染不斷累積，威脅食品安全。生態(tài)惡化與食品安全之間存在密切關(guān)聯(lián)，農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化后，為使糧食供給總量能夠繼續(xù)保持穩(wěn)定，就需要在整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)里增加石化產(chǎn)品的使用。由此帶來了大量農(nóng)藥、化肥的使用，其中除草劑、植物激素中的化學(xué)物質(zhì)會(huì)在食物鏈內(nèi)循環(huán)，危害食品安全，嚴(yán)重威脅人的身體健康。我國當(dāng)前嚴(yán)峻的耕地生態(tài)狀況使得健康、綠色、穩(wěn)定的種植業(yè)發(fā)展受阻，影響了大食物觀的基本盤供應(yīng)。

2.2 生態(tài)環(huán)境問題影響畜牧業(yè)發(fā)展

畜牧業(yè)生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染問題已日益嚴(yán)峻，這不僅對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)擔(dān)，還影響了畜牧業(yè)的整體發(fā)展。畜牧業(yè)養(yǎng)殖過程中存在排泄物污染、死畜污染、病原微生物污染、重金屬及飼料添加劑殘留污染等。一些畜牧業(yè)養(yǎng)殖過程中排泄物、死畜不經(jīng)有效處理直接排入土壤、水體中，嚴(yán)重污染土壤及水體環(huán)境。這不僅影響了同一生態(tài)系統(tǒng)下其他食物來源的產(chǎn)出，亦會(huì)引發(fā)病原微生物污染反噬家禽家畜養(yǎng)殖業(yè)[12]?？梢姡谛竽翗I(yè)發(fā)展過程中牢固樹立生命共同體理念，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，是大食物觀落實(shí)亟須解決的問題。

2.3 生態(tài)環(huán)境問題影響漁業(yè)資源安全

陸源污染、固體廢棄物污染、漁業(yè)自身污染等對(duì)漁業(yè)水域的負(fù)面影響愈發(fā)嚴(yán)重。2018年時(shí)我國陸源污染排放量就高達(dá)86.64億噸，且呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢。另外，固體廢棄物污染快速增長，2019年對(duì)49個(gè)區(qū)域檢測后結(jié)果顯示海底垃圾中有92%為塑料垃圾，其中有大量漁線、塑料繩[13]。此外漁業(yè)養(yǎng)殖造成的污染亦極為嚴(yán)重。養(yǎng)殖戶往往缺乏環(huán)保意識(shí)，養(yǎng)殖密度大、飼料投放過量、濫用魚藥導(dǎo)致水質(zhì)惡化，養(yǎng)殖尾水未經(jīng)處理直接排放。這些污染導(dǎo)致的結(jié)果就是河流、近海的生態(tài)環(huán)境惡化，漁業(yè)資源迅速枯竭，使得依托于該生態(tài)資源的捕撈、養(yǎng)殖產(chǎn)量下降，不利于為大食物觀提供充足的多元供應(yīng)。

綜合來看，大食物觀所要實(shí)現(xiàn)的肉、蛋、奶、菜、果等多元食物的有效供給，正因多元食物所依托的生態(tài)環(huán)境的惡化而面臨著供給風(fēng)險(xiǎn)。貫徹大食物觀所面臨的生態(tài)環(huán)境問題現(xiàn)狀不容樂觀，亟須法治對(duì)生態(tài)環(huán)境問題予以預(yù)防和處置。

3 貫徹大食物觀面臨的法治困境

盡管貫徹大食物觀需要法治對(duì)生態(tài)環(huán)境問題予以預(yù)防和處置，但當(dāng)前在產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、技術(shù)、市場、追責(zé)等一些方面存在問題，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)的法治保障阻力重重。

3.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在阻力

產(chǎn)權(quán)是激發(fā)主體意識(shí)，落實(shí)主體責(zé)任的重要制度依靠。產(chǎn)權(quán)不清，一方面會(huì)使行為人不愿謀長遠(yuǎn)發(fā)展，而只顧及自身利益最大化，引發(fā)公地悲?。涣硪环矫鏁?huì)使權(quán)責(zé)不清，難以追究行為人的責(zé)任，最終使生態(tài)責(zé)任落由公共社會(huì)兜底。十八屆三中全會(huì)以來，圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革正在開展，但其中不乏一些問題。

