行政負(fù)擔(dān)視角下數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別研究

李 鵬 張奇林

一、問題提出

社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)保障體系中是基本民生最后一道安全網(wǎng)，發(fā)揮著兜底保障作用，而實(shí)現(xiàn)這種兜底功能的關(guān)鍵首先在于有效識別需要救助的困難群體，從而推動(dòng)應(yīng)助盡助、應(yīng)保盡保。同時(shí)，作為一項(xiàng)再分配政策，精準(zhǔn)性是兼顧公平和效率的應(yīng)有之義，近年來隨著基本民生保障體系日益完善，精準(zhǔn)性也成為各級政府提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要取向。一方面，共同富裕目標(biāo)下，要求提高社保等再分配的精準(zhǔn)性，并精準(zhǔn)提供基本公共服務(wù)；另一方面，從促進(jìn)社會(huì)保障高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展角度，要求加強(qiáng)社會(huì)保障精細(xì)化管理，健全社會(huì)救助對象精準(zhǔn)認(rèn)定機(jī)制。①習(xí)近平：《促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022 年第8 期。

加強(qiáng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別，則意味著需要高質(zhì)量的防范和干預(yù)識別偏差，有效治理錯(cuò)助、漏助等現(xiàn)象。關(guān)于識別偏差成因的分析，學(xué)者從技術(shù)視角、政治過程視角、文化視角等作了系統(tǒng)研究②李棉管：《技術(shù)難題、政治過程與文化結(jié)果——“瞄準(zhǔn)”偏差的三種研究視角及其對中國“精準(zhǔn)扶貧”的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》2017 年第1 期。，還有學(xué)者專門對低?！奥┍！雹弁鯊?qiáng)、程中培：《最低生活保障制度的漏保問題及其治理——基于N 省社會(huì)救助核查案例的分析》，《中國行政管理》2022 年第11 期。以及國外社會(huì)救助未領(lǐng)取現(xiàn)象④程中培：《國外社會(huì)救助“未領(lǐng)取”研究進(jìn)展與啟示》，《社會(huì)保障研究》2021 年第6 期。進(jìn)行原因分析和類型劃分，推動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別研究不斷深入。然而，針對“求貧”“爭貧”⑤衛(wèi)小將：《精準(zhǔn)扶貧中群眾的“求貧”心理與情感治理》，《中國行政管理》2019 年第7 期。和“不愿當(dāng)?shù)捅簟钡痊F(xiàn)實(shí)中的迥異現(xiàn)象，為何同一政策在不同群體會(huì)產(chǎn)生截然不同的政策認(rèn)知和行為反饋？ 對于這一問題，“無羞恥感”或“社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)張”恐怕都難以提供令人信服的解釋⑥李棉管：《技術(shù)難題、政治過程與文化結(jié)果——“瞄準(zhǔn)”偏差的三種研究視角及其對中國“精準(zhǔn)扶貧”的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》2017 年第1 期。，對分析視角和有效治理的路徑還需拓展研究。

近年來，民政部門牽頭建立的低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)不斷完善，社會(huì)救助的數(shù)字化改革不但是數(shù)字社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，借助數(shù)字化改革推動(dòng)社會(huì)救助整體性轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)整體智治已是大勢所趨。⑦祝建華：《智慧救助的要素驅(qū)動(dòng)、運(yùn)行邏輯與實(shí)踐進(jìn)路》，《社會(huì)保障評論》2022 年第2 期。許多地區(qū)在利用數(shù)智化技術(shù)打造數(shù)據(jù)集成平臺，優(yōu)化社會(huì)救助對象識別體系方面進(jìn)行了積極探索，數(shù)智技術(shù)治理也已經(jīng)引起學(xué)界關(guān)注和反思，不過與快速推進(jìn)、蓬勃發(fā)展的數(shù)智應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)相比，相關(guān)研究還需要深入闡釋這一治理范式變革的深層邏輯和運(yùn)行機(jī)理，以此助推數(shù)智治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會(huì)救助是政府基本民生保障職能的重要內(nèi)容，也是優(yōu)化基本公共服務(wù)供給，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，社會(huì)救助對象識別本身就是政府基本公共服務(wù)供需匹配行為，也是具體條件情境下一線人員與申請者的互動(dòng)過程，故文章從群眾和政府部門“打交道”的組織和行為層面，引入行政負(fù)擔(dān)理論視角，通過嵌入數(shù)智化應(yīng)用場景，分析數(shù)智化如何驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別，并提出治理路徑。

二、行政負(fù)擔(dān)理論及分析框架構(gòu)建

行政負(fù)擔(dān)是群眾、企業(yè)同政府部門打交道的過程中需要承擔(dān)的各類成本，這些成本往往令他們感到難以承受或無所適從，并影響其對政府績效和公信力的感知和評價(jià)。⑧Herd，P.，Moynihan，DP.，Administrative Burden：Policymaking by Other Means.，New York，NY：Russell Sage Foundation，2018，pp.1-2.一般認(rèn)為，行政負(fù)擔(dān)包括學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本，分別指人們在獲取公共服務(wù)或同政府部門打交道過程中需要獲取的信息、學(xué)習(xí)的知識和掌握的技能，人們?yōu)闈M足政府的政策要求而不得不付出的財(cái)務(wù)、人力、物力、時(shí)間、精力等方面的投入，以及人們因各類制度“摩擦”而必須承受的焦慮、擔(dān)憂、不安、侮辱等精神壓力。⑨Moynihan，D.，Herd，P.，Harvey，H.，“Administrative Burden：Learning，Psychological，and Compliance Costs in Citizen-State Interactions”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.25，No.1，2015.

通過梳理分析當(dāng)前關(guān)于行政負(fù)擔(dān)的相關(guān)研究，對行政負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及其機(jī)制可以概括為以下四個(gè)方面：（1）行政負(fù)擔(dān)既是指一種客觀現(xiàn)象即需要花費(fèi)相應(yīng)的成本付出，比如必須按照繁瑣的程序或流程辦事，不得不事無巨細(xì)地準(zhǔn)備各種證明材料，并耗費(fèi)大量財(cái)力、時(shí)間和精力①Brodkin，E.Z.，Majmundar，M.，“Administrative Exclusion：Organizations and the Hidden Costs of Welfare Claiming”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.20，No.4，2010，pp.827-848.，同時(shí)也包含主觀認(rèn)識和心理體驗(yàn)，比如“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”令人難以忍受。（2）行政負(fù)擔(dān)的來源廣泛，且相互影響和作用，在一定程度上是供需不同主體的合作生產(chǎn)結(jié)果，服務(wù)的供給方相對處于主動(dòng)優(yōu)勢地位。一方面，既來自政府部門規(guī)章制度和具體經(jīng)辦環(huán)境條件，還與經(jīng)辦人員的個(gè)人特征、工作能力和職業(yè)操守相關(guān)；另一方面，也與服務(wù)對象自身的特質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)知識、心理預(yù)期相關(guān)，兩者通過相互轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化和消除、減少等作用機(jī)制塑造和調(diào)整行政負(fù)擔(dān)的水平。此外，信息不對稱也會(huì)加劇行政負(fù)擔(dān)。（3）行政負(fù)擔(dān)帶來的影響或損失，以及面對行政負(fù)擔(dān)在行動(dòng)和態(tài)度上存在的差異，這與不同對象的承受能力和所涉及的利害關(guān)系相關(guān)。（4）行政負(fù)擔(dān)被視為刻意為之的政策選擇，被視為達(dá)到政治目標(biāo)的行政手段，背后與政策注意力分配、資源配置能力和制度文化環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等相關(guān)②馬亮：《數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)》，《行政管理改革》2022 年第9 期。，降低行政負(fù)擔(dān)需要全面把握嵌入其中的各種制約因素進(jìn)行系統(tǒng)治理。

不同場景下行政負(fù)擔(dān)的成因、表現(xiàn)和影響會(huì)有所不同。社會(huì)保障等基本公共服務(wù)場域是行政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的典型場景，行政負(fù)擔(dān)的吊詭之處在于最弱勢和最需要幫扶的群體，反而承受了最大最多的行政負(fù)擔(dān)，而馬太效應(yīng)則使社會(huì)不公平進(jìn)一步加劇。③馬亮：《“放管服”改革：理論意蘊(yùn)與政策啟示》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第5 期。一些基層的不良行政行為和“嫌貧愛富”等導(dǎo)致一些群體承受了遠(yuǎn)超其他人的行政負(fù)擔(dān)，使社會(huì)公平問題凸顯。④馬亮：《行政負(fù)擔(dān)：研究綜述與理論展望》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022 年第1 期。我國已經(jīng)到了扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的歷史階段，低收入群體是促進(jìn)共同富裕的重點(diǎn)幫扶保障人群。⑤習(xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！罚肚笫恰?021 年第20 期。社會(huì)救助不僅兜底保障困難群體基本生活，還通過改善可行能力和促進(jìn)機(jī)會(huì)公平推動(dòng)發(fā)展自立，這就需要優(yōu)化經(jīng)辦流程并提高服務(wù)質(zhì)量效率，不斷提升困難群體的獲得感和滿意度。在以人民為中心的發(fā)展思想指導(dǎo)下，隨著“放管服”改革實(shí)踐深化、數(shù)智技術(shù)及業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字社會(huì)治理體系在社會(huì)救助領(lǐng)域得到應(yīng)用拓展，然而，數(shù)字政府有降低行政負(fù)擔(dān)的巨大潛力，但是數(shù)字政府未必就會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)。⑥馬亮：《數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)》，《行政管理改革》2022 年第9 期。那么，社會(huì)救助對象識別過程中的行政負(fù)擔(dān)有哪些表現(xiàn)及其如何生成，數(shù)智平臺及其網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能否降低識別過程中的行政負(fù)擔(dān)以及促進(jìn)精準(zhǔn)識別，同時(shí)切實(shí)降低行政負(fù)擔(dān)還需要具備什么條件，是否會(huì)帶來其他衍生風(fēng)險(xiǎn)并且如何防范化解？ 下文將圍繞這些命題進(jìn)行分析。

