中國(guó)東部農(nóng)村的空間功能與制度安排

[摘 要] 東部農(nóng)村處于城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍之內(nèi)，實(shí)際上內(nèi)在于城市體系，發(fā)揮著城市生產(chǎn)生活空間配套、建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備、綠地空間涵養(yǎng)和市民休閑旅游四重功能，是城市運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的部分。服務(wù)城市發(fā)展并從中分享收益是地方政府對(duì)東部農(nóng)村的總體制度安排。東部農(nóng)村農(nóng)民依托地方市場(chǎng)在家門(mén)口靈活就業(yè)，大量農(nóng)田流轉(zhuǎn)給龍頭公司或外地農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出依附政府補(bǔ)貼、服務(wù)城市中產(chǎn)的特征。為緩解城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張，政府常常以環(huán)境治理、違建治理為工具推動(dòng)農(nóng)村分散的工業(yè)作坊向園區(qū)集聚，將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)用于重大項(xiàng)目，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供空間。東部農(nóng)村與中西部普通農(nóng)村的市場(chǎng)區(qū)位及空間功能差異，決定了治理資源擁有量和面對(duì)問(wèn)題的情形不同，這為中國(guó)政策制定、地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散提供了分類(lèi)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 東部農(nóng)村；空間差異；工業(yè)集聚；風(fēng)貌管控；城鄉(xiāng)一體化

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.01.013

[中圖分類(lèi)號(hào)] C911? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1004-0544（2024）01-0123-08

既往學(xué)術(shù)研究和政策設(shè)計(jì)通常將農(nóng)村視為有著相同需求的村莊，誕生于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常被推廣至全國(guó)其他地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)形態(tài)看，中國(guó)起碼有兩種類(lèi)型的村莊，一類(lèi)是以上海、廣州東部農(nóng)村為代表的東部農(nóng)村，一類(lèi)是以中西部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的普通農(nóng)村。東部農(nóng)村的突出特征是在城市或都市圈經(jīng)濟(jì)輻射范圍內(nèi)、在未來(lái)30年有望實(shí)現(xiàn)城市化。為敘述方便，本文以東部超大型城市東部農(nóng)村為表述對(duì)象。東部農(nóng)村和普通農(nóng)村作為中國(guó)農(nóng)村的兩個(gè)基本類(lèi)型，其不同的區(qū)位空間功能決定了不同的政策需求。

一、東部農(nóng)村的空間功能

上海、廣州、北京等超大型城市的農(nóng)村，盡管在空間形態(tài)上仍保有農(nóng)村樣態(tài)，但其實(shí)際功能卻已不同于以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的普通農(nóng)村[1]。東部農(nóng)村是城市體系內(nèi)在的一部分，發(fā)揮著城市生產(chǎn)生活空間配套、建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備、綠地空間涵養(yǎng)和市民休閑旅游四重功能。

（一）城市生產(chǎn)生活空間配套功能

中心城區(qū)土地空間稀缺導(dǎo)致城市功能向周邊區(qū)域外溢。隨著中心城區(qū)向外拓展，城郊農(nóng)村從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間向工業(yè)生產(chǎn)空間、再向工商服務(wù)業(yè)空間演變，反映出中心城區(qū)對(duì)郊區(qū)農(nóng)村空間功能的支配角色[2]。

郊區(qū)農(nóng)村是城市產(chǎn)業(yè)配套和各類(lèi)所需物資周轉(zhuǎn)的重要區(qū)域。隨著市中心土地租金上漲，大量服務(wù)于城市產(chǎn)業(yè)和居民生活的行業(yè)在城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集聚。從中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的小工業(yè)、服務(wù)業(yè)及倉(cāng)儲(chǔ)物流運(yùn)輸業(yè)吸引了大量外來(lái)人口，這帶來(lái)東部農(nóng)村突出的人口倒掛問(wèn)題，即外來(lái)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本地人口。上海農(nóng)村常住人口中外來(lái)人口與本地人口的比例通常在5∶1以上，有的地方高達(dá)10∶1。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或者二房東為了獲取更多租金，將房屋隔成10平方米左右的隔間來(lái)滿足只要一席之地過(guò)夜的打工者，農(nóng)村租賃住房產(chǎn)權(quán)分散化誘致外來(lái)人口治理困境[3]。

職住分離一直是超大型城市難以化解的難題。城郊農(nóng)村作為住房租金或住房?jī)r(jià)格洼地，成為新市民群體或無(wú)房群體的青睞之所。城郊出現(xiàn)了中產(chǎn)階層小區(qū)與農(nóng)民還建房小區(qū)交錯(cuò)、間雜農(nóng)民工居住的違建棚屋的建筑景觀，這一馬賽克式的階層空間分布，展現(xiàn)了互不相容的多元利益訴求和基層治理困境[4]。目前，不少大城市為了縮短市民通勤時(shí)間，擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍，開(kāi)始投入大量資金修建城際鐵路、跨河/江橋梁和地鐵，大大增強(qiáng)了郊區(qū)農(nóng)村與中心城區(qū)的互動(dòng)頻率，推進(jìn)了產(chǎn)城深度融合。然而，職工在工作距離近之外還有追求良好教育資源的愿望，這類(lèi)職住分離現(xiàn)象只能通過(guò)教育資源均衡分布來(lái)解決。