一是產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)度不一。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)包含多種產(chǎn)權(quán)類型，不僅包含土地產(chǎn)權(quán)，還包含林權(quán)、漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)等多種產(chǎn)權(quán)。然而目前土地產(chǎn)權(quán)改革雖如火如荼地展開，但諸如漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。以漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)制度改革為例，漁業(yè)管理的主要制度是“雙控”管理，即根據(jù)1987 年原農(nóng)牧漁業(yè)部頒布的《關(guān)于近海捕撈機(jī)動(dòng)漁船控制指標(biāo)的意見》，由國家統(tǒng)一確定海洋捕撈漁船總量以及功率總量，各省依照兩個(gè)總量貫徹執(zhí)行。但“雙控”管理的弊端在于以行政管理代替產(chǎn)權(quán)管理，不利于漁民自我節(jié)制，易引發(fā)漁業(yè)上的公地悲劇。因而在完善“雙控”管理的基礎(chǔ)上，嘗試引入漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)管理的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)漁船投入和漁獲產(chǎn)出的雙向控制是極為必要的。但漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)改革仍缺乏法律指引，有必要進(jìn)一步完善。

二是確權(quán)登記進(jìn)展緩慢。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)包含著土地、草原、灘涂、山嶺、森林、水域等多種類型的資產(chǎn)，在這些資產(chǎn)之上又需劃分出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)不同權(quán)屬，而不同種類、權(quán)屬的確權(quán)登記機(jī)構(gòu)不同，如土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，土地所有權(quán)則由自然資源部門負(fù)責(zé)，集體林權(quán)、草原經(jīng)營權(quán)等則由林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，部門間溝通不暢影響了確權(quán)登記的進(jìn)度。

三是產(chǎn)權(quán)流動(dòng)交易建設(shè)滯后。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)涉到農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、林業(yè)、水利、金融或財(cái)政等部門，許多地方組織協(xié)同不到位，九龍治水產(chǎn)生監(jiān)管空白。如一些地方在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)以流轉(zhuǎn)為名行“非農(nóng)化”之實(shí)的現(xiàn)象[14]。

3.2 農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃及管制落實(shí)不到位

國土空間規(guī)劃與用途管制是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管控的重要一環(huán)。隨著大食物觀的提出，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃亦對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品以外的農(nóng)用區(qū)域進(jìn)行了回應(yīng)。2017年“中央一號(hào)”文件中規(guī)定了發(fā)展“兩區(qū)”與“特優(yōu)區(qū)”兩類農(nóng)業(yè)空間，“兩區(qū)”指的是稻谷、玉米、小麥糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，“特優(yōu)區(qū)”指的是園藝產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品、畜產(chǎn)品等特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要(2017—2020 年)》里進(jìn)一步明確了“特優(yōu)區(qū)”主要在“兩區(qū)”之外創(chuàng)建，也包括“兩區(qū)”內(nèi)個(gè)別具備傳統(tǒng)優(yōu)勢、地理標(biāo)志認(rèn)證、較強(qiáng)市場競爭力和全國知名度的區(qū)域特色產(chǎn)品。這意味著，既有農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃歷經(jīng)“農(nóng)用地→耕地→永久基本農(nóng)田→兩區(qū)+特優(yōu)區(qū)”，逐步形成了全面的空間規(guī)劃格局。

但這一農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃仍在進(jìn)一步完善之中，其仍然存在一些問題。一方面，當(dāng)下的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃只是依照農(nóng)業(yè)空間的某一項(xiàng)要素劃分，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)空間中各項(xiàng)要素進(jìn)行系統(tǒng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌處理，易招致空間利用無序、空間保護(hù)低效、生態(tài)環(huán)境本身的系統(tǒng)性被破壞等問題[15]。另一方面存在空間劃分精細(xì)化程度不夠、規(guī)劃內(nèi)容缺乏詳細(xì)指引、管控手段單一缺乏彈性應(yīng)對(duì)等問題[16]。與之相應(yīng)的，在農(nóng)業(yè)空間管制亦存在不足。以兩區(qū)規(guī)劃為例，一方面“非農(nóng)化”、“非糧化”的問題屢禁不止；另一方面占補(bǔ)平衡沒有得到切實(shí)貫徹，存在一些占優(yōu)補(bǔ)劣的“玩虛”現(xiàn)象。規(guī)劃不夠精細(xì)、管制落實(shí)不到位，投入資金形成的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地隨城市空間的擴(kuò)大被占用，使大食物觀難以得到穩(wěn)定、充足且優(yōu)質(zhì)的資源依托。