文章涉及的經(jīng)驗(yàn)材料主要來自筆者2016 年以來在H 省多地的歷程性實(shí)地調(diào)研，主要通過焦點(diǎn)座談、深度訪談、政策和工作報(bào)告整理的方法進(jìn)行，近年來著重收集了數(shù)智化應(yīng)用資料，同時(shí)也利用了過往年份的調(diào)查資料進(jìn)行對照分析。此外，通過參與專業(yè)學(xué)術(shù)會(huì)議契機(jī)，開展與典型地區(qū)民政部門數(shù)智化應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)交流以及與數(shù)智平臺開發(fā)企業(yè)的信息互動(dòng)，以期獲得對社會(huì)救助對象識別數(shù)智化應(yīng)用實(shí)踐的立體性認(rèn)識。

圖1 行政負(fù)擔(dān)理論下數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別的研究框架

三、數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別的主要實(shí)踐模式

1990 年代以來，我國政府歷經(jīng)辦公自動(dòng)化、政務(wù)電子化、政務(wù)移動(dòng)化三個(gè)階段，逐步邁入數(shù)字政府建設(shè)階段。①戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國行政管理》2017 年第9 期。在前期地方探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2014 年民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，信息化平臺和數(shù)據(jù)決策在社會(huì)救助對象識別中的應(yīng)用日益加強(qiáng)，2020年《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》更是把智慧救助作為建立健全分層分類的社會(huì)救助體系的重要目標(biāo)之一，黨的二十大提出加快建設(shè)數(shù)字中國，推動(dòng)治理模式數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字治理能力提升，在一攬子政策紅利和數(shù)智技術(shù)不斷迭代升級的驅(qū)動(dòng)下，近年來社會(huì)救助對象識別的數(shù)智化應(yīng)用空間、場景和深度不斷拓展，在不少地方實(shí)踐中涌現(xiàn)出了亮點(diǎn)鮮明、功能豐富、成效明顯的典型運(yùn)行模式。

（一）綜合研判預(yù)警，實(shí)現(xiàn)困難群體“精準(zhǔn)畫像”

智慧救助要實(shí)現(xiàn)整體性推進(jìn)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是基礎(chǔ)和前提。②祝建華：《智慧救助的要素驅(qū)動(dòng)、運(yùn)行邏輯與實(shí)踐進(jìn)路》，《社會(huì)保障評論》2022 年第2 期。許多地方打通殘聯(lián)、醫(yī)保、民政、衛(wèi)健等部門數(shù)據(jù)，建立起低收入家庭信息數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上，通過算法構(gòu)建自動(dòng)多維評估模型，“秒識”達(dá)到預(yù)警分值的疑似困難家庭，然后自動(dòng)派發(fā)社工入戶核查，進(jìn)而根據(jù)核查結(jié)果進(jìn)行分層分類管理和幫扶。如武漢市武昌區(qū)綜合選取年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況、健康狀況等維度，構(gòu)建線上多維貧困評估模型，同時(shí)結(jié)合實(shí)際研發(fā)線下模型，按照紅、橙、黃、藍(lán)四圈分層分類管理困難和疑似困難家庭。③《湖北省武漢市武昌區(qū)綜合評估救助幫扶 共同締造幸福生活》，《中國社會(huì)報(bào)》2023 年5 月12 日。浙江平湖市建立兜底型、急難型、支出型、關(guān)愛型和發(fā)展型5 套指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)不同困難群眾的“五型三色”精準(zhǔn)畫像。④方穎：《浙江省平湖市上線試運(yùn)行“精平扶——困難群體精準(zhǔn)畫像”應(yīng)用場景》，《中國社會(huì)報(bào)》2022 年6 月8 日。

（二）精準(zhǔn)識別和匹配需求，實(shí)現(xiàn)“一戶一策”

本質(zhì)上社會(huì)救助對象識別是精準(zhǔn)識別基本生活需求，從促進(jìn)共同富裕的目標(biāo)來看，新時(shí)代困難群體的基本生活需求必然是多維度、發(fā)展型的，而且個(gè)性化、動(dòng)態(tài)性特征更加突出，而傳統(tǒng)的識別方式由于信息嚴(yán)重不對稱以及跨部門合作效率不高，不僅制約了社會(huì)救助精準(zhǔn)識別效能，單向收入維度和需求主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制不完善還導(dǎo)致社會(huì)救助對象逐漸減少。數(shù)智化應(yīng)用能夠利用大數(shù)據(jù)和自動(dòng)算法推動(dòng)多維貧困理念“落地”，多方面動(dòng)態(tài)識別不同困難群體的差異化需求，這也是分層分類社會(huì)救助體系的內(nèi)在要求和實(shí)踐起點(diǎn)。通過每個(gè)家庭的“精準(zhǔn)畫像”分析致貧致困原因，全面掌握過去不易發(fā)現(xiàn)、口中難以講出的多維和急難需求，從而實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)與救助需求精準(zhǔn)匹配。目前浙江省已形成集11 家救助部門18 項(xiàng)救助結(jié)果為一體的社會(huì)救助“幸福清單”，有效促進(jìn)社會(huì)救助需求與供給的優(yōu)化。①林閩鋼：《分層分類社會(huì)救助體系的發(fā)展現(xiàn)狀和健全思路》，《行政管理改革》2023 年第1 期。

（三）構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同響應(yīng)的救助機(jī)制架構(gòu)

黨的十八大以來，我國社會(huì)救助建設(shè)取得了歷史性成就，已經(jīng)基本形成了以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助以及社會(huì)力量參與的大救助格局，建立起全國社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議和縣級困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制等跨部門工作架構(gòu)。一方面，在政策體系聯(lián)動(dòng)逐步完善的情況下，而以數(shù)據(jù)歸集共享、平臺應(yīng)用集成的數(shù)智化建設(shè)，能夠推動(dòng)跨部門合作向職責(zé)協(xié)同深化、向流程聯(lián)動(dòng)延伸，從而提升協(xié)作質(zhì)量和成效，讓政府救助不再是民政等一個(gè)或幾個(gè)部門的事情；另一方面，實(shí)現(xiàn)數(shù)智化平臺與社會(huì)力量、救助服務(wù)項(xiàng)目緊密銜接，激發(fā)救助的社會(huì)屬性和眾扶活力，尤其能夠推動(dòng)服務(wù)類救助加快發(fā)展，讓社會(huì)救助不再是政府幾個(gè)部門的事務(wù)，更加成為政策和文化引領(lǐng)，全社會(huì)共同參與的“美事”，推動(dòng)政府救助與慈善救助、社會(huì)救助志愿服務(wù)體系融合、行動(dòng)對接。

目前來看，數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助協(xié)同機(jī)制完善的典型實(shí)踐主要有構(gòu)建“大救助信息平臺”和建設(shè)實(shí)體化運(yùn)行的助聯(lián)體，前者是通過對分散在各部門的救助對象、救助資金發(fā)放、救助服務(wù)需求進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的社會(huì)救助數(shù)據(jù)庫，并通過數(shù)據(jù)交換與國家、地方有關(guān)平臺進(jìn)行對接，通過“讓數(shù)據(jù)多跑路”實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同更加明確高效。②祝建華：《智慧救助的要素驅(qū)動(dòng)、運(yùn)行邏輯與實(shí)踐進(jìn)路》，《社會(huì)保障評論》2022 年第2 期。后者是在數(shù)智化共享平臺的推動(dòng)下，對社會(huì)救助“一門受理、協(xié)同辦理”模式的升級拓展和規(guī)范化、機(jī)制化。如浙江省紹興市柯橋區(qū)助聯(lián)體建設(shè)以黨政引領(lǐng)，區(qū)民政局牽頭整合26 個(gè)（支）部門、企業(yè)和社會(huì)力量入駐助聯(lián)體，并有明確的選址要求、標(biāo)識、功能規(guī)劃和人員配備，服務(wù)事項(xiàng)涉及社會(huì)救助、特殊群體救助、民生幫扶事項(xiàng)和費(fèi)用減免以及社會(huì)力量幫扶四個(gè)方面，并提供代辦服務(wù)和協(xié)助工作，實(shí)現(xiàn)困難群體“一站式”幫扶③紹興市柯橋區(qū)人民政府辦公室：《紹興市柯橋區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)柯橋區(qū)社會(huì)救助幫扶服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)實(shí)施方案的通知》，2022 年8 月14 日。，不僅大幅降低了困難群體申請社會(huì)救助的行政負(fù)擔(dān)，也有效降低了因困難群體行政負(fù)擔(dān)容忍度不同、執(zhí)行環(huán)境及過程差異而產(chǎn)生的識別偏差。

四、行政負(fù)擔(dān)理論下數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別的機(jī)理

數(shù)智化技術(shù)及平臺應(yīng)用通過抓取、整合和自動(dòng)處理分析社會(huì)救助對象識別所需的各類數(shù)據(jù)信息，不僅提高了經(jīng)辦效率和精準(zhǔn)性，而且有利于避免因?yàn)閳?zhí)行場域、環(huán)境條件和行為互動(dòng)帶來的差異化感知和意外后果，讓識別過程更加及時(shí)、主動(dòng)、規(guī)范，讓監(jiān)督和參與更加充分、透明、公正，有效治理社會(huì)救助“瞄不準(zhǔn)”“接不上”“不主動(dòng)”等供需錯(cuò)位問題。④匡亞林：《需求側(cè)管理視角下社會(huì)救助體系分層分類改革研究》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第2 期。

（一）數(shù)智化促進(jìn)社會(huì)救助的公平可及

兜住、兜牢困難群體的基本生活，在此基礎(chǔ)上通過賦能促進(jìn)可行能力提升，需要充分彰顯和實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的公平可及，即基本生活困難或突然遭遇困境而致生活難以為繼的居民都能夠公平、及時(shí)地獲得相應(yīng)救助。然而，由于困難群體的個(gè)體條件、環(huán)境和情境差異，導(dǎo)致申請社會(huì)救助面臨的行政負(fù)擔(dān)也存在明顯不同。比如，一些群體因?qū)φ摺⒊绦虻膶W(xué)習(xí)成本過高，或因?yàn)閾?dān)心“污名化”而承受較大的心理壓力，或者由于經(jīng)辦過程手續(xù)繁瑣、等待期過長而不愿意付出太多精力時(shí)間等成本，在行政負(fù)擔(dān)上不同個(gè)體差異化的認(rèn)知和客觀成本，與社會(huì)救助公平可及的價(jià)值和實(shí)踐目標(biāo)產(chǎn)生明顯張力，也成為影響社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別的重要因素。一方面，行政負(fù)擔(dān)較低的群體會(huì)積極申請救助，而其中不符合條件的則容易產(chǎn)生錯(cuò)助、錯(cuò)保；另一方面，行政負(fù)擔(dān)較高的困難群體則會(huì)主動(dòng)放棄救助資格，產(chǎn)生漏助、漏保問題。由于不同群體在行政負(fù)擔(dān)水平及其承受能力的差異性，造成對申請社會(huì)救助存在截然不同的行為態(tài)度。