城郊農(nóng)村提供的居住生活、中低端產(chǎn)業(yè)配套空間，成為城市各行各業(yè)所需的人力、物資和物流服務(wù)資源的蓄水池。一定意義上，離開(kāi)城郊農(nóng)村空間，城市的工商業(yè)和生產(chǎn)生活系統(tǒng)是無(wú)法維持的。

（二）建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備功能

當(dāng)前中國(guó)城市擴(kuò)張的主要形式是將城郊農(nóng)村變?yōu)槌鞘?。在中央?yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)和城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的政策約束下，城市擴(kuò)張不單是有無(wú)土地空間的問(wèn)題，更重要的是城市建設(shè)用地指標(biāo)。2014年，上海城鄉(xiāng)建設(shè)用地占比已明顯高于倫敦、巴黎和東京等國(guó)際大都市，公共綠地規(guī)模占比僅為發(fā)達(dá)國(guó)家城市平均水平的三分之一，建設(shè)用地的GDP產(chǎn)出僅為巴黎的三分之一、東京的九分之一。上海市政府在2014年明確提出，市規(guī)劃建設(shè)用地的終極規(guī)模為3226平方公里，這意味著2020年以后，上海市將實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模 零增長(zhǎng)。事實(shí)上，上海市希望通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總規(guī)模的“負(fù)增長(zhǎng)”[5]。為此，上海市在建設(shè)用地方面提出“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”基本策略。

從2014年的國(guó)土規(guī)劃方案看，上海在2014—2020年的7年里只有156平方公里的建設(shè)用地增量空間，但在實(shí)際運(yùn)行層面，上海城市建設(shè)用地的年均凈增量在50平方公里左右。上海市增加城市建設(shè)用地的策略有二：一是更新城市既有工商業(yè)和住宅用地；二是壓縮農(nóng)村建設(shè)用地空間。從農(nóng)村獲取建設(shè)用地指標(biāo)的方式主要有征地拆遷、集中居住、違建拆除和建設(shè)用地減量化等政策。上海市政府在2014年制定國(guó)土空間規(guī)劃之后，迅速啟動(dòng)“五違四必”工作，以違建治理為抓手，大力推進(jìn)各街鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化。農(nóng)村地區(qū)的違規(guī)工業(yè)用地、低效零散的工業(yè)用地以及農(nóng)村集體和農(nóng)民違建的倉(cāng)庫(kù)、出租房皆在被整治之列。從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)主要被用于城市商業(yè)住宅項(xiàng)目和像特斯拉新能源汽車(chē)這樣的國(guó)家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。浦東新區(qū)某村在2015年初到2017年底三年間拆除違建面積40萬(wàn)平方米，其中村集體違建廠房面積占80%，村民私人違建面積占比20%。

（三）生態(tài)綠地空間涵養(yǎng)功能

生態(tài)綠地空間占比是衡量一個(gè)城市宜居程度的重要指標(biāo)。因此，絕大多城市政府在國(guó)土空間規(guī)劃中都會(huì)優(yōu)先保障城市生態(tài)綠化空間，除了在市區(qū)建設(shè)眾多口袋公園外，還要在郊區(qū)構(gòu)建生態(tài)保護(hù)區(qū)。上海的長(zhǎng)興島、崇明島以及奉賢、南匯、青浦等郊區(qū)承擔(dān)著全市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要任務(wù)，農(nóng)村大量的山水林草空間被納入生態(tài)保護(hù)區(qū)范圍。

生態(tài)宜居的理念更是被植入超大型城市的新城和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中。廣州市的中新知識(shí)城將50%的國(guó)土面積劃為生態(tài)綠化區(qū)，預(yù)計(jì)到2035年，該區(qū)人均公園和開(kāi)敞空間面積大于18平方米，公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率不低于85%，森林覆蓋率大于42.6%。

上海市五個(gè)新城的規(guī)劃建設(shè)也致力于構(gòu)建顯著優(yōu)于中心城區(qū)的生態(tài)格局。五個(gè)新城的規(guī)劃建設(shè)方案明確提出，嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯五個(gè)郊區(qū)要立足各自的水綠山林資源，借鑒黃浦江、蘇州河濱水公共空間的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，順沿各級(jí)河湖網(wǎng)絡(luò)完善環(huán)廊森林體系，發(fā)揮水綠生態(tài)空間的疊加效應(yīng)，創(chuàng)造宜居、宜業(yè)、宜樂(lè)、宜游環(huán)境。五個(gè)新城的生態(tài)格局及郊野公園項(xiàng)目如表1所示[6]（p54-55）。

上海五個(gè)新城是上海農(nóng)村農(nóng)業(yè)所在的主要片區(qū)。五個(gè)新城建設(shè)的主要目標(biāo)是紓解中心城區(qū)功能，將優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能和優(yōu)秀人才留在上海。從新城空間布局看，除了規(guī)劃建設(shè)新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)和商業(yè)住宅外，新城尤其強(qiáng)調(diào)其生態(tài)宜居的空間特性，傳統(tǒng)的農(nóng)村空間在未來(lái)將就地轉(zhuǎn)變成郊野公園、生態(tài)走廊、觀光農(nóng)業(yè)等生態(tài)空間。