3.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣政策推力不夠

大食物觀需要將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，其中少不了技術(shù)的助力。以科技改造升級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在資源集約、環(huán)境友好的同時(shí)提升產(chǎn)品價(jià)值。但在農(nóng)業(yè)技術(shù)化方面，粗放、浪費(fèi)的生產(chǎn)經(jīng)營方式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)根本性的改變[17]。

主要表現(xiàn)為，技術(shù)推廣政策仍有完善空間。盡管2020年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》要求到2022年建立起農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。但由于長期缺乏科學(xué)完善的市場激勵(lì)機(jī)制，即便政策鼓勵(lì)仍難以吸引到高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人才深入農(nóng)村。另外農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)制不靈活，務(wù)農(nóng)人員不愿接受，常常導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣流于形式[18]。對(duì)此農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣政策仍有待在《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的框架下進(jìn)一步完善。與之呼應(yīng)的，新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)政策有待推進(jìn)?，F(xiàn)代化畜牧業(yè)與漁業(yè)往往由企業(yè)開展，科技化程度更高，但種植業(yè)面臨土地承包經(jīng)營權(quán)分散、農(nóng)民老齡化等現(xiàn)象，這使得土地的保障功能大于生產(chǎn)功能[19]，農(nóng)產(chǎn)品難以規(guī)?；魅胧袌觥?chuàng)造營收，阻礙了科技化、集約化的農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.4 綠色農(nóng)業(yè)市場體系法治仍不完備

以市場打造綠色精品產(chǎn)業(yè)鏈條，可以使綠色產(chǎn)品切實(shí)給農(nóng)民帶來看得見的收益，真正實(shí)現(xiàn)市場對(duì)綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的激勵(lì)效果，亦是大食物觀中所包含的“兩山論”的思想體現(xiàn)。隨著多元食品供給流入市場，就需要對(duì)多元食物進(jìn)行全過程的有效管理。隨著大食物觀的貫徹落實(shí)，綠色農(nóng)業(yè)市場體系亦應(yīng)隨之構(gòu)建，如何確保農(nóng)業(yè)提供的產(chǎn)品綠色、安全是其中癥結(jié)所在。

目前以《食品安全法》為核心的食品安全法治體系嘗試對(duì)食品進(jìn)行全過程管理體系的建構(gòu)，包括事前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全風(fēng)控制度等，事中的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度、檢驗(yàn)制度等，事后的安全事故處理和救濟(jì)制度等。但目前來看《食品安全法》構(gòu)筑的這一全過程管理仍不足以應(yīng)對(duì)多元食物風(fēng)險(xiǎn)。從源頭治理、事前預(yù)防的角度來看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測仍采取分段管理，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)測體系。如農(nóng)業(yè)部門管初級(jí)食品監(jiān)測，市場監(jiān)督部門管流通中食品的監(jiān)測，糧食和物資儲(chǔ)備部門管糧食收購環(huán)境監(jiān)測[20]。對(duì)不同來源的食品需要多個(gè)部門來處理，這就導(dǎo)致了部門監(jiān)管領(lǐng)域存在交叉和重疊，易存在市場漏洞。另外，城鄉(xiāng)間安全監(jiān)管資源分配不均，基層監(jiān)管力量不足導(dǎo)致基層食品安全成為安全監(jiān)管的重災(zāi)區(qū)。另外，食品安全全過程可追溯的體系鏈條尚未建立起來，食品生產(chǎn)、經(jīng)營、流通的追溯不完善，則會(huì)導(dǎo)致主體責(zé)任無法有效落實(shí)，監(jiān)管和追責(zé)難以到位。

3.5 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究困難

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任是威懾、懲處破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)的行為，修復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)的最后屏障。然而，現(xiàn)有規(guī)范存在一些漏洞使得生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任難以追究到責(zé)任人。在行政責(zé)任方面，關(guān)涉大食物觀所依托資源的保護(hù)的條款分見于《森林法》《土地管理法》《草原法》《水土保持法》《漁業(yè)法》等法律中，這些行政單行法存在一些只涉及禁止性規(guī)定，但沒有法律責(zé)任的情形，或者有法律責(zé)任但沒有落實(shí)程序。如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第17條禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，但卻沒有對(duì)應(yīng)的責(zé)任。在民事責(zé)任方面，無論是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還是民事公益訴訟制度，均沒有強(qiáng)制啟動(dòng)的程序要件，倘若國家規(guī)定的機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的組織均未對(duì)污染破壞行為啟動(dòng)索賠程序則會(huì)使問題被忽略[21]。除行為人責(zé)任外，一些地方政府仍然存在對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主觀懈怠，不尊重生態(tài)規(guī)律和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，影響大食物觀的貫徹落實(shí)。