同時(shí)，需要指出的是，由于信息不對稱和數(shù)據(jù)信息難以充分掌握，基層經(jīng)辦人員在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、具體經(jīng)辦當(dāng)中擁有較大自由裁量空間，而基層干部的多元理性，同情心與專業(yè)精神以及多種角色擬合的差異①李鵬、張奇林：《福利政策自由裁量的生成邏輯與治理路徑——基于農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程的分析》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第4 期。，以及受到地方財(cái)力資源和政策議程重要次序的影響制約，進(jìn)而通過過程設(shè)計(jì)、工作風(fēng)格等途徑影響申請者的行政負(fù)擔(dān)水平和心理感知，通過“軟調(diào)整”達(dá)到政策“硬約束”目標(biāo)。通過打造數(shù)智化社會(huì)救助受理平臺，打破與個(gè)人和情境密不可分的“線下”經(jīng)辦主導(dǎo)模式，實(shí)現(xiàn)“線上”經(jīng)辦為主，由“一門受理、協(xié)同辦理”提升到“跨區(qū)辦理、一網(wǎng)通辦”，能夠降低申請者因職業(yè)認(rèn)知而產(chǎn)生的心理不適和需要花費(fèi)的時(shí)間、財(cái)力等成本，有效降低困難群體的行政負(fù)擔(dān)及其差異對救助質(zhì)量的影響。同時(shí)，也可以有效約束和規(guī)范基層經(jīng)辦人員的自由裁量空間，避免因使用不當(dāng)而產(chǎn)生負(fù)面影響，為構(gòu)建高效統(tǒng)一的社會(huì)救助經(jīng)辦體系，提供公平可及、均等化的社會(huì)救助服務(wù)提供支撐。

（二）數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象識別更加精準(zhǔn)

“政策精準(zhǔn)性”作為公共政策的應(yīng)然屬性，要求其達(dá)到高水平“精細(xì)的準(zhǔn)確”狀態(tài)，進(jìn)而生成與運(yùn)行“精準(zhǔn)性政策”。②王春城：《政策精準(zhǔn)性與精準(zhǔn)性政策——“精準(zhǔn)時(shí)代”的一個(gè)重要公共政策走向》，《中國行政管理》2018 年第1 期。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共服務(wù)需求精準(zhǔn)管理是新時(shí)代我國提升公共服務(wù)質(zhì)量、扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的重要手段。③胡稅根、齊胤植：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共服務(wù)需求精準(zhǔn)管理：內(nèi)涵特征、分析框架與實(shí)現(xiàn)路徑》，《理論探討》2022 年第1 期。數(shù)智化技術(shù)及其平臺應(yīng)用能夠跨越式提升社會(huì)救助政策的精準(zhǔn)性，極大地推動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)認(rèn)定機(jī)制更加健全，一方面能夠有效破除信息不對稱對精準(zhǔn)識別所造成的障礙，可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行信息整合處理；另一方面，精準(zhǔn)“畫像”是精準(zhǔn)識別救助對象的前提，數(shù)智化應(yīng)用可以讓困難群體的社會(huì)救助需求表達(dá)更加便捷高效。

從行政負(fù)擔(dān)視角進(jìn)行分析，數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別，根本上契合了困難群體需求供給升級和民生治理范式轉(zhuǎn)變，將社會(huì)救助體系運(yùn)行銜接融入到社會(huì)治理之中，推動(dòng)社會(huì)救助跨部門合作以及政府與社會(huì)協(xié)作，顯著降低社會(huì)救助實(shí)施過程中的各種行政成本。其一，利用數(shù)智化平臺引入具體清晰、可追溯的目標(biāo)和任務(wù)導(dǎo)向，避免跨部門合作中的模糊性執(zhí)行和政策注意力分散，帶動(dòng)和提升跨部門溝通響應(yīng)和經(jīng)辦效率，并通過可視化、聯(lián)動(dòng)式、可反饋的流程節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)，使申請人可以跟蹤經(jīng)辦進(jìn)度，形成實(shí)時(shí)有效的外部監(jiān)督并促進(jìn)社會(huì)和居民合作參與，從而推動(dòng)社會(huì)救助政策精準(zhǔn)化、高質(zhì)量執(zhí)行。其二，數(shù)智化技術(shù)能夠統(tǒng)一規(guī)范和精準(zhǔn)匹配社會(huì)救助對象識別的政策工具。社會(huì)救助對象識別廣泛應(yīng)用的家計(jì)調(diào)查、代理家計(jì)調(diào)查以及其他衍生工具，容易陷入核查困難、成本高和碎片化困境，影響和制約救助對象識別的公平性和精準(zhǔn)性。通過數(shù)智化平臺收集、整合和分析計(jì)算全面相關(guān)的信息數(shù)據(jù)，同時(shí)將操作性、創(chuàng)新性的識別技術(shù)明確納入平臺應(yīng)用，從而以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行高效、客觀地資格識別認(rèn)定，顯著降低一線經(jīng)辦人員的行政負(fù)擔(dān)，并防止誘發(fā)將行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到救助申請者身上。

（三）數(shù)智化提升社會(huì)救助的預(yù)見性和主動(dòng)性

20 世紀(jì)末期尤其是21 世紀(jì)以來，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生頻率和巨大影響已超過歷史上任何時(shí)期，人類面臨前所未有的巨大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。①苗大雷、夏銘蔚：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的污名現(xiàn)象研究——基于新冠肺炎疫情時(shí)期“湖北人”污名的分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第2 期。要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識，提高工作預(yù)見性和主動(dòng)性，未雨綢繆采取應(yīng)對措施。②習(xí)近平：《促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022 年第8 期。社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別不僅針對已有困難群體，還要提升對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、識別和處理能力，這是社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。由于風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、突發(fā)性、交叉聯(lián)動(dòng)等特征，傳統(tǒng)治理工具不僅會(huì)產(chǎn)生較大的行政負(fù)擔(dān)，而且對風(fēng)險(xiǎn)的識別干預(yù)在精準(zhǔn)性上存在“天花板”，在預(yù)見性上存在“盲區(qū)”，在主動(dòng)性上難以“有的放矢”，影響對政策對象的精準(zhǔn)設(shè)定和對政策工具的供需匹配。比如經(jīng)常性鄰里走訪、入戶探訪、社區(qū)摸排等主動(dòng)發(fā)現(xiàn)方式，由于缺乏精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)測分析預(yù)警機(jī)制，造成工作的目標(biāo)場域和層次邊界模糊，大量的行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到社區(qū)工作人員身上，使得本就事務(wù)纏身的工作人員疲于應(yīng)對。數(shù)智化平臺為加強(qiáng)社會(huì)救助風(fēng)險(xiǎn)管理，提升社會(huì)救助預(yù)見性和主動(dòng)性提供了有力支撐，讓隱性化、突發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)能夠直觀、實(shí)時(shí)地呈現(xiàn)出來，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別和主動(dòng)救助。依托數(shù)智技術(shù)賦能可以有效破解政策體系精細(xì)化和政策目標(biāo)升級導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)可能大幅增加的張力，通過將社會(huì)救助鏈條延展到監(jiān)測預(yù)警—自動(dòng)響應(yīng)—算法識別—精準(zhǔn)救助的閉環(huán)系統(tǒng)，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)救盡救的同時(shí)，也有效避免加重一線人員和居民的行政負(fù)擔(dān)。

（四）數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助經(jīng)辦體系優(yōu)化

長期以來，救助申請資料證明繁多，經(jīng)辦程序繁瑣，審核審批時(shí)限長且過程不透明、難追溯，一方面延誤幫扶時(shí)機(jī)，影響救助時(shí)效；另一方面行政負(fù)擔(dān)較重的困難群體也因此“望而卻步”，不僅導(dǎo)致“漏助”“漏?！爆F(xiàn)象發(fā)生，還影響經(jīng)辦服務(wù)的滿意度。而且，隨著社會(huì)治理重心下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和鄉(xiāng)村（社區(qū)）成為公共服務(wù)的一線“窗口”，更多地承擔(dān)社會(huì)救助等經(jīng)辦事務(wù)，比如把低保審批權(quán)下放到街道，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦鏈條和經(jīng)辦周期縮短，同時(shí)促進(jìn)管、辦和監(jiān)督權(quán)責(zé)分離。得益于數(shù)智化平臺構(gòu)建和集成化應(yīng)用，不僅讓社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)直接面向居民，申請者能夠主動(dòng)和直觀地參與到流程之中，通過讓“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”，實(shí)現(xiàn)由“人找政策”到“政策找人”轉(zhuǎn)變，利用標(biāo)準(zhǔn)化、可視化的程序算法識別，減少申請者的政策學(xué)習(xí)成本和提供相關(guān)手續(xù)證明材料的服從成本，從而改善經(jīng)辦體驗(yàn)，促進(jìn)精準(zhǔn)識別。