（四）市民休閑旅游消費(fèi)區(qū)

相較中心城區(qū)密集的建筑和人口樣態(tài)，低密度的農(nóng)村空間使人感到身心愉悅。在市民厭倦大城市的快節(jié)奏生活時(shí)，農(nóng)村的自然風(fēng)光、文化風(fēng)俗節(jié)事、特色餐飲、農(nóng)耕畜牧等體驗(yàn)項(xiàng)目，成為城市中產(chǎn)階層暫時(shí)逃離城市的避風(fēng)港。發(fā)展?jié)M足市民需求的文旅服務(wù)，成為城郊農(nóng)村的一項(xiàng)主要工作。

與西方社會(huì)類(lèi)似，對(duì)自然生態(tài)和真實(shí)農(nóng)村生活的消費(fèi)需求，是資本進(jìn)入農(nóng)村旅游領(lǐng)域并推動(dòng)大城市周邊農(nóng)村景觀轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素。上海崇明島依托上海龐大的消費(fèi)市場(chǎng)，充分發(fā)揮其海濱生態(tài)資源，大力發(fā)展獨(dú)棟別墅式的農(nóng)家樂(lè)，其高質(zhì)量的農(nóng)旅產(chǎn)品曾經(jīng)紅火一時(shí)。如今，該地將地方農(nóng)產(chǎn)品、手工藝品放入農(nóng)村購(gòu)物中心，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展。

中國(guó)城市中產(chǎn)階級(jí)的崛起以及他們對(duì)開(kāi)放綠地、周末度假和農(nóng)村休閑的渴望，推動(dòng)了農(nóng)村民宿經(jīng)濟(jì)和配套服務(wù)的商品化。2022年7月，筆者在廣州黃埔區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某度假村一個(gè)房屋的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一萬(wàn)元/天，而且檔期已經(jīng)排到一個(gè)月之后。疫情期間，在跨省旅游和出國(guó)旅游受到影響的情形下，城市周邊農(nóng)村旅游獲得更多機(jī)會(huì)。盡管有的民宿、農(nóng)家樂(lè)在疫情期間遭遇重創(chuàng)，但市民就近旅游消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性需求并未變化，面向城市人群的特色農(nóng)產(chǎn)品和特色服務(wù)仍有較大市場(chǎng)。2023年2月，筆者到上海嘉定區(qū)毛橋村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐拿袼蘼糜?、餐飲、采摘?xiàng)目在節(jié)假日供不應(yīng)求，顧客主要是城區(qū)的中產(chǎn)階層家庭。

在信息化時(shí)代，越來(lái)越多的高新技術(shù)研發(fā)部門(mén)和新業(yè)態(tài)不再依賴(lài)市中心的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，將研發(fā)基地和辦公場(chǎng)所遷移至農(nóng)村地區(qū)。不少城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)也積極發(fā)展公共交通，改善農(nóng)村居住環(huán)境，打造人才公寓，吸引創(chuàng)業(yè)青年和白領(lǐng)青年到農(nóng)村居住，為城郊農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)活力。

綜上，東部農(nóng)村已然內(nèi)置于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系之中，成為城市的一部分。因此，它們與普通農(nóng)村在農(nóng)民農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)及風(fēng)貌管控上具有顯著差異。

二、東部農(nóng)村的農(nóng)民與農(nóng)業(yè)

20世紀(jì)末，我國(guó)中西部農(nóng)村出現(xiàn)的“三農(nóng)”問(wèn)題在超大型城市郊區(qū)農(nóng)村幾乎不存在，這主要得益于此類(lèi)地區(qū)農(nóng)村較早開(kāi)啟工業(yè)化，農(nóng)民從非農(nóng)就業(yè)中獲得較高收入，地方政府基于地方工業(yè)發(fā)展獲得稅收，農(nóng)業(yè)農(nóng)村較早進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）農(nóng)民就地城市化

多數(shù)地區(qū)在20世紀(jì)80年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到2000年前后基本上銷(xiāo)聲匿跡。然而，珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)，將商品貿(mào)易從國(guó)內(nèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)得以延續(xù)。珠三角以“三來(lái)一補(bǔ)”外向型經(jīng)濟(jì)為依托，快速推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化和城市化。長(zhǎng)三角地區(qū)的浙江則以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主，以農(nóng)民為主體的大中小型工業(yè)企業(yè)集聚農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)就地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。而蘇州、上海則從集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以地方政府主導(dǎo)的大型工業(yè)園區(qū)建設(shè)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣S管理人員或小商品經(jīng)營(yíng)者。