4 貫徹大食物觀的生態(tài)文明法治保障

生態(tài)文明思想不僅是大食物觀的基礎(chǔ)，還是大食物觀的可靠保障。當(dāng)前，始終存在的一些生態(tài)問題和法治困境影響了大食物觀的貫徹落實(shí)。而生態(tài)文明思想中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)明的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。[22]”為此需搭建起生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，習(xí)近平總書記的系列講話中針對(duì)不同層面的問題曾提出要建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度八項(xiàng)制度[23]?！八梢桓?，退千尋”，必須用最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為貫徹大食物觀提供法治保障。

4.1 加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度的重要組成部分，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正是建成自然資源產(chǎn)權(quán)制度的重要一環(huán)。

對(duì)尚未開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中其他產(chǎn)權(quán)類型的改革應(yīng)健全相關(guān)的法律法規(guī)，積極推進(jìn)。以漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)為例，有必要對(duì)《漁業(yè)法》及其配套法規(guī)進(jìn)行修訂，完善漁業(yè)捕撈的許可管理相關(guān)規(guī)定，并配套頒布漁船船位監(jiān)控管理辦法，重點(diǎn)對(duì)限額捕撈、漁船漁具管理、漁獲物定點(diǎn)上岸、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)以及交易監(jiān)督管理進(jìn)行制度化，建立漁船主誠信管理機(jī)制，建立休漁和漁業(yè)資源費(fèi)動(dòng)態(tài)機(jī)制。漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)改革的核心是配額，對(duì)此應(yīng)制訂配額管理制度，確立配額權(quán)利及義務(wù)，將配額總量制度、配額標(biāo)準(zhǔn)化制度、配額配置及流轉(zhuǎn)辦法、配額收益使用規(guī)定、配額有償使用辦法等法制化，以此為基礎(chǔ)建立起完善的漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)管理的制度體系。

當(dāng)前已經(jīng)開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨確權(quán)、監(jiān)督、流轉(zhuǎn)等多方面問題，為此應(yīng)做好確權(quán)工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)受監(jiān)督地、規(guī)范地、有序地進(jìn)行。從與大食物觀關(guān)聯(lián)的既有問題出發(fā)，最關(guān)鍵的是打通政府各部門間的協(xié)同。為此，一方面應(yīng)當(dāng)制定機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件，建立起各部門決策、執(zhí)行全過程的互通和協(xié)商程序。另一方面應(yīng)當(dāng)明確各機(jī)關(guān)職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上確立政府責(zé)任連帶制，避免部門間相互推諉責(zé)任，鞭策各機(jī)關(guān)積極主動(dòng)尋求協(xié)同。以此推進(jìn)涉及不同部門的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。

4.2 完善農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃以及空間管制

隨著生態(tài)文明時(shí)代中農(nóng)業(yè)空間呈現(xiàn)的功能復(fù)合化、發(fā)展綠色化、需求優(yōu)質(zhì)化的特點(diǎn)，應(yīng)在國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系框架下進(jìn)一步優(yōu)化，以回應(yīng)大食物觀的需要。對(duì)于農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃，應(yīng)提升精細(xì)化程度，一是實(shí)現(xiàn)不同要素的空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，考慮相互之間的效益最大化；二是切實(shí)按照農(nóng)地質(zhì)量和人地關(guān)系劃定不同等級(jí)的農(nóng)地，在具體內(nèi)容上更加精細(xì)化，如對(duì)農(nóng)業(yè)用地休養(yǎng)生息等內(nèi)容予以涵蓋。三是在特優(yōu)區(qū)之外進(jìn)一步擴(kuò)展農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的范疇，將農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃與生態(tài)空間規(guī)劃有效銜接，使食物來源保障擴(kuò)展到到山林、河流、草原、湖泊、海洋等生態(tài)空間中。對(duì)于農(nóng)業(yè)空間用途管制，要守住紅線，嚴(yán)查“非農(nóng)化”“非糧化”，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格貫徹“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長效機(jī)制。

4.3 健全完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣政策法規(guī)