除此之外，由于低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺的日益完善，一方面，在經(jīng)辦程序上進(jìn)一步簡化，不再把民主評議作為審核確認(rèn)必要環(huán)節(jié)，也降低了大量不必要的人工核查帶來的行政成本和效率損失，使入戶走訪更加聚焦需求對接和溫暖救助。湖北黃石等地開展“告知承諾制”，困難群眾只需帶上身份證、填寫一張承諾書和一張救助申請表，就可以快速完成申請流程，低保辦理時(shí)限從40 天縮短到10天甚至更短，急難救助對象以小時(shí)為單位，當(dāng)天申請當(dāng)天就能得到救助①《你承諾我就辦先上車后補(bǔ)票——湖北省黃石市實(shí)行社會(huì)救助申報(bào)告知承諾制》，《中國社會(huì)報(bào)》2021 年11 月8 日。，從而利用數(shù)智化平臺形成行為“助推”，降低因治理信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)置的行政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)高效救助、精準(zhǔn)救助。另一方面，從社會(huì)救助供給側(cè)改革來看，救助資源分散、長效幫扶難是長期存在的突出問題。②林閩鋼：《分層分類社會(huì)救助體系的發(fā)展現(xiàn)狀和健全思路》，《行政管理改革》2023 年第1 期。從社會(huì)救助的內(nèi)涵和目標(biāo)來看，精準(zhǔn)識別不僅是指精準(zhǔn)認(rèn)定滿足資格條件的困難群體，更重要的是精準(zhǔn)全面識別基于可行能力的困難群體多維基本需要，進(jìn)而通過供需匹配精準(zhǔn)幫扶促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕。社會(huì)救助數(shù)智化平臺通過算法“畫像”和動(dòng)態(tài)預(yù)警，救助對象識別的過程也是需求全面評估的過程，同時(shí)還是致困、致弱原因綜合分析的過程，從而實(shí)現(xiàn)由“精準(zhǔn)到人”“精準(zhǔn)到需求”和“精準(zhǔn)施策”的有機(jī)統(tǒng)一，有利于提升社會(huì)救助整體治理效能。

五、數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別面臨的制約及難點(diǎn)

盡管數(shù)智化能夠促進(jìn)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別，推動(dòng)應(yīng)助盡助，但是這種作用并不是萬能和沒有限度的，更不是一勞永逸和孤立存在的，從應(yīng)然到實(shí)然發(fā)生和可持續(xù)發(fā)展需要價(jià)值觀念、治理體系和治理能力等條件作為支撐。因此，需要充分審視數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別的制約及難點(diǎn)，運(yùn)用聯(lián)系、發(fā)展的眼光進(jìn)行全面布局和系統(tǒng)優(yōu)化。

（一）技術(shù)治理的限度及其風(fēng)險(xiǎn)

從行政負(fù)擔(dān)理論視角分析，社會(huì)救助領(lǐng)域數(shù)智化平臺的快速發(fā)展，是政府、社會(huì)治理目標(biāo)升級、治理理念轉(zhuǎn)變和治理工具強(qiáng)化的具體體現(xiàn)，旨在通過打破信息不對稱和委托—代理關(guān)系約束，以信息的精準(zhǔn)收集和標(biāo)準(zhǔn)分析增進(jìn)政策執(zhí)行的公平效率和服務(wù)體驗(yàn)，本質(zhì)上是數(shù)智社會(huì)及其技術(shù)治理在社會(huì)政策領(lǐng)域的延伸。技術(shù)治理包括兩重意涵，一種是指以技術(shù)進(jìn)行治理，另一種是指對技術(shù)的治理。也就是說，技術(shù)治理既不是萬能的“靈丹妙藥”，更不是孤立的超然存在，作為技術(shù)形態(tài)在政府治理和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的“投射”，需要深度融合和內(nèi)嵌于政治意志、治理理念和行動(dòng)邏輯之中，否則，技術(shù)治理容易在技術(shù)主義與人文主義、工具價(jià)值與目的性價(jià)值的張力之間發(fā)生偏移甚至斷裂，還會(huì)被自動(dòng)算法所控制和“遮蔽”，從而以“技術(shù)中立”“技術(shù)正義”為由衍生出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，將一些事實(shí)困難群體或“疑似”困難群體被“自然”地排除在目標(biāo)之外。同時(shí)，由于系統(tǒng)過于“敏感”和精準(zhǔn)，在算力、算法存在制約和數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證、信息整合不到位的情況下，還會(huì)帶來行政負(fù)擔(dān)的意外增加。比如，利用數(shù)智化平臺進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警和動(dòng)態(tài)管理時(shí)，頻繁推送的各類數(shù)據(jù)以及由算法自動(dòng)響應(yīng)生成的處理標(biāo)識，容易讓經(jīng)辦人員陷入紛繁預(yù)警而疲于應(yīng)付，擔(dān)心數(shù)據(jù)處理不及時(shí)而帶來顯性化的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，而用于和申請者的情感聯(lián)系和心理建設(shè)的時(shí)間減少。

由于政策問題不僅包括可以被符號化處理的部分，還有大量不可符號化的需要經(jīng)驗(yàn)理性支撐的部分。因此，除了應(yīng)用人工智能來優(yōu)化政策工具之外，政策過程也需要人類來發(fā)揮自己的優(yōu)勢。③向玉瓊：《論政策過程中的人機(jī)合作》，《探索》2020 年第2 期。社會(huì)治理不是一個(gè)只充斥著算法和機(jī)器的冰冷世界，也不是祛除了價(jià)值與偏好的客觀存在，其社會(huì)性的內(nèi)核不能被忽視，人類的影響和作用也無可替代。①向玉瓊：《數(shù)字治理等同于清晰治理嗎？ ——審視數(shù)字治理中的清晰與模糊》，《天津社會(huì)科學(xué)》2023 年第3 期。利用數(shù)智化平臺進(jìn)行社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別，首先應(yīng)展現(xiàn)社會(huì)價(jià)值和人類優(yōu)勢，避免陷入“技術(shù)操控”。例如，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺對困難群體“精準(zhǔn)畫像”，對于指標(biāo)的選取及其權(quán)重的判定，以及困難類型的劃分等，都特別需要發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)理性優(yōu)勢和情感關(guān)懷作用，依靠扎實(shí)“做工作”和深入充分的社會(huì)調(diào)查作為支撐，否則系統(tǒng)計(jì)算則偏離于真實(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和具象的生活情境。還有運(yùn)用系統(tǒng)平臺開展低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警，由于相關(guān)認(rèn)定指標(biāo)、認(rèn)定資格不統(tǒng)一、碎片化，對低收入人口的內(nèi)涵和特征把握不一，導(dǎo)致各地納入系統(tǒng)監(jiān)測預(yù)警的范圍、總量和比例的差異十分明顯，從而影響社會(huì)救助在地區(qū)、區(qū)域之間實(shí)施的公平性和有效性。此外，我國居民家庭收入信息平臺尚不完善，申請社會(huì)救助的家庭收入情況主要由自主申報(bào)和入戶調(diào)查獲取，由于農(nóng)村家庭收入、大量靈活就業(yè)群體收入和家庭互助、社會(huì)捐贈(zèng)等收入很難被準(zhǔn)確測量，導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量存在風(fēng)險(xiǎn)且不利于動(dòng)態(tài)更新。

此外，由于識別標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)采集和系統(tǒng)構(gòu)建存在較強(qiáng)的行為遵從和路徑依賴，無論是監(jiān)測預(yù)警抑或識別幫扶，仍然主要針對突發(fā)大額剛性支出引致基本生活困難的常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，未能有效覆蓋像新冠疫情等非常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)和重大突發(fā)性事件等不易可控因素，因而存在監(jiān)測“盲區(qū)”和技術(shù)失靈風(fēng)險(xiǎn)，一旦遭遇上述情況，無疑將會(huì)陡然加劇社會(huì)救助的行政負(fù)擔(dān)而影響政策效果。同時(shí)，根據(jù)第七次全國人口普查公報(bào)，全國人戶分離人口約為4.93 億人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為1.17 人，流動(dòng)人口為3.76 人②國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國人口普查公報(bào)》，2021 年5 月11 日。，由于流動(dòng)人口自身人力資本和社會(huì)資本匱乏，與城鎮(zhèn)居民收入相比，絕大多數(shù)農(nóng)民工還有較大差距，而生活在城市中需要支付高額的住房、醫(yī)療、教育等費(fèi)用，加之缺乏長期穩(wěn)定的就業(yè)和社會(huì)保障，逐步導(dǎo)致農(nóng)民工處于相對貧困狀態(tài)③左停、蘇武崢：《鄉(xiāng)村振興背景下中國相對貧困治理的戰(zhàn)略指向與政策選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第4 期。，而當(dāng)前許多地方低收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺以轄區(qū)戶籍人口數(shù)據(jù)庫為底層數(shù)據(jù)，導(dǎo)致大量低收入流動(dòng)人口未能被納入監(jiān)測體系，從而明顯影響社會(huì)救助幫扶和相對貧困治理效能，也不利于從共同富裕視角推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。近年來，數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助分層分類幫扶政策加快推進(jìn)，各地低收入人口信息庫正在不斷建設(shè)，但針對低保邊緣家庭、支出型貧困等政策實(shí)施時(shí)間相對較短，因而基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的低收入救助人口還比較少，為達(dá)到一定數(shù)據(jù)規(guī)模則把不同部門進(jìn)行救助的歷史資料進(jìn)行簡單匯總并入，導(dǎo)致救助底數(shù)現(xiàn)狀不清和實(shí)際入庫標(biāo)準(zhǔn)碎片化問題。還有一些地方因?yàn)橄嚓P(guān)系統(tǒng)建立比較早，而后期的升級運(yùn)維沒有跟上，從自動(dòng)化、電子化邁向數(shù)字化、智能化的進(jìn)程較慢，使得平臺如實(shí)時(shí)監(jiān)測、預(yù)警和數(shù)據(jù)“秒核”等功能不完善，從而制約了數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助治理的實(shí)踐效能。

（二）數(shù)字治理理念、治理體系和能力亟待提升

數(shù)字技術(shù)對推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但是，在政府?dāng)?shù)字治理進(jìn)程中，傳統(tǒng)形式主義頑疾與數(shù)字技術(shù)“聯(lián)姻”，在不完善的體制機(jī)制下，滋生出了數(shù)字形式主義。④黃新華：《數(shù)字形式主義的表征、根源與規(guī)制》，《國家治理》2023 年第6 期。其一，數(shù)智化技術(shù)應(yīng)用并不會(huì)自發(fā)地降低公共服務(wù)供給過程的行政負(fù)擔(dān)，而是必然需要與之相應(yīng)的理念和治理體系所推動(dòng)，否則會(huì)陷入“數(shù)字陷阱”，導(dǎo)致數(shù)字形式主義和數(shù)字治理“悖論”，反而加大了社會(huì)救助經(jīng)辦人員和服務(wù)對象的行政負(fù)擔(dān)。比如，數(shù)智化平臺統(tǒng)籌層次低，技術(shù)平臺“林立”，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享機(jī)制不健全，協(xié)同治理力度不足等，同時(shí)還存在重?cái)?shù)據(jù)、重過程、重留痕，而輕參與、輕結(jié)果、輕追溯的現(xiàn)象，進(jìn)而偏離社會(huì)救助治理的初衷和目標(biāo)。其二，數(shù)智化平臺應(yīng)用以人為本理念和用戶體驗(yàn)有待加強(qiáng)。例如，系統(tǒng)界面復(fù)雜且同質(zhì)化突出，一些服務(wù)應(yīng)用比較隱蔽而不易搜索識別，注冊及辦理流程多使得用戶操作不便，尤其對老年人等特殊群體缺乏無障礙使用設(shè)計(jì)和個(gè)性化服務(wù)，系統(tǒng)穩(wěn)定性不足，政策宣傳和意見征集模塊不完善，這些無疑也會(huì)加重困難群體申請救助的各種行政負(fù)擔(dān)。其三，數(shù)智化技術(shù)被過度使用或不加節(jié)制地惡意使用，如基層政府在解決某些治理問題過程中發(fā)生的技術(shù)濫用行為，對推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來更為嚴(yán)重的負(fù)面影響。①李建軍：《基層治理中的數(shù)字技術(shù)濫用及其防控策略》，《國家治理》2023 年第6 期。