長(zhǎng)三角、珠三角城市超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)輻射能力給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)。廣州、上海、蘇州農(nóng)村的農(nóng)民幾乎不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，絕大多數(shù)年輕人憑借學(xué)歷進(jìn)入政府、企業(yè)部門(mén)工作，學(xué)歷較低的年輕農(nóng)民則從事小商品貿(mào)易、車(chē)間管理、網(wǎng)約車(chē)、中介服務(wù)、咨詢(xún)服務(wù)、農(nóng)家樂(lè)服務(wù)等，60歲以上的老年人還可以做保安、保潔、樓棟管理員或街鎮(zhèn)聘用的環(huán)保志愿者。以上工作的辛苦程度較低，對(duì)紀(jì)律和時(shí)間的要求較低，自由度較高，工資水準(zhǔn)中等。當(dāng)然，務(wù)工收入只是當(dāng)?shù)卮迕袷杖氲囊徊糠郑喈?dāng)多村民還有房租收入、失地保險(xiǎn)、退休金和集體經(jīng)濟(jì)分紅收入。

郊區(qū)農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民較早在中心城區(qū)購(gòu)買(mǎi)了商品房，他們將暫時(shí)不住的農(nóng)房或商品房出租，獲得財(cái)產(chǎn)性收益。按照2022年的市場(chǎng)行情，上海市楊浦區(qū)的房屋租金水平為每平方米每月100元到150元，浦東新區(qū)農(nóng)村的租金水平為每平方米每月50—90元。浦東新區(qū)的村民將一套150平方米的房屋出租，每月最低可得6000元租金。而在集體經(jīng)濟(jì)收入動(dòng)輒上千萬(wàn)元的村莊，農(nóng)民的社保、醫(yī)保、教育支出基本上由集體經(jīng)濟(jì)支付，農(nóng)民家庭每年還可以從中分得福利品和分紅，例如張家港市永聯(lián)村、佛山市子南村等。東部農(nóng)村農(nóng)民依托市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，將先天資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源在家門(mén)口實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，正因如此，他們才能在全國(guó)人才競(jìng)爭(zhēng)的大城市中從容生活。

（二）補(bǔ)貼型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式

與中西部農(nóng)民惜地如金的土地觀念不同，東部大城市郊區(qū)農(nóng)民基本上不種地，甚至在某些地方還出現(xiàn)連片拋荒現(xiàn)象。原因在于農(nóng)民種地不掙錢(qián)，年景不好還可能賠錢(qián)。一個(gè)60—70歲的農(nóng)民到市區(qū)打工，一天能掙200元左右，而一畝地的純收入每年只有1000元左右。

既然絕大多數(shù)城郊農(nóng)民不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)，為何超大型城市政府仍然重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作呢？這源于地方政府所擔(dān)負(fù)的“米袋子”“菜籃子”以及基本農(nóng)田保護(hù)的政治任務(wù)。上海、北京、廣州等城市政府每年都要向農(nóng)村投入大量資源建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程進(jìn)行補(bǔ)貼。以浦東新區(qū)為例，農(nóng)戶(hù)獲得租金為2150元/畝/年，其中1000元為政府補(bǔ)貼①，1150元為租戶(hù)支付的最低租金。耕者一畝地可獲得1300斤稻谷，2022年的稻谷市場(chǎng)價(jià)格為1.3元/斤，即耕者每畝稻谷可獲得1690元的收入?？鄢饨鹬?，農(nóng)戶(hù)只獲得540元，這些收益無(wú)法覆蓋人力、種子、農(nóng)藥、肥料、用水及機(jī)械收種的開(kāi)支。事實(shí)上，上海的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)推動(dòng)。

上海市政府除了向承包戶(hù)（上海本地農(nóng)戶(hù)）補(bǔ)貼規(guī)模經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)金外，還要對(duì)種植戶(hù)（耕者）進(jìn)行高額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼。2022年，浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)出臺(tái)的《浦東新區(qū)綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)有關(guān)實(shí)施細(xì)則》顯示，該區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以享受種植業(yè)條線、蔬菜條線、農(nóng)機(jī)條線、畜牧條線、漁業(yè)條線、種業(yè)條線、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管條線、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼九類(lèi)補(bǔ)貼。以種植業(yè)條線補(bǔ)貼為例：（1）水稻種植直接補(bǔ)貼430元/畝（市補(bǔ)260元/畝、區(qū)補(bǔ)170元/畝）；（2）水稻病蟲(chóng)害防治物化補(bǔ)貼區(qū)補(bǔ)120元/畝（其中綠色食品認(rèn)證水稻每畝增加不超過(guò)30元）；（3）雜交稻良種物化補(bǔ)貼區(qū)補(bǔ)80元/畝（數(shù)量2公斤/畝）、常規(guī)稻良種物化補(bǔ)貼區(qū)補(bǔ)40元/畝（數(shù)量4公斤/畝），補(bǔ)貼良種須為本區(qū)水稻主導(dǎo)品種；（4）水稻機(jī)械化種植補(bǔ)貼區(qū)補(bǔ)50元/畝，包括機(jī)械化育插秧、機(jī)械化直播、無(wú)人機(jī)飛播等；（5）家庭農(nóng)場(chǎng)水稻種植面積達(dá)到80畝以上的，或水稻種植面積占經(jīng)營(yíng)面積50%以上的，區(qū)級(jí)財(cái)政對(duì)水稻種植增加平均每畝270元現(xiàn)金考核獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼（鎮(zhèn)級(jí)家庭農(nóng)場(chǎng)每畝150元的現(xiàn)金考核補(bǔ)貼）。綜上，農(nóng)戶(hù)種植水稻每畝地可獲得790元到950元的種植補(bǔ)貼。

