整治“指尖上的形式主義”

張馨予

本文圖/視覺中國

“不得強制推廣下載”“不得脫離工作實際強制要求打卡接龍”“政務(wù)應(yīng)用程序原則上不得設(shè)置打卡簽到、積分排名、在線時長等強制使用功能”……

2023年12月18日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)《關(guān)于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》（以下簡稱《意見》），指出“指尖上的形式主義”是形式主義問題在數(shù)字化背景下的變異翻新，也是加重基層負擔的主要表現(xiàn)之一，并要求加強對政務(wù)移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序、政務(wù)公眾賬號和工作群組的標準化規(guī)范化管理?！兑庖姟诽岢隽丝傮w要求、強化建設(shè)管理、強化使用管理、強化安全管理、強化組織保障五個部分，包括防止強制使用、防止過度留痕、防止濫用排名、防止多頭填報等共計16條。

武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文長期在鄉(xiāng)村開展調(diào)研，他認為，《意見》的出臺非常有必要，“我們在調(diào)研中看到很多基層干部已經(jīng)苦不堪言”。

多地基層干部對《中國新聞周刊》表示，他們的手機里最不缺的就是各類被強制下載的政務(wù)App，以及被強制關(guān)注的政務(wù)公眾賬號。他們每天花費在這些政務(wù)App和政務(wù)公眾賬號上的時間，則從幾十分鐘至幾小時不等。

中部省份某村的村副書記張宇濤手機里有5個政務(wù)App，每天用于政務(wù)App打卡、學(xué)習(xí)的時間至少40分鐘。楊冬是東南省份某市人大系統(tǒng)的基層干部，他每天至少要打開2個政務(wù)App或者小程序完成簽到或者學(xué)習(xí)，每天花費半小時左右。此外，楊冬介紹，其所在的城市，各系統(tǒng)、各單位都開發(fā)了自己的App或者小程序，例如市黨工委、文明辦、司法局都開發(fā)了志愿服務(wù)相關(guān)的小程序，每一個都需要注冊。

林靜在浙江某市的教育系統(tǒng)工作，她的手機里一度有23個政務(wù)App，導(dǎo)致手機運行速度極低，為此只能專門準備一個工作手機使用這些App，每天需要花費在這些政務(wù)App上的時間則多達兩三個小時。

許多地方政務(wù)App需要使用者看視頻學(xué)習(xí)，它們在“搶奪時間”上頗費了一番心思。

林靜說，由于平常工作事務(wù)繁多，不是總能抽出時間看視頻學(xué)習(xí)，但是很多政務(wù)App規(guī)定了觀看時長，所以經(jīng)常會在打開視頻頁面后就把手機放到旁邊，累積觀看時長。但是不久后，這些政務(wù)App就“升級”了，會在視頻播放中間插入答題環(huán)節(jié)，如果不答題，就不會繼續(xù)播放，這要求使用者必須更加認真地觀看視頻。

林靜曾經(jīng)找到方法，她會用多個設(shè)備同時打開多個App播放視頻，縮短學(xué)習(xí)時間。但政務(wù)App“升級”后，林靜發(fā)現(xiàn)，實名賬號一次只能登錄一個政務(wù)App，不能同時登錄并播放不同App的視頻，觀看視頻的時間又被拉長了。

為了省去每天在政務(wù)App視頻學(xué)習(xí)的時間，林靜的一些同事購買了視頻“代刷”服務(wù)，把賬號、密碼給別人，讓他們“替自己學(xué)習(xí)”。

除了打卡和學(xué)習(xí)，很多基層干部還需要在各類政務(wù)App和政務(wù)公眾賬號上答題和競賽。

在中部省份某市商務(wù)系統(tǒng)工作的王山山，關(guān)注了二三十個政務(wù)公眾賬號，“都是被強制要求關(guān)注的”。一些政務(wù)公眾賬號經(jīng)常組織知識競賽，競賽期間，王山山每天要抽出15分鐘左右的時間答題，有時需要更久。