為擔(dān)心因錯(cuò)助、漏助而擔(dān)責(zé)，基層經(jīng)辦人員簡單將數(shù)智化平臺作為主要甚至唯一的識別依據(jù)，而忽視數(shù)據(jù)背后申請者的真實(shí)生活情境和多維度訴求，容易引發(fā)矛盾風(fēng)險(xiǎn)和衍生問題。技術(shù)治理視角下，社會(huì)和人的向度被過度簡化，信息量被逐步壓縮至一個(gè)數(shù)字，成為定量標(biāo)尺上的一點(diǎn)②羅琳：《信息技術(shù)的負(fù)效應(yīng)及其消解對策研究》，《科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究》2020 年第4 期。，面對多維度、個(gè)性化和復(fù)雜化的困難群體特征，依靠標(biāo)準(zhǔn)模塊和統(tǒng)一算法設(shè)定難以全面準(zhǔn)確匹配，而且數(shù)據(jù)分析自動(dòng)生成的類型劃分和群體“畫像”也由于一些個(gè)性化、非結(jié)構(gòu)化的信息不在平臺既定的范圍內(nèi)而影響有效性和精準(zhǔn)度。比如，不少地方探索利用平臺結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和自動(dòng)算法對救助群體的困難類型和困難程度進(jìn)行設(shè)定，然而這種模塊化識別與復(fù)雜現(xiàn)實(shí)情境和困難現(xiàn)象“脫節(jié)”，難以準(zhǔn)確判斷困難群體的類型和差異化需求。

對一個(gè)合作有序的社會(huì)而言，技術(shù)從來都只是工具，對工具運(yùn)用的規(guī)制才是決定技術(shù)影響社會(huì)秩序的關(guān)鍵因素。③邱澤奇：《智慧生活的個(gè)體代價(jià)與技術(shù)治理的社會(huì)選擇》，《探索與爭鳴》2018 年第5 期。社會(huì)救助數(shù)智化平臺的應(yīng)用，必須嵌入到社會(huì)救助的理念和目標(biāo)之中。顯然，數(shù)智化是社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的工具而不是目的，由此帶來的便捷、高效更不是社會(huì)救助和民生治理的全部意涵，如何界定數(shù)智化應(yīng)用在社會(huì)救助對象識別中的角色作用，如何有效建立與新時(shí)代社會(huì)救助理念相包容的技術(shù)規(guī)制體系，對于促進(jìn)技術(shù)向善和技術(shù)人文有機(jī)融合，避免因自由裁量空間壓縮導(dǎo)致技術(shù)“一刀切”而加劇機(jī)會(huì)不公平，推動(dòng)社會(huì)救助數(shù)智化可持續(xù)發(fā)展尤為重要，是當(dāng)前及未來社會(huì)救助數(shù)智化快速發(fā)展中亟待審視和完善的時(shí)代命題。

（三）政策目標(biāo)與政策注意力配置產(chǎn)生強(qiáng)約束

數(shù)字治理是一種治理工具與治理手段，本身并不必然攜帶潛在風(fēng)險(xiǎn)，其產(chǎn)生的衍生性風(fēng)險(xiǎn)從根本上來自其背后的治理主體意志與行動(dòng)邏輯。④張雅勤：《鄉(xiāng)村數(shù)字治理的技術(shù)主義迷誤及其社會(huì)性調(diào)適》，《中國行政管理》2023 年第3 期。目前社會(huì)救助央地責(zé)任劃分上，形成了“地方掌勺、中央埋單”的分工模式，然而這種模式存在兜底保障人數(shù)減少，保障標(biāo)準(zhǔn)差距過大，地方擴(kuò)面動(dòng)力不足等問題。⑤楊立雄：《誰應(yīng)兜底:相對貧困視角下的央地社會(huì)救助責(zé)任分工研究》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2021 年第2 期。一方面，近年來，城鄉(xiāng)低保規(guī)?？傮w呈現(xiàn)下降趨勢，一些地方政府選擇有意控制低保的覆蓋面與低保對象的實(shí)際給付額度，來消解低保“提標(biāo)”所帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)增長的風(fēng)險(xiǎn)；⑥岳經(jīng)綸、胡項(xiàng)連：《低保政策執(zhí)行中的“標(biāo)提量減”：基于反腐敗力度視角的解釋》，《中國行政管理》2018 年第8 期。另一方面，“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理、及時(shí)進(jìn)退”的制度設(shè)計(jì)，與各級財(cái)政實(shí)施的預(yù)算制度顯然是脫節(jié)的，必然造成低保資金保障不足和資金沉淀的現(xiàn)象。⑦宮蒲光：《調(diào)整低保制度的邏輯起點(diǎn) 優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)》，《社會(huì)治理》2021 年第6 期。在當(dāng)前社會(huì)救助治理體系和資源配置結(jié)構(gòu)下，利用數(shù)智化技術(shù)客觀上有利于化解央地資源供需的總量和時(shí)空矛盾，增強(qiáng)社會(huì)救助計(jì)劃性和降低行政成本，但同時(shí)受自有財(cái)力限制等影響，也可能成為控制和干預(yù)公共福利支出需求的手段。此外，注意力分配視角更注重各主體的站位、認(rèn)知、利益，為理解政府內(nèi)部各主體間、政府與其他主體間的互動(dòng)行為提供了新思路。①孫柏瑛、周保民：《政府注意力分配研究述評：理論溯源、現(xiàn)狀及展望》，《公共管理與政策評論》2022 年第5 期。作為一項(xiàng)以地方管理為主，且當(dāng)前立法規(guī)制滯后的公共福利政策，更容易受到地方發(fā)展主義和政策注意力配置不合理的影響，數(shù)智化技術(shù)也可能淪為轉(zhuǎn)移政策注意力和規(guī)避地方民生保障責(zé)任的工具，導(dǎo)致社會(huì)救助對象識別中的行政負(fù)擔(dān)實(shí)質(zhì)上并未減少，甚至遮蔽性增加，從而影響社會(huì)救助理念和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。簡·芳?、诤啞し纪。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004 年，第42 頁。將數(shù)字技術(shù)隱喻為“虛擬的美麗”，并警示如果技術(shù)運(yùn)用不當(dāng)會(huì)致使“虛擬的美麗遮掩啟動(dòng)制度變化的困難”。因此，充分挖掘和發(fā)揮數(shù)智化技術(shù)促進(jìn)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別的能力優(yōu)勢，需要引導(dǎo)政策注意力配置以及推動(dòng)政策體系、治理體系主動(dòng)適應(yīng)性改革創(chuàng)新。

（四）經(jīng)辦體系和職責(zé)體系出現(xiàn)模糊與失衡

如上文所述，行政負(fù)擔(dān)是社會(huì)成員與政府打交道時(shí)產(chǎn)生的。那么，政府的職責(zé)體系和治理體系尤其是政府縱向間關(guān)系和橫向部門間關(guān)系，會(huì)對行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生及其形態(tài)會(huì)帶來直接影響。中國基層治理的傳統(tǒng)特點(diǎn)是地方政府和基層組織職能廣泛、負(fù)擔(dān)過重，甚至還壓出了事實(shí)上存在著的“第六層政府”，即所謂的“職責(zé)同構(gòu)”，每一級政府都管理著大體相同的事情③朱光磊：《構(gòu)建政府職責(zé)體系是解決基層治理負(fù)擔(dān)過重問題的根本出路》，《探索與爭鳴》2023 年第1 期。。然而，一方面，隨著“放管服”改革的推進(jìn)，政府縱向間關(guān)系調(diào)整將解決問題的重點(diǎn)放在了哪些權(quán)力可以集中、哪些權(quán)力應(yīng)該分散和各個(gè)層級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的職權(quán)與職責(zé)等方面。④朱光磊、黃雅卓：《“放管服”改革背景下的政府縱向間關(guān)系調(diào)整邏輯》，《行政論壇》2022 年第5 期。隨著數(shù)智化普及應(yīng)用和社會(huì)治理重心下移，低保審批權(quán)下放到街道以及民主評議、審核審批等經(jīng)辦流程簡化，在這種治理體系深刻變遷下，過去科層式、內(nèi)生型的經(jīng)辦體系和職責(zé)體系與當(dāng)前愈發(fā)呈現(xiàn)外生型、網(wǎng)絡(luò)化特征的治理理念及技術(shù)產(chǎn)生漂移或脫嵌，不同層級政府及不同部門、社區(qū)之間的職責(zé)關(guān)系出了模糊和失衡，尤其需要重視區(qū)縣相關(guān)職能部門、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）相關(guān)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)如何優(yōu)化，社區(qū)如何充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用。