種植條線還有化肥農(nóng)藥減量增效補(bǔ)貼：（1）冬綠肥種植補(bǔ)貼300元/畝（市補(bǔ)75元/畝、區(qū)補(bǔ)225元/畝）；（2）冬季深耕曬垡補(bǔ)貼200元/畝（市補(bǔ)50元/畝、區(qū)補(bǔ)150元/畝）；（3）有機(jī)肥使用、綠色防控技術(shù)應(yīng)用等水稻綠色生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用，施用商品有機(jī)肥每畝不少于500公斤，根據(jù)水稻種植面積補(bǔ)貼120元/畝（市補(bǔ)15元/畝、區(qū)補(bǔ)105元/畝）；（4）秸稈機(jī)械化還田補(bǔ)貼50元/畝（市、區(qū)各補(bǔ)25元/畝），秸稈綜合利用補(bǔ)貼300元/噸（市補(bǔ)240元/噸、區(qū)補(bǔ)60元/噸）；（5）農(nóng)藥包裝廢棄物回收與集中處置補(bǔ)貼3.15萬(wàn)元/噸（市補(bǔ)0.6萬(wàn)元/噸、區(qū)補(bǔ)2.55萬(wàn)元/噸）。這一部分的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能覆蓋成本，農(nóng)戶(hù)無(wú)法從中獲得剩余。

事實(shí)上，上海市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2000年左右就通過(guò)“土地?fù)Q社?！钡男问綄⒔^大部分農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸村集體所有，村集體通過(guò)區(qū)政府平臺(tái)向有資質(zhì)的承包戶(hù)或企業(yè)發(fā)包土地。上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中大大提升了農(nóng)田水利設(shè)施等公共品供給效率，提升了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)，強(qiáng)化了地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的調(diào)控力度。上海市實(shí)行農(nóng)地休耕政策，耕者如果在一塊田地連續(xù)種植兩季作物，則不能獲得相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼。在上海農(nóng)村種地的農(nóng)民多數(shù)來(lái)自安徽、河南、四川，他們通常耕種100畝以上的土地，每年工作6個(gè)月時(shí)間。粗略估算，耕者可以從每畝土地獲得500—800元的凈收益。

（三）都市農(nóng)業(yè)

在城市發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)下，東部農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)空間與生態(tài)空間被重構(gòu)，都市農(nóng)業(yè)成為其新功能之一[7]。超大型城市依靠科技與人才優(yōu)勢(shì)，在郊區(qū)農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，將農(nóng)村農(nóng)業(yè)空間變?yōu)檗r(nóng)技創(chuàng)新、技術(shù)示范、教育觀摩、高端產(chǎn)品供應(yīng)的空間。例如，浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)2021年投資900萬(wàn)元在環(huán)東村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地引入自動(dòng)化蔬菜生產(chǎn)區(qū)，建立自動(dòng)化新型葉菜盆栽系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)蔬菜工廠化生產(chǎn)、設(shè)備全自動(dòng)流水線作業(yè)栽培模式，從播種、育苗到生產(chǎn)以及最終產(chǎn)品都實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的管理。同時(shí)，該鎮(zhèn)還加快推進(jìn)環(huán)東村農(nóng)業(yè)苑蔬菜示范創(chuàng)新基地，以張江蔬菜栽培新技術(shù)為載體，投資500萬(wàn)元打造可復(fù)制可推廣的綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，展示“小而特”農(nóng)業(yè)的示范效應(yīng)。由于毗鄰張江科學(xué)城，張江鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范基地還成為科學(xué)城工作人員的“后花園”，發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)的空間功能。而上海南匯新城的農(nóng)民則利用輪耕時(shí)間，種植小西瓜、小番茄、8424西瓜等高附加值、高價(jià)格的“私人訂制”型農(nóng)產(chǎn)品。

超大型城市的農(nóng)民因城市經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)而能就地或就近就業(yè)，未出現(xiàn)中西部農(nóng)村常見(jiàn)的留守兒童問(wèn)題；超大型城市的農(nóng)業(yè)因城市強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力支撐，而較早實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、機(jī)械化和現(xiàn)代化。在此背景下，以上海為代表的東部農(nóng)村治理、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民福利，對(duì)于全國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村而言具有“未來(lái)村”的示范引領(lǐng)價(jià)值。

三、東部農(nóng)村的工業(yè)整合

上海郊區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在20世紀(jì)80年代從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型，2000年以后隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制，農(nóng)村成為中小型私營(yíng)企業(yè)主的生產(chǎn)空間。在30余年的工業(yè)化進(jìn)程中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得就近就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)村集體獲得土地廠房租金收入，農(nóng)民憑借參與工業(yè)化的技術(shù)、資本和經(jīng)驗(yàn)積累進(jìn)城買(mǎi)房、就業(yè)。2010年前后，上海郊區(qū)農(nóng)村成為中低端工業(yè)和外來(lái)人口集聚的空間，面臨著生態(tài)環(huán)境治理和外來(lái)人口治理兩方面的困境。

（一）農(nóng)村工業(yè)企業(yè)進(jìn)園區(qū)