這類答題和競賽的題目范圍廣泛。林靜說，自己在各類政務(wù)App和政務(wù)公眾賬號上參與過各種領(lǐng)域的答題，有的領(lǐng)域自己并不熟悉，幸好有時會提前下發(fā)問題和答案，“比如發(fā)一個有100道題的文檔，然后從中抽30道題考”。但是，有些答題是閉卷考試，同時又有分數(shù)要求，“一般要求90分以上的比較多”，因此只能一遍又一遍答題，直到達到規(guī)定分數(shù)。

無論是打卡學(xué)習(xí)還是答題競賽，之所以會給基層干部帶來壓力，是因為相關(guān)數(shù)據(jù)會用于通報排名，有時還會成為考核評價的依據(jù)。當基層干部無法完成目標，則可能被約談或批評。

張宇濤說，部分政務(wù)App規(guī)定了學(xué)習(xí)時長和學(xué)習(xí)積分，每個村的學(xué)習(xí)情況會在鎮(zhèn)一級進行排名。王山山也指出，一些答題競賽會對單位進行考核，區(qū)里統(tǒng)一排名，顯示參與人員和未參與人員，并顯示每個人的答題分數(shù)，給大家造成壓力。

《中國新聞周刊》發(fā)現(xiàn)，多地的區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)會定期召開政務(wù)App學(xué)習(xí)滯后約談會，對學(xué)習(xí)時長和學(xué)習(xí)積分不足的人員進行批評，部分地方還會每周通報學(xué)習(xí)排名前六位和后六位的學(xué)員。

“工作分忙碌和空閑的時候，空閑的時候，我們可以完成這些內(nèi)容，因為每個單位都有自己的考核要求，我們都能理解。但是如果要求我們每天都做，能不能把時長縮短？一些不那么重要的東西，能不能不要硬性排名？”林靜認為，基層干部每天要完成這些內(nèi)容，很疲勞，但這些數(shù)據(jù)匯總上去，也只是一張張無用的表格，“這是典型的形式主義”。

除此之外，呂德文在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，還有一些基層干部反映，一些填報事項、報送數(shù)據(jù)的政務(wù)App是可以給工作帶來方便的，但是，很多政務(wù)App需要填報的信息是交叉的，同樣的事項和數(shù)據(jù)，要在多個政務(wù)App完成填報，這導(dǎo)致基層干部的工作量顯著提升。

除了政務(wù)App和政務(wù)公眾賬號，基層干部的手機里還少不了各種工作群。

張宇濤一共有26個工作群，日常工作中疲于回復(fù)各類工作群的消息，還有一半左右的工作群需要他上傳各項資料和照片。林靜的工作群多達35個，而這些工作群里的消息往往是重復(fù)的，“因為怕有些人在這個群、不在那個群，消息就會重復(fù)發(fā)”。

呂德文在一篇文章中指出，基層干部現(xiàn)在隨便一個工作都要拉一個群，“群里除了領(lǐng)導(dǎo)就是工作人員，但真正做事的還是那一兩個人。我在下面調(diào)研的時候發(fā)現(xiàn)，一個基層干部有十幾二十個群是非常正常的，三四十個群也不奇怪，這么多群，基層干部連消息都回復(fù)不過來”。

在楊冬看來，工作群有其優(yōu)點，即能提升工作效率，例如森林防火、巡查堤壩之類的工作事務(wù)，只要在工作群里喊一聲，立刻能夠得到響應(yīng)，及時消滅隱患。缺點也很明顯——有了工作群之后，消息總會源源不斷地在各種時候來臨，“基層干部的周末就不是自己的了”。

泛濫的工作群不僅讓基層干部不勝其擾，也讓不同部門的服務(wù)對象和群眾受到困擾。

楊冬說，現(xiàn)在一些酒店、旅館需要加入當?shù)毓膊块T的工作群，一些教育培訓(xùn)機構(gòu)則要加入教育部門的工作群，并在這些工作群中報送一些數(shù)據(jù)，而有些工作群的管理員是臨聘人員，如果責(zé)任心不夠強，很容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)外泄，侵犯群眾的個人隱私，“疫情防控期間，感染者、密接者的身份證號碼、出行信息、滯留場所在各種工作群上傳，導(dǎo)致當事人的隱私外泄，這是很大的教訓(xùn)”。