另一方面，隨著數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展，橫向跨部門合作的任務(wù)導(dǎo)向、流程設(shè)計(jì)和權(quán)責(zé)關(guān)系更加清晰具體，合作效率和質(zhì)量也得到了明顯提升。不過，社會(huì)救助在數(shù)智化快速發(fā)展的同時(shí)，相應(yīng)的經(jīng)辦體系、職責(zé)體系和監(jiān)管體系的改革完善卻相對滯后，一些地方數(shù)智化平臺一擁而上，過多追求技術(shù)功能上的“多而全”，相關(guān)的培訓(xùn)維護(hù)、數(shù)據(jù)鏈接以及規(guī)劃引導(dǎo)、體系建設(shè)和職責(zé)優(yōu)化卻沒有跟上，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、需求脫節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)不一和碎片化、使用水平低等問題。而且數(shù)智化技術(shù)的應(yīng)用簡化了社會(huì)救助經(jīng)辦程序，算法識別審核也大幅減少了經(jīng)辦人員以往相應(yīng)的工作任務(wù)，對于非經(jīng)辦人員主觀原因和履職不到位而產(chǎn)生的執(zhí)行偏差，相關(guān)的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制也已經(jīng)逐步完善，基于數(shù)智化有利于擺脫“擠壓型體制”的情境性約束，以標(biāo)準(zhǔn)算法增強(qiáng)正式規(guī)則的剛性約束來實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)和有效治理。

那么，面對這種治理環(huán)境條件的顯著變化，迫切需要回應(yīng)三個(gè)問題：一是美國學(xué)者尼爾·波茲曼提出技術(shù)的“動(dòng)因漂移”概念，即當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)問題時(shí)，行政官僚往往將本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任推卸給技術(shù)設(shè)備⑤波斯曼·N：《技術(shù)壟斷：文化向技術(shù)投降》，何道寬譯，北京：北京大學(xué)出版社，2007 年。，為消減數(shù)智化應(yīng)用帶來的任務(wù)拓展、鏈條延伸、應(yīng)用對象擴(kuò)大與職責(zé)體系模糊失衡、資源條件限制的張力，需要界定、配置和優(yōu)化不同層級政府、部門和基層經(jīng)辦人員的權(quán)責(zé)及其關(guān)系，尤其注重對技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的衍生問題及風(fēng)險(xiǎn)的治理能力體系建設(shè)。二是如何處理政府層級之間的關(guān)系以及基層政府與社會(huì)的關(guān)系既是國家治理的重要議題，也是社會(huì)政策落實(shí)過程中的關(guān)鍵議題。①李棉管：《自保式低保執(zhí)行——精準(zhǔn)扶貧背景下石村的低保實(shí)踐》，《社會(huì)學(xué)研究》2019 年第6 期?；鶎咏?jīng)辦人員的自主性活力和主動(dòng)性作為該如何體現(xiàn)，基于地方性知識和復(fù)雜情境的自由裁量權(quán)又當(dāng)何去何從，這些都需要在結(jié)合基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下進(jìn)行深入思考。三是新時(shí)代社會(huì)救助數(shù)智化治理是信息技術(shù)運(yùn)用的升級版，充分發(fā)揮數(shù)智技術(shù)的治理優(yōu)勢，需要由單一技術(shù)路徑的平臺型治理邁向綜合型、體系化的數(shù)智化協(xié)同治理。如何由技術(shù)和科層體制驅(qū)動(dòng)的平臺建設(shè)，升級為價(jià)值融合和目標(biāo)共建共享、多主體聯(lián)結(jié)和機(jī)制協(xié)同的內(nèi)生合作網(wǎng)絡(luò)與秩序，從而以協(xié)同治理賦能和配套機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)解決實(shí)踐中數(shù)據(jù)共享難、責(zé)權(quán)不匹配、激勵(lì)不相容等情況。因此，針對技術(shù)大范圍應(yīng)用所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)以及技術(shù)應(yīng)用強(qiáng)化后經(jīng)辦體系、職責(zé)體系和協(xié)同體系如何調(diào)整優(yōu)化，將是數(shù)智化時(shí)代提升社會(huì)救助治理體系和治理能力的重要內(nèi)容。

表1 社會(huì)救助對象識別的兩種政策執(zhí)行過程比較

六、提升社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別數(shù)智化應(yīng)用的路徑

進(jìn)入數(shù)智時(shí)代，數(shù)智化轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)不僅已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，而且正成為愈發(fā)重要的治理要素和福利要素。然而，一方面，數(shù)智化轉(zhuǎn)型所可能引發(fā)的技術(shù)治理誤區(qū)以及數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用所產(chǎn)生的價(jià)值、責(zé)任“遮蔽”，會(huì)對社會(huì)救助的價(jià)值理念及其實(shí)踐發(fā)展帶來不可忽視的影響。西方社會(huì)發(fā)展事實(shí)恰恰證明互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)賦權(quán)不僅沒有帶來一個(gè)更加平權(quán)、自由和民主的理想世界，相反信息孤島、數(shù)字鴻溝、隱私泄露、資本擴(kuò)張等負(fù)效應(yīng)聚集引發(fā)了卡斯特爾筆下的“反烏托邦”的功能流變。③Manuel Castells，Society and the Internet：How Networks of Information and Communication are Changing Our Lives.Oxford：Oxford University Press，2019.pp.VII-IX.比如，對美國福利資格自動(dòng)化處理系統(tǒng)的研究顯示，計(jì)算失誤和刻意排斥而帶來的福利剝奪，造成了“自動(dòng)不平等”，高科技的算法管理鎖定、管制和懲罰貧困人口，使窮人陷入“數(shù)字貧困院”一樣的生存困境。④弗吉尼亞·尤班克斯：《自動(dòng)不平等：高科技如何鎖定、管制和懲罰窮人》，李明倩譯，北京：商務(wù)印書館，2021 年，第15-25 頁。另一方面，從行政負(fù)擔(dān)理論視角分析，數(shù)智化轉(zhuǎn)型也不應(yīng)然地通過降低負(fù)擔(dān)水平和消除不公平差異實(shí)現(xiàn)應(yīng)助盡助目標(biāo)，而是需要相應(yīng)制度、組織變革創(chuàng)新、能力建設(shè)等條件支撐。充分適應(yīng)數(shù)智化時(shí)代社會(huì)政策發(fā)展的更高要求，需要全面辯證看待數(shù)智化轉(zhuǎn)型對社會(huì)救助帶來的歷史機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，運(yùn)用系統(tǒng)治理思維和創(chuàng)新引領(lǐng)思維進(jìn)行理念深化、體系優(yōu)化和政策強(qiáng)化。

（一）匡正社會(huì)救助數(shù)智化治理的價(jià)值目標(biāo)

智能社會(huì)的良序運(yùn)行不是簡單利用科技的問題，而是在實(shí)踐中學(xué)習(xí)、在行動(dòng)中反思的文化問題。①Paquet G，Wilson C.Intelligent Governance：An Alternative Paradigm，Toronto：the 68th IPAC National Annual Conference，2016，22.數(shù)字時(shí)代需要與之匹配的數(shù)字治理新模式，數(shù)字治理是將技術(shù)運(yùn)用于治理實(shí)踐和治理需求驅(qū)動(dòng)技術(shù)革新的“雙向奔赴”。②郁建興等：《數(shù)字時(shí)代的政府變革》，北京：商務(wù)印書館，2023 年4 月。數(shù)智化技術(shù)廣泛應(yīng)用不是為了取代，也不能取代人的主體性和作為社會(huì)存在的獨(dú)特價(jià)值，數(shù)智化驅(qū)動(dòng)也不是為了讓社會(huì)救助執(zhí)行變得自動(dòng)化、格式化，而是通過數(shù)智化給決策以及經(jīng)辦人員提供更好的工具、更及時(shí)準(zhǔn)確的信息和更好的組織效率來提高執(zhí)行質(zhì)量。一是數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別，應(yīng)堅(jiān)持公平正義和扶弱濟(jì)困的價(jià)值，而不是一味地奉行“解決主義”和謀求避責(zé)免責(zé)、省心省事甚至轉(zhuǎn)移矛盾的目標(biāo)，在平臺化應(yīng)用的推波助瀾下，將行政負(fù)擔(dān)由政府部門轉(zhuǎn)移到服務(wù)對象，在減少救助對象服從成本的同時(shí)，卻又增加了學(xué)習(xí)成本和對技術(shù)擔(dān)憂甚至疑慮的心理成本。例如，在使用數(shù)字技術(shù)時(shí)一些基層人員更多關(guān)心的是其解決問題的快速、便捷、新奇或“亮眼”，會(huì)忽略相關(guān)技術(shù)應(yīng)用可能引發(fā)的社會(huì)矛盾和利益沖突等其他問題。③黃新華：《數(shù)字形式主義的表征、根源與規(guī)制》，《國家治理》2023 年第6 期。社會(huì)救助領(lǐng)域運(yùn)用數(shù)智化技術(shù)的終極目標(biāo)是以技術(shù)展現(xiàn)和融入復(fù)雜社會(huì)情境，而不是通過算法過于推崇簡單化、數(shù)目化操作，在運(yùn)用技術(shù)進(jìn)行簡約高效識別的同時(shí)，更要讓公平正義、兜底幫扶的理念落地生根。

二是堅(jiān)持合作治理和開放參與的價(jià)值，賦能與賦權(quán)并重。數(shù)智化時(shí)代，面對巨大而復(fù)雜的計(jì)算量，人類不可能審查全部的計(jì)算過程，這就造成了人類在認(rèn)識上存在著不透明性的盲區(qū)，機(jī)器認(rèn)識中的不透明性會(huì)導(dǎo)致“理解”的缺失。④董春雨：《從機(jī)器認(rèn)識的不透明性看人工智能的本質(zhì)及其限度》，《中國社會(huì)科學(xué)》2023 年第5 期。應(yīng)對算法的不透明以及由此產(chǎn)生的信任和“理解”缺失造成的風(fēng)險(xiǎn)，需要吸納政策部門、技術(shù)供應(yīng)方、服務(wù)對象和監(jiān)管部門等力量，構(gòu)建規(guī)范化、實(shí)效性的協(xié)商治理機(jī)制，同時(shí)“鐵腳板”和數(shù)智技術(shù)并用。例如，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、監(jiān)測指標(biāo)的選取及賦權(quán)、困難類型的劃分等，需要進(jìn)一步加強(qiáng)需求調(diào)研評估、專家咨詢機(jī)制、意見建議反饋機(jī)制。三是應(yīng)堅(jiān)持以人為本，提升救助對象的主體性價(jià)值。數(shù)智化的本質(zhì)及其限度，在社會(huì)政策領(lǐng)域尤其對于新時(shí)代社會(huì)救助的功能使命來講，所要面對的張力和矛盾更加突出，因?yàn)榫珳?zhǔn)、高效必然是要建立在“理解”、信任和共情的基礎(chǔ)之上，更要以人的自由拓展和可行能力提升為旨?xì)w。因此，數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助精準(zhǔn)識別不應(yīng)以數(shù)據(jù)和算法為中心，而是始終以技術(shù)作為工具驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)困難群體的基本需求和權(quán)利，提升社會(huì)政策的人文、人本內(nèi)涵和發(fā)展質(zhì)量。四是堅(jiān)持算法運(yùn)用與自主性相結(jié)合。算法的非人格化、經(jīng)驗(yàn)數(shù)字化、滯后性特征，難以準(zhǔn)確覆蓋豐富、具體和不斷演變的社會(huì)救助實(shí)踐情境，而且，盡管算法監(jiān)測和識別能提高效率和便利，但根本上還是由人來決定和設(shè)計(jì)怎樣的程序標(biāo)準(zhǔn)。因此，自主性不僅與算法運(yùn)用并不矛盾，而且還需要在算法設(shè)定優(yōu)化、線下反饋以及具體執(zhí)行三個(gè)方面不斷拓展自主性，優(yōu)化算法環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)相互銜接和角色互補(bǔ)，竭力避免用算法“一刀切”主導(dǎo)整個(gè)社會(huì)救助對象識別進(jìn)程。