2014年起，上海市政府為了實(shí)現(xiàn)集約利用建設(shè)用地和改善農(nóng)村生活環(huán)境的雙重目標(biāo)，開(kāi)展了一輪又一輪的農(nóng)村違建和生態(tài)環(huán)境整治工作。上海郊區(qū)曾經(jīng)遍布小作坊、倉(cāng)庫(kù)、加工門(mén)店的村莊逐漸變回20世紀(jì)80年代的田園生態(tài)模樣。曾經(jīng)在農(nóng)村的大中型工業(yè)通常遷入政府新建的大型工業(yè)園區(qū)，而小型企業(yè)和家庭作坊考慮到成本要素，要么外遷、要么關(guān)閉，農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中的趨勢(shì)明顯。

“五違四必”是上海市“十三五”期間的重要工作之一?！拔暹`四必”是指“違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污、違法居住”這五種情況，必須做到“安全隱患必須消除、違法無(wú)證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營(yíng)必須取締”?！拔暹`四必”是上海市向存量建設(shè)用地要空間的重要策略。在錦標(biāo)賽體制下，各街鎮(zhèn)努力實(shí)現(xiàn)“新增違建零增長(zhǎng)、在建違建快速拆、存量違建大量拆”的目標(biāo)。例如，浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)2016年共消除新增違法用地和違法建筑11151.6平方米，消除存量違法用地和違法建筑107.45萬(wàn)平方米，完成當(dāng)年任務(wù)目標(biāo)的424.8%。據(jù)報(bào)道，2015年7月至2017年3月底，上海市連續(xù)三輪“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治工作，共拆除違法建筑8531.84萬(wàn)平方米，消除違法用地14286.4畝，整治污染源2440處，關(guān)閉查處無(wú)證違法經(jīng)營(yíng)企業(yè)11633家。

政府推動(dòng)農(nóng)村違建治理的中心目標(biāo)是農(nóng)村建設(shè)用地減量化，緩解大城市建設(shè)用地指標(biāo)壓力，為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供戰(zhàn)略空間。在“五違四必”整治中，多家企業(yè)關(guān)停、遷移，僅張江鎮(zhèn)某村就有140多家企業(yè)或關(guān)?；蜻w址，該村2019年的集體土地和房屋租金為935萬(wàn)元，較2016年減少80%，該村被拆除的集體違法建筑和違法用地面積為32萬(wàn)平方米。

在中西部省市仍在尋求工業(yè)化契機(jī)的當(dāng)下，東部省市大力推進(jìn)本地農(nóng)村去工業(yè)化，要求工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中，展現(xiàn)出東西地區(qū)不同發(fā)展階段的政策需求。東部農(nóng)村的去工業(yè)化并非去產(chǎn)能化，而是地方政府規(guī)劃產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要步驟，正如上海郊區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減量化出來(lái)的用地指標(biāo)被用于建設(shè)支援特斯拉汽車(chē)工廠用地一樣，廣州、杭州等超大型城市將分散的農(nóng)村建設(shè)用地集中起來(lái)用于建設(shè)高新科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，滿足了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，提升了城市發(fā)展的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）農(nóng)村人居環(huán)境景觀化

農(nóng)村人居環(huán)境的高檔化、紳士化、景觀化成為后工業(yè)時(shí)代的重要標(biāo)志。在農(nóng)村工業(yè)整合的同時(shí)，地方政府往往啟動(dòng)美麗農(nóng)村、美麗庭院等人居環(huán)境整治工作，投入大量資金改造農(nóng)村公共環(huán)境和居民庭院景觀。

浙江省近年來(lái)提出“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等政策，大力推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治。這些政策與上海市的“五違四必”“拆建管美”有著相同的目標(biāo)，即拆除違法建筑、消除違規(guī)用地、騰出建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)美麗農(nóng)村。與上海不同的是，浙江農(nóng)村工業(yè)化是以農(nóng)民企業(yè)家為主體的家庭式工業(yè)化，農(nóng)民將庭院、宅基地和自留地改擴(kuò)建為工廠的現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)村拆違工作需要與家庭小私營(yíng)企業(yè)主打交道，工作難度相對(duì)較大。據(jù)報(bào)道，杭州大慈巖鎮(zhèn)通過(guò)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等工作，統(tǒng)籌推進(jìn)全域環(huán)境整治，已拆除“一戶(hù)多宅”、土地違法、亂搭亂建共計(jì)8萬(wàn)余平方米，優(yōu)化了村鎮(zhèn)建設(shè)用地，美化了人居環(huán)境[8]。

在上海，近郊農(nóng)村的公共空間建設(shè)日益與城區(qū)一致，政府在村莊路口建造花壇、栽植綠化、設(shè)置路燈，在河道水流兩岸設(shè)置護(hù)欄，將村莊生活用水和自然河流納入污水處理系統(tǒng)。粗略統(tǒng)計(jì)，浦東新區(qū)某村2017年至2020年四年間，在美化點(diǎn)位、道路建設(shè)、村容風(fēng)貌、公共建設(shè)方面的投入資金是1.2億元，其中大部分資金來(lái)自市、區(qū)公共項(xiàng)目。而上海嘉定區(qū)某村的村莊平移工程，在基礎(chǔ)設(shè)施投資上保守估計(jì)花費(fèi)4億多元。這些村莊是規(guī)劃保留村莊，也是地方政府重點(diǎn)建設(shè)的美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)，一定程度上代表著發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的發(fā)展模式。