另外，楊冬還說，一些村子有“空心化”問題，留守老人可能連微信都不太會用，但是村里要求基層干部每天在群里發(fā)各類宣傳報道，并要求群眾跟帖評論。

在眾多政務(wù)App、政務(wù)公眾賬號、工作群組背后，“過度留痕”幾乎是讓所有基層干部最為頭疼的問題。

一到年底，年終迎檢總讓張宇濤格外忙碌，“有時一項工作就有二十多本資料”，這幾年，許多年終迎檢的資料需要通過政務(wù)App上傳，并且不同類型的工作內(nèi)容需要上傳至不同的政務(wù)App。

“比如消防安全，現(xiàn)在都劃給村鎮(zhèn)去檢查”。張宇濤說，村里每個月要做一次安全檢查，需要去20家左右的小餐館、小作坊檢查并拍照，上傳到政務(wù)App或者工作群，每個月都要填表，這對村干部是一個不小的工作負擔。

浙江省紀委監(jiān)委系統(tǒng)的一位工作人員曾到多地調(diào)研“過度留痕”情況，該工作人員對《中國新聞周刊》介紹，有些地方要求村干部每周都要在村耕地巡查，巡查過程中要打開政務(wù)App連線，在不同點位拍照打卡，但是有些邊遠地區(qū)信號不好，村干部巡查了一圈可能沒有打卡成功，為了“留痕”，只得重新巡查一遍。

當形式主義遇上了“過度留痕”的工作要求，往往會引向造假。

這兩年，多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)提倡發(fā)揮“五老”人員（老黨員、老干部、老教師、老復(fù)員退伍軍人、老村醫(yī)等）的作用，對“五老”人員進行集中培訓(xùn)和開展慰問。張宇濤認為，發(fā)揮“五老”人員的作用是一件因地制宜的事，有些地方并不適用，但是上級部門下達了要求，又必須要“留痕”。在他所在村子，“一些老同志不愿意參加‘五老’會，現(xiàn)在變成只剩一個形式，給他們發(fā)個證書，做事的時候人就不來”，盡管有時沒有開展活動，也要拍照、寫會議記錄，“相當于造假，老同志不會寫會議記錄，都是我們自己寫”。

上述紀委監(jiān)委系統(tǒng)工作人員介紹，有些地方要求每個村的文化禮堂每個月必須要有15場集體文化活動，每場活動必須達到一定人數(shù)，比如40人或者80人以上，但是這個目標很難完成，村干部只能想辦法找來村里的老年人或者閑散人員，從不同的角度拍攝不一樣的照片，“胡編亂造”。

王山山所在的城市正在搞創(chuàng)建，要求所有市直部門“動起來”，也就是讓工作人員參與各項志愿者活動。王山山說，到了年底，工作事務(wù)繁多，需要“留痕”的志愿者活動就會對工作造成很大的負擔?！安皇遣辉敢馊?，而是年底事情太多了。為了補臺賬上的資料，大家只能帶著幾套不同季節(jié)的衣服到不同地點拍照，比如站崗指揮交通、撿垃圾維護市容、去社區(qū)學(xué)習(xí)，經(jīng)常會臨時拉人頭擺拍?！?/p>

另外，讓一些基層干部感到不解的是，許多需要“留痕”的工作原本不屬于他們的職責(zé)范圍。

張宇濤認為，消防安全檢查的工作應(yīng)該讓相關(guān)部門完成，但現(xiàn)在被分配到了村鎮(zhèn)，“說實話，這些我們都不懂，只能應(yīng)付了事”。村干部到小餐館、小作坊檢查之后，如果遇見不合格的情況，就要下整改通知書，“但是我們沒有執(zhí)法權(quán)，所以他們也不聽我們的”。王山山說，她所在地區(qū)商務(wù)部門負責(zé)的工作越來越寬泛，例如加油站、農(nóng)貿(mào)市場、商超、商場、餐飲業(yè)的燃氣安全現(xiàn)在都歸商務(wù)部門負責(zé)，并且都需要工作“留痕”?！叭欢覀儧]有審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)，去這些場所檢查，人家不聽我們的，現(xiàn)在我們單位只能請一個外派，從外面公司找一個專業(yè)的工程師做這項工作?！?/p>