（二）提升社會(huì)救助數(shù)智化平臺建設(shè)質(zhì)量和應(yīng)用水平

相較于對人類，民眾對公共服務(wù)中的人工智能有更高的能力期待和更低的感知能動(dòng)性。當(dāng)服務(wù)失敗時(shí)，民眾對公共服務(wù)中的人工智能有更強(qiáng)烈的預(yù)期違背和較低的責(zé)任歸因。①梁哲浩、陳濤：《人工智能+公共服務(wù)中的決策困境——基于民眾的感知視角》，《社會(huì)政策研究》2023 年第1 期。因此，降低社會(huì)救助過程中的行政負(fù)擔(dān)，提升困難群體的獲得感和滿意度，迫切需要提升數(shù)智化平臺的建設(shè)質(zhì)量和應(yīng)用水平。

規(guī)范統(tǒng)一社會(huì)救助“入口”數(shù)據(jù)信息的口徑、采集、共享和處理，為數(shù)智化平臺提供多面向、高質(zhì)量數(shù)據(jù)支撐。按照《社會(huì)救助暫行辦法》以及有關(guān)部門出臺的社會(huì)救助對象審核確定辦法，在全國層面統(tǒng)一制定社會(huì)救助對象審核確認(rèn)的數(shù)據(jù)條目和內(nèi)容清單，明確數(shù)據(jù)采集規(guī)模（比例），以及數(shù)據(jù)格式、共享形式和處理方式，同時(shí)明確數(shù)據(jù)安全責(zé)任和滿足不同部門的使用需求，保障數(shù)據(jù)供給各部門權(quán)益和分享數(shù)據(jù)集成效益，進(jìn)而促進(jìn)數(shù)據(jù)共建共享共益，以數(shù)據(jù)為紐帶提升跨部門合作水平。在此基礎(chǔ)上，通過共享國家人口、法人單位等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，以及強(qiáng)化與相關(guān)部門的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換機(jī)制，建立全國統(tǒng)一、規(guī)范、智慧的社會(huì)救助信息大數(shù)據(jù)平臺，克服和避免數(shù)據(jù)采集路徑依賴而導(dǎo)致的碎片化、混雜化現(xiàn)象，防止因信息化的歷史基礎(chǔ)限制和當(dāng)前地方能力水平差異而造成數(shù)智化時(shí)代社會(huì)救助地區(qū)和區(qū)域之間差距進(jìn)一步拉大。同時(shí)，面向2035 年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的宏偉目標(biāo)，應(yīng)大力促進(jìn)低收入人口監(jiān)測平臺的增量擴(kuò)容，有序推進(jìn)打破戶籍限制，將持有居住證的新市民等城市常住人口一道納入監(jiān)測體系，使流動(dòng)人口享有均等化的基本民生保障權(quán)益。

提升社會(huì)救助數(shù)智化平臺建設(shè)和運(yùn)維質(zhì)量。一是在國家層面建立完善全國統(tǒng)一的社會(huì)救助數(shù)智化平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、模塊設(shè)計(jì)和運(yùn)行體系，待平臺統(tǒng)一完善后再支持和鼓勵(lì)地方進(jìn)行應(yīng)用創(chuàng)新。二是提高社會(huì)救助數(shù)智化平臺的統(tǒng)籌層次，由區(qū)縣統(tǒng)籌提升到市級、省級統(tǒng)籌，并最終能夠?qū)崿F(xiàn)全國范圍內(nèi)互聯(lián)互通。同時(shí)以提升平臺統(tǒng)籌層次增強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管效能，防范因社會(huì)救助財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配以及屬地化管理所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。三是堅(jiān)持建設(shè)與運(yùn)維、升級優(yōu)化并重，避免重建設(shè)輕維護(hù)、重復(fù)建設(shè)和一哄而上等問題，依托政府大數(shù)據(jù)管理部門和合作治理，將數(shù)智化平臺作為一項(xiàng)基礎(chǔ)工程、長期工程和系統(tǒng)工程，加強(qiáng)制度保障和技術(shù)、資金保障，完善平臺建設(shè)升級規(guī)劃和推進(jìn)時(shí)序路線，實(shí)現(xiàn)數(shù)智化平臺生命周期管理和可持續(xù)發(fā)展，在提升數(shù)據(jù)歸集度和共享水平的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)數(shù)據(jù)挖掘和可視化分析，充分釋放大數(shù)據(jù)之中蘊(yùn)含的民生發(fā)展?jié)摿ΑＫ氖欠乐箶?shù)字鴻溝和數(shù)字服務(wù)渠道“一刀切”“優(yōu)先化”，優(yōu)化平臺“入口”鏈接和界面設(shè)計(jì)，完善針對特定群體的個(gè)性化服務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)政策宣傳和意見反饋功能的開發(fā)利用。

（三）完善適應(yīng)數(shù)智化時(shí)代的社會(huì)救助治理體系

黨的二十大報(bào)告指出，“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力?！睌?shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助實(shí)踐，是數(shù)智時(shí)代民生治理的新形態(tài)，也是政府?dāng)?shù)智化轉(zhuǎn)型、建設(shè)數(shù)字政府的具體體現(xiàn)，促使數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制以推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)再造、業(yè)務(wù)流程重塑和服務(wù)方式變革。②孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動(dòng)》，《治理研究》2021 年第1 期。通過從行政負(fù)擔(dān)理論視角分析，數(shù)智化驅(qū)動(dòng)社會(huì)救助對象精準(zhǔn)識別，一方面需要清晰界定數(shù)智技術(shù)的角色價(jià)值和邊界、局限，不能產(chǎn)生“數(shù)字萬能”和“數(shù)字決定”的過于依賴行為①鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021 年第2 期。，不能讓基層人員的大量時(shí)間精力花在系統(tǒng)操作上面，更不能讓高科技弱化甚至替代情感治理；另一方面，應(yīng)通過技術(shù)映照和升華制度理念，拓展社會(huì)救助溫暖互動(dòng)的治理維度、增強(qiáng)以人為本、扶弱濟(jì)困的制度初心以及促進(jìn)社會(huì)文明和諧的制度價(jià)值，提升社會(huì)救助對象的主體參與以及社會(huì)力量的協(xié)同治理。

推進(jìn)適應(yīng)數(shù)智化時(shí)代的社會(huì)救助治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鮑靜等②鮑靜、賈開：《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究：原則、框架與要素》，《政治學(xué)研究》2019 年第3 期。提出應(yīng)從技術(shù)、行為、組織三個(gè)層面推進(jìn)數(shù)字治理體系框架建設(shè)，分別聚焦于數(shù)字社會(huì)形態(tài)下的基礎(chǔ)設(shè)施治理、個(gè)體行為治理、集體行為以及組織形態(tài)變遷。結(jié)合社會(huì)救助數(shù)智化治理現(xiàn)狀及問題，一是補(bǔ)短板，進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)智化應(yīng)用的均衡發(fā)展，大力支持中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的系統(tǒng)建設(shè)，并重點(diǎn)向鄉(xiāng)街、社區(qū)經(jīng)辦一線延伸。

二是完善差異化、精細(xì)化的激勵(lì)措施。一方面，地方的財(cái)力、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)救助任務(wù)存在“倒掛”；另一方面，基層資源配置存在平均主義和激勵(lì)不足現(xiàn)象，管理任務(wù)量的巨大差異、行政資源的平均化配置模式和自致資源獲取能力的差別促使街道在面對同一任務(wù)時(shí)會(huì)采取不同應(yīng)對行為。③陳那波、李偉：《把“管理”帶回政治——任務(wù)、資源與街道辦網(wǎng)格化政策推行的案例比較》，《社會(huì)學(xué)研究》2020年第4 期。因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化省以下社會(huì)救助投入機(jī)制，根據(jù)基礎(chǔ)條件、任務(wù)差異及變化對區(qū)縣、鄉(xiāng)街采取分階段、針對性的支持措施。

三是從供需雙方加強(qiáng)行為治理，切實(shí)降低行政負(fù)擔(dān)。其一，加強(qiáng)社會(huì)救助經(jīng)辦人員的職業(yè)操守、數(shù)智技能和行為規(guī)范體系，促進(jìn)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)與行為有機(jī)融合，以應(yīng)對數(shù)字治理更高要求，防范數(shù)字技能不足甚至匱乏而帶來公共服務(wù)效率及價(jià)值損失，同時(shí)針對“數(shù)字鴻溝”完善相應(yīng)的責(zé)任及幫扶體系。其二，打通政策宣傳“最后一百米”，進(jìn)門入戶“送政策”“送技術(shù)”，提升困難群體的政策素質(zhì)和數(shù)智應(yīng)用能力，在認(rèn)識—能力—應(yīng)用—體驗(yàn)四個(gè)維度增強(qiáng)困難群體的數(shù)智化社會(huì)適應(yīng)。其三，根據(jù)分層分類救助體系不斷完善、數(shù)智化平臺應(yīng)用水平提高以及容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的完善，基層經(jīng)辦人員自由裁量權(quán)的實(shí)踐形態(tài)和價(jià)值表達(dá)可以轉(zhuǎn)化吸納到規(guī)范的治理體系之中，在規(guī)則前提下予以適當(dāng)?shù)膱?zhí)行靈活性，從而賦予積極自主又有人文活力的治理意涵。