我國資源約束持續(xù)加劇，破解農(nóng)業(yè)環(huán)境問題需走資源節(jié)約、環(huán)境友好的高質(zhì)量發(fā)展之路，這需要全面節(jié)約和高效利用資源制度的配合。而科技是實(shí)現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用資源的重要支撐。對(duì)此一方面，可以完善市場激勵(lì)機(jī)制和農(nóng)民合作機(jī)制。政府部門可以提供專項(xiàng)財(cái)政基金激發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣活力，為高等院校、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村基層項(xiàng)目合作提供有力保障支持，打通科研機(jī)構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)技術(shù)合作社的幫扶機(jī)制。另一方面要制定切實(shí)可行的具體政策“培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型農(nóng)民”[24]。具體而言，其一要建立舊農(nóng)人的退出機(jī)制，通過社會(huì)保障換土地實(shí)現(xiàn)老齡農(nóng)民的有序退出；其二要設(shè)立新農(nóng)人培養(yǎng)機(jī)制，可以在職業(yè)教育中增設(shè)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培育新型農(nóng)民職業(yè)群體，并對(duì)從事該職業(yè)的人群進(jìn)行補(bǔ)貼。

4.4 健全完善綠色農(nóng)業(yè)市場法治體系

生態(tài)文明思想中的生態(tài)保護(hù)市場體系要求將生態(tài)產(chǎn)品有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同增長。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品的全過程市場管理體系極為重要。對(duì)此應(yīng)以提升監(jiān)管能力、完善全過程管理為指導(dǎo)對(duì)《食品安全法》及相關(guān)法律進(jìn)行完善。

其一，應(yīng)完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制。政府部門應(yīng)避免各自為政，摒棄以食品要素區(qū)分主管部門的方式，形成食品安全監(jiān)測與評(píng)估一體化系統(tǒng)?？梢哉细鳈z測機(jī)構(gòu)、職權(quán)部門、媒體和消費(fèi)者等社會(huì)力量，構(gòu)筑多方參與、協(xié)同有序的監(jiān)測評(píng)估體系。其二，應(yīng)建立綠色食品可追溯制度，完善全過程管理。如通過貼標(biāo)簽、二維碼的方式，使消費(fèi)者可以查詢購買到的商品的生產(chǎn)全過程，并通過有效監(jiān)管確保綠色食品全流程符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任。另外應(yīng)配套完善綠色標(biāo)識(shí)制度，形成統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)識(shí)體系[25]，其中應(yīng)特別強(qiáng)化對(duì)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，將認(rèn)證規(guī)則透明化、流程公開化，防止認(rèn)證的公信力受損。

4.5 堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的環(huán)境治理體系

責(zé)任得以落實(shí)，才能有效杜絕對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的污染破壞行為。第一，應(yīng)充分發(fā)揮行政、民事、刑事三重維度的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任體系。在行政責(zé)任方面，可籍《環(huán)境法典》編纂的契機(jī)對(duì)當(dāng)前環(huán)境單行法中表述不統(tǒng)一、責(zé)任缺失、執(zhí)行路徑不明的問題予以解決，以提取公因式的方法將責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令限期治理、行政罰款等責(zé)任形式予以提煉，并在《行政程序法》中明確強(qiáng)制程序。在民事責(zé)任方面，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任上對(duì)民事公益訴訟適格主體之處分自由予以嚴(yán)格限制[26]，明確職權(quán)部門一旦獲得可靠信息應(yīng)立即啟動(dòng)調(diào)查追責(zé)程序，并設(shè)立監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制。在刑事責(zé)任上，應(yīng)多部門協(xié)同打擊污染和破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)的違法犯罪行為。第二，應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度的作用。一方面，壓實(shí)“米袋子省長負(fù)責(zé)制”、“菜籃子市長負(fù)責(zé)制”，將與大食物觀相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題納入到績效評(píng)價(jià)考核中；另一方面對(duì)不作為及職務(wù)違法行為應(yīng)予以嚴(yán)厲懲處，保障諸如空間管制等制度的有效運(yùn)行。

5 結(jié) 語

大食物觀在本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展觀念，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的均衡融合。大食物觀應(yīng)堅(jiān)持人與自然和諧共生的價(jià)值追求，應(yīng)追求綠水青山就是金山銀山的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，大食物觀又有賴于山水林田湖草沙生命共同體，保護(hù)好這一生命共同體需要生態(tài)文明的法治保障。大食物觀的貫徹落實(shí)面臨生態(tài)環(huán)境問題的阻礙，用嚴(yán)密法治觀中的八項(xiàng)制度對(duì)大食物觀保駕護(hù)航，方能為貫徹落實(shí)大食物觀掃清障礙。