上海、廣州等超大型城市憑借強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力，能夠在從農(nóng)村汲取建設(shè)用地指標(biāo)的過(guò)程中給予農(nóng)民較多的實(shí)物補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償，亦能投入大筆資金改善生態(tài)環(huán)境，因此，這些地區(qū)農(nóng)村的去工業(yè)化并未帶來(lái)農(nóng)村的衰敗，反而成為農(nóng)村生態(tài)化轉(zhuǎn)型的契機(jī)。

四、東部城市郊區(qū)農(nóng)村的風(fēng)貌管控

“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”適用于任何一個(gè)超大型城市的城鄉(xiāng)空間概況。無(wú)論是上海，還是廣州、北京，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象依然存在，遠(yuǎn)郊農(nóng)村的破舊風(fēng)貌與國(guó)際大都市地位似乎并不匹配。然而，如果將郊區(qū)農(nóng)村視為超大型城市的一部分，就可以理解超大型城市政府對(duì)農(nóng)村風(fēng)貌管控的政策邏輯。

（一）東部農(nóng)村的宅基地政策

宅基地審批和農(nóng)房翻建管理政策是決定農(nóng)村風(fēng)貌優(yōu)劣的關(guān)鍵因素。上海市國(guó)土部門(mén)對(duì)農(nóng)村風(fēng)貌管控一貫嚴(yán)格，農(nóng)戶(hù)翻修房子必須報(bào)國(guó)土部門(mén)審批，農(nóng)戶(hù)獲批的宅基地面積也有明確規(guī)定——人均30平方米，戶(hù)均不超過(guò)90平方米。如果子女成家，可視為一個(gè)新戶(hù)申請(qǐng)宅基地。農(nóng)戶(hù)新建或翻修房屋之前，需要四鄰簽字確認(rèn)地界，奠基和封頂時(shí)必須請(qǐng)國(guó)土部門(mén)管理員和村干部到場(chǎng)簽字。如果農(nóng)戶(hù)建房超過(guò)規(guī)定高度（上海南匯區(qū)規(guī)定不超過(guò)13米），必須拆除超高部分，否則這個(gè)住宅無(wú)法取得房屋使用權(quán)證，也無(wú)法辦理戶(hù)口遷入遷出業(yè)務(wù)。地方政府對(duì)違建的嚴(yán)格管控，為后期的違建治理積累了制度勢(shì)能，例如浦東新區(qū)某村在“五違四必”期間順利拆除農(nóng)戶(hù)8萬(wàn)平方米的違建房屋。國(guó)土部門(mén)嚴(yán)格的宅基地管控政策，導(dǎo)致上海嘉定區(qū)、奉賢區(qū)、松江區(qū)的絕大多數(shù)原始農(nóng)村農(nóng)房是1990年之前建造的，農(nóng)村風(fēng)貌老舊；浦東新區(qū)農(nóng)房翻新的政策延續(xù)到2000年左右，農(nóng)村風(fēng)貌整體良好。

相較之下，廣州郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)房布局構(gòu)造更為復(fù)雜，違建情形較多，違建治理效果較差。這一方面與地方政府的違建管理政策混亂有關(guān)，一方面與違建管理部門(mén)的工作能力有關(guān)。近年來(lái)，廣州市的舊村改造政策公開(kāi)承認(rèn)了某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前的違建房屋合法（例如，廣州市黃埔區(qū)為2009年12月31日），潛在鼓勵(lì)了其他違建者。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是地方政府主導(dǎo)的征地拆遷，還是企業(yè)主導(dǎo)的舊村改造項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)戶(hù)的違建房屋都予以最大范圍的承認(rèn)。這顯著加大了征地拆遷或舊村改造的難度和成本。

（二）東部農(nóng)村的征地拆遷補(bǔ)償

珠三角地區(qū)的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于全國(guó)其他地區(qū)。該地區(qū)采取“按戶(hù)補(bǔ)償或按建筑面積補(bǔ)償”的方案。以廣州市黃埔區(qū)當(dāng)前的政策為例，如果按戶(hù)補(bǔ)償，一戶(hù)補(bǔ)償240平方米，18歲以上的成年人無(wú)論是否成家都算作一戶(hù)；如果按照建筑面積補(bǔ)償，則按照單層建筑面積的4倍予以補(bǔ)償，當(dāng)?shù)貞?hù)均宅基地面積通常在100平方米以上。

上海征地拆遷補(bǔ)償同樣采取“人頭多數(shù)人頭，磚頭多數(shù)磚頭”的模式，如果按人頭補(bǔ)償?shù)脑?，人均補(bǔ)償30—40平方米（農(nóng)村戶(hù)口為40平方米，城鎮(zhèn)戶(hù)口為30平方米，公務(wù)員不予以補(bǔ)償）；如果按房屋原始面積補(bǔ)償，則補(bǔ)償合法建筑面積單層的2.5倍。因此，與上海市傳統(tǒng)農(nóng)村整體上有序的風(fēng)貌不同，珠三角農(nóng)村呈現(xiàn)出新舊不同、高低不一、握手樓常見(jiàn)的馬賽克式農(nóng)村風(fēng)貌。