四是規(guī)范和合理配置地方政府政策注意力。數(shù)智社會(huì)快速發(fā)展和強(qiáng)力推動(dòng)下，依托數(shù)智化平臺的深入普及和系統(tǒng)集成，政府職責(zé)體系和治理體系不斷實(shí)現(xiàn)整合優(yōu)化，過去更多從組織視角關(guān)注組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)配置、規(guī)章程序等結(jié)構(gòu)要素對公共事務(wù)治理效能的作用，日益轉(zhuǎn)變?yōu)閺淖⒁饬σ暯强疾熳⒁饬Ω偁幒头峙涞挠绊憽Ｒ虼?，需要從上級主管部門規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體重視，進(jìn)一步提升到群體推動(dòng)、制度建設(shè)和條塊結(jié)合的注意力配置格局④萬江紅：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第4 期。，充分激發(fā)上級職能部門指導(dǎo)與地方政府統(tǒng)籌實(shí)施的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，在數(shù)智治理政策體系上積極作為、善于作為，保障政策注意力適應(yīng)于共同富裕目標(biāo)下的民生保障、跟得上數(shù)智政府的快速發(fā)展、接得住數(shù)智社會(huì)的深刻變革，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、層級政府推動(dòng)、跨部門緊密合作和市場、社會(huì)有效參與的治理格局，推動(dòng)社會(huì)救助數(shù)智化提質(zhì)增效和可持續(xù)發(fā)展。

（四）優(yōu)化適應(yīng)數(shù)智化時(shí)代的社會(huì)救助職責(zé)體系

近年來，基層負(fù)擔(dān)過重問題日益凸顯，2019 年3 月中共中央辦公廳發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》。同時(shí)，大力深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理重心下沉，2017 年6 月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，以及2021 年4 月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，對街鄉(xiāng)和社區(qū)進(jìn)一步減責(zé)放權(quán)、明責(zé)賦能。一方面，制定區(qū)縣職能部門、街鄉(xiāng)在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單，突出街鄉(xiāng)面向群眾的基本公共服務(wù)職責(zé)；另一方面，賦予街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指揮調(diào)度職權(quán)，強(qiáng)化屬地管理。在這種背景下，社會(huì)救助職責(zé)體系發(fā)生了明顯變化，社會(huì)救助職責(zé)體系還需要優(yōu)化調(diào)整。

適當(dāng)精簡區(qū)縣民政部門職權(quán)，拓展街鄉(xiāng)社會(huì)救助職責(zé)。一是賦予街鄉(xiāng)低保審批權(quán)相對應(yīng)的職權(quán)和條件。探索將目前主要由縣級民政部門具體承擔(dān)的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對職責(zé)下放到街鄉(xiāng)，充分賦予街鄉(xiāng)民政機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)使用權(quán)限，縣級民政部門則主要集中于平臺系統(tǒng)的開發(fā)、維護(hù)和升級。二是由職責(zé)同構(gòu)探索職責(zé)異構(gòu)，根據(jù)重心下沉和權(quán)限下放，精簡縣級民政部門對鄉(xiāng)街的考核，賦予鄉(xiāng)街更多的屬地管理權(quán)，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)縣和鄉(xiāng)街的民政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備，在基層職責(zé)增加的同時(shí)，通過“崗編分離”“縣招鄉(xiāng)用”“鄉(xiāng)編村用”等執(zhí)行創(chuàng)新，化解基層職責(zé)與執(zhí)行條件不匹配的難題。三是為城鄉(xiāng)社區(qū)賦能和減負(fù)并行。充分發(fā)揮社區(qū)獨(dú)特優(yōu)勢，進(jìn)一步規(guī)范、更新和拓展社區(qū)的社會(huì)救助職責(zé)。推動(dòng)數(shù)智化平臺應(yīng)用“下沉”，提升村（居）協(xié)助經(jīng)辦的效能和規(guī)范化水平，同時(shí)優(yōu)化合并協(xié)助事項(xiàng)內(nèi)容，取消縣（區(qū)）職能部門和街鄉(xiāng)對村（社）社會(huì)救助協(xié)助事項(xiàng)的考核。四是制定社會(huì)救助基層職責(zé)清單。數(shù)智化技術(shù)應(yīng)用普及從操作層面推動(dòng)著政府縱向間關(guān)系調(diào)整與政府職責(zé)體系構(gòu)建①黃雅卓：《算法技術(shù)賦能政府職責(zé)體系構(gòu)建及其限度》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023 年第3 期。，同時(shí)“有理由的卸責(zé)”也成為了人工智能時(shí)代國家治理的責(zé)任難題②梅立潤：《人工智能時(shí)代國家治理的算法依賴及其衍生難題》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第6 期。，一方面，數(shù)智化平臺的責(zé)任“遮蔽”容易模糊社會(huì)救助領(lǐng)域容錯(cuò)免責(zé)的正當(dāng)性和適用性界限，進(jìn)而引發(fā)技術(shù)過程至上、形式主義等風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，社會(huì)救助的基層職責(zé)構(gòu)成及其分布也發(fā)生了明顯變化，平臺協(xié)同治理及其監(jiān)管職責(zé)更加突出，而線下幫扶和情感治理更是不可或缺。因此，需要強(qiáng)化平臺開發(fā)應(yīng)用相關(guān)的層級政府及經(jīng)辦崗位職責(zé)，還需要鞏固和細(xì)化入戶調(diào)查、鄰里走訪、日常排查等“面對面”“心連心”的工作職責(zé)，更要完善針對技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)防范及治理職責(zé)。

（五）加強(qiáng)社會(huì)救助數(shù)智化應(yīng)用的規(guī)制體系建設(shè)

避重就輕的技術(shù)策略充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，技術(shù)的進(jìn)步永遠(yuǎn)無法取代制度、體制的革新。③張雅勤：《鄉(xiāng)村數(shù)字治理中技術(shù)主義傾向：浮現(xiàn)與防范》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第3 期。技術(shù)治理若要成功穿透社會(huì)，不僅需要順應(yīng)和嵌入現(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)，還需要在社會(huì)場域中去實(shí)施與落實(shí)。④張雅勤：《鄉(xiāng)村數(shù)字治理的技術(shù)主義迷誤及其社會(huì)性調(diào)適》，《中國行政管理》2023 年第3 期。充分釋放數(shù)智化在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代社會(huì)救助價(jià)值目標(biāo)的潛力，既要為數(shù)智化應(yīng)用提供充沛的激勵(lì)和保障，又需要防范實(shí)踐中的工具主義、極簡主義做法，還要對數(shù)智技術(shù)應(yīng)用的意外后果及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分預(yù)防和應(yīng)對，從而在治理主體、治理客體角度構(gòu)建系統(tǒng)性、發(fā)展型和高層階的規(guī)制體系。

一是為數(shù)智化技術(shù)應(yīng)用的行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供法治保障。健全社會(huì)救助法制建設(shè)，一方面，合理界定數(shù)智技術(shù)在社會(huì)救助對象識別中的地位、功能和實(shí)現(xiàn)形式，以及平臺應(yīng)用與現(xiàn)場線下服務(wù)供給的銜接機(jī)制，讓技術(shù)應(yīng)用以降低行政負(fù)擔(dān)，增進(jìn)獲得感為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；另一方面，明確不同層級政府和部門在社會(huì)救助數(shù)智化發(fā)展中的職責(zé)及其協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范數(shù)據(jù)生產(chǎn)、歸集、共享和應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)和程序，打破“數(shù)據(jù)暗箱”“數(shù)據(jù)黑洞”和技術(shù)治理“裹挾”所發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)及逆向選擇。二是為數(shù)智化應(yīng)用的拓展升級強(qiáng)化政策規(guī)制。統(tǒng)籌建立社會(huì)救助領(lǐng)域數(shù)智化應(yīng)用發(fā)展規(guī)劃及行動(dòng)實(shí)施方案，完善細(xì)化考核評價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范各地?cái)?shù)智化建設(shè)路徑，防范和避免地方“小政策”、搞變通而影響互聯(lián)互通和跨域治理效能，在基礎(chǔ)設(shè)施及基本應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，鼓勵(lì)面向一線需求進(jìn)行特色創(chuàng)新，以有效適應(yīng)基層復(fù)雜情境而避免“懸浮”“空轉(zhuǎn)”。此外，整合政府購買數(shù)智化應(yīng)用及服務(wù)的方式，改變過去以屬地管理為主的采購方式，根據(jù)數(shù)智化治理的高度一致、協(xié)同性特征以及社會(huì)救助作為中央和地方共擔(dān)事權(quán)，宜明確社會(huì)救助數(shù)智化應(yīng)用為縱向間信息化建設(shè)項(xiàng)目，采取中央統(tǒng)籌規(guī)劃，省級協(xié)同省以下政府進(jìn)行集體購買，防止各地自主開發(fā)所造成的“數(shù)據(jù)鴻溝”。①吳曉林、邢羿飛：《同構(gòu)分責(zé)：數(shù)字政府建設(shè)中的縱向間政府職責(zé)配置——對廣東“省—市—區(qū)”三級的調(diào)查研究》，《中國行政管理》2023 年第4 期。同時(shí)，著眼于平臺應(yīng)用開發(fā)維護(hù)以及人員培訓(xùn)等服務(wù)，通過“一攬子打包”購買而建立起全方位長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，避免功能應(yīng)用與需求升級和實(shí)踐發(fā)展脫節(jié)。三是強(qiáng)化針對數(shù)智化應(yīng)用普及深化的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。一方面，隨著數(shù)據(jù)歸集、共享和利用水平不斷提高，迫切需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)，從技術(shù)、制度和人員經(jīng)辦方面全方位完善數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警分析、內(nèi)部控制和應(yīng)急治理體系；另一方面，系統(tǒng)分析數(shù)智化應(yīng)用本身內(nèi)嵌的風(fēng)險(xiǎn)意蘊(yùn)及其與社會(huì)政策結(jié)合所帶來的衍生問題，發(fā)展適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和數(shù)智化時(shí)代要求的社會(huì)救助跨界跨域應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力與技術(shù)設(shè)計(jì)應(yīng)用同步部署、同步提升。