廣州和上海農(nóng)村空間風(fēng)貌治理效果的差異植根于地方土地制度實(shí)踐。廣州在20世紀(jì)90年代大力發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)，許多農(nóng)村農(nóng)地就地轉(zhuǎn)化為工廠和集體宿舍，農(nóng)戶(hù)可以自建多層房屋出租獲利。1998年土地管理法出臺(tái)后，明確規(guī)定城市工業(yè)和商業(yè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收程序。但在1998年之前，珠三角地區(qū)已經(jīng)形成大批歷史性違建房屋?；谕鈦?lái)企業(yè)和外來(lái)人口的空間租賃需求，珠三角農(nóng)民能夠輕易從土地、房屋上獲得可見(jiàn)的貨幣利益，因此形成了強(qiáng)烈的土地共有觀念。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在征地拆遷中的預(yù)期收益高、討價(jià)要價(jià)能力強(qiáng)，加大了城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的成本，賀雪峰將該地區(qū)的土地制度稱(chēng)為“先發(fā)劣勢(shì)”[9]。

上海的國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)延續(xù)了嚴(yán)格管控的政策邏輯。農(nóng)民不具有違規(guī)建設(shè)、利用土地的歷史合法性。加之，上海市政府基于長(zhǎng)期的土地征收和開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，在征地拆遷中堅(jiān)持了相對(duì)統(tǒng)一、長(zhǎng)期穩(wěn)定的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和公開(kāi)透明可追溯的工作流程，降低了農(nóng)民在征地拆遷中的機(jī)會(huì)主義心理預(yù)期。

在超大型城市的空間規(guī)劃中，絕大多數(shù)村莊在未來(lái)30年是不保留村莊，東部農(nóng)村的破舊風(fēng)貌成為城市發(fā)展中的過(guò)渡性景觀。農(nóng)村風(fēng)貌管控政策具有兩方面效果，一方面避免農(nóng)村資源浪費(fèi)，一方面降低未來(lái)城市化、工業(yè)化過(guò)程中征地拆遷的難度和成本。那些未能在過(guò)去和現(xiàn)在有效控制農(nóng)村新建、違建房屋的超大型城市，則要在未來(lái)支付巨額政治經(jīng)濟(jì)成本。

五、結(jié)語(yǔ)

東部農(nóng)村雖然在體制上是農(nóng)村，但在功能上已成為城市不可分割的一部分，它一方面分擔(dān)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能，一方面分享了城市發(fā)展的收益，是城鄉(xiāng)一體化的具體空間呈現(xiàn)。

東部農(nóng)村的核心特征是處于城市經(jīng)濟(jì)帶的輻射范圍之內(nèi)，自然地分擔(dān)了城市功能，分享了城市經(jīng)濟(jì)外溢的利好，是城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的典型地區(qū)。東部農(nóng)村農(nóng)民與市民之間基本上不存在教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等方面的差異性政策權(quán)利，其主要差異是更為普遍的消費(fèi)能力差異。相較市民，農(nóng)民擁有農(nóng)村集體身份賦予的獨(dú)特權(quán)利——宅基地使用權(quán)利、農(nóng)地承包權(quán)、集體土地收益分紅權(quán)等村社權(quán)利。在東部城市化過(guò)程中，農(nóng)民通過(guò)征地拆遷獲得較多的房屋和貨幣補(bǔ)償，就地實(shí)現(xiàn)有就業(yè)支撐的城市化。

在當(dāng)前階段，超大型城市政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民仍實(shí)行優(yōu)惠政策，但絕大多數(shù)本地農(nóng)民已離開(kāi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，相應(yīng)的政策精準(zhǔn)度有待提升。同樣，超大型城市郊區(qū)農(nóng)村的治理資源和治理任務(wù)與中西部農(nóng)村有著明顯差異，該地區(qū)的社會(huì)治理分為以外來(lái)人口為中心的外部治理和以福利分配為中心的內(nèi)部治理，社會(huì)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)具有一定的特殊性。郊區(qū)農(nóng)村與普通農(nóng)村的區(qū)位及空間功能差異，決定了其面對(duì)的問(wèn)題不同，這為中國(guó)政策制定、地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散提供了分類(lèi)基礎(chǔ)。

需說(shuō)明的是，東部農(nóng)村作為一種類(lèi)型，并不完全以地理邊界為準(zhǔn)。東部地區(qū)也有個(gè)別不在城市經(jīng)濟(jì)帶輻射范圍之內(nèi)的村莊，例如省市交界處的邊緣村莊；中西部地區(qū)也有在城市經(jīng)濟(jì)帶輻射范圍內(nèi)的村莊，例如省會(huì)城市、二線城市的少數(shù)近郊農(nóng)村。如上農(nóng)村在各地區(qū)都屬于少數(shù)，可以按照屬性劃到相應(yīng)類(lèi)型中去，并不影響東部農(nóng)村與中西部普通農(nóng)村的類(lèi)型劃分及政策研究。

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[9]賀雪峰.發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的先行劣勢(shì)[J].農(nóng)村工作通訊，2016（12）.