一位來自浙江的基層干部表示“指尖上的形式主義”壓力大，每天用在各類政務(wù)App、政務(wù)公眾賬號上的時間動輒兩三個小時。

實際上，浙江也是全國開展“指尖上的形式主義”專項整治最早的省份之一。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)的報道，今年年初，浙江省紀委監(jiān)委橫向牽頭省級8家職能部門，縱向深化省市縣三級聯(lián)動，開展“指尖上的形式主義”專項整治，截至2023年6月底，除辦公類、后勤服務(wù)保障類以及面向企業(yè)群眾的便民服務(wù)類應(yīng)用外，納入專項整治的各類應(yīng)用共計2593個。

呂德文指出，數(shù)字化改革推廣得越深的地區(qū)，“指尖上的形式主義”有可能就越嚴重，因此浙江的情況在全國范圍內(nèi)更為突出，“各個地方、各個部門都很有動力搞各種App，所以有的時候‘指尖上的形式主義’也是‘錢燒出來的’的形式主義”。

他進一步解釋，由于上級政府有數(shù)字化改革、加強數(shù)字政府建設(shè)的要求，導(dǎo)致每一級部門都在開發(fā)政務(wù)App，但是很多政務(wù)App并不好用，有些工作也不需要通過App完成，因此一部分政務(wù)App變成了“僵尸”App?！按蟛糠珠_發(fā)的部門都不希望自己的App變成‘僵尸’，所以就會采用考核的方式進行排名，這就演變成了形式主義?！眳蔚挛恼f，不接地氣的政務(wù)App，要么變成“僵尸”，要么變成形式主義的負擔。

實際上，“指尖上的形式主義”比傳統(tǒng)意義上的形式主義具有更強的強制力。呂德文說，“工作留痕”并不是政務(wù)App誕生后才存在的要求，此前基層治理已有這一要求，但是在各種政務(wù)App、工作群誕生后，“工作留痕”的要求變得更加苛刻，“比如工作系統(tǒng)會設(shè)定，如果這個環(huán)節(jié)不上傳照片，下一步就進行不了，這是逼著基層干部去‘留痕’”。在呂德文看來，“指尖上的形式主義”把傳統(tǒng)意義上的形式主義給“精致化”了。

眾多的政務(wù)App，許多需要“留痕”的工作對基層干部造成很大的負擔。

在呂德文看來，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村子的基層干部面臨的“指尖上的形式主義”的壓力最大。

張宇濤從2009年就在其所在的村擔任村干部，他感嘆，以前的基層工作和現(xiàn)在不一樣，“以前以農(nóng)村、農(nóng)戶為主，基本都在人民群眾中轉(zhuǎn)，有時間就到群眾中去轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，聊聊天。現(xiàn)在基本都是在辦公室坐班，很少有時間到群眾中去走訪、拉家常，便民服務(wù)變成了坐著服務(wù)”。張宇濤說，村干部本來就像流水一樣，三年一換、五年一換，如果不經(jīng)常到村子里轉(zhuǎn)，整天盯著各種系統(tǒng)平臺，在村里待了幾年也認識不了幾個人，對基層管理很不利。

“‘指尖上的形式主義’，某種意義上消解了群眾工作?！眳蔚挛恼f，基層要實打?qū)嵒貞?yīng)群眾的訴求，群眾有什么問題，基層干部是要現(xiàn)場解決的。但是各種系統(tǒng)、各種政務(wù)App對基層干部有了束縛，原本只需要面對面直接解決的事情，“要先上報，再派單，網(wǎng)上處理完還要群眾反饋滿意度，一系列操作下來等于基層干部要干兩遍活，一遍是直接解決這個問題，另外一遍是要把實際干的活在網(wǎng)上留痕”。

正因如此，對于“指尖上的形式主義”的整治工作也早在幾年前就已開展。

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”，當時，各地將工作群整頓作為執(zhí)行減負政策的微觀切入點，不少地方政府出臺新規(guī)，要求“原則上一個單位只建一個工作群”“非工作時間不發(fā)布工作信息”。

但除了工作群外，基層干部承受的形式主義負擔，還在以政務(wù)App、政務(wù)公眾賬號等形式不斷新增。

“指尖上的形式主義”為何難以整治？呂德文指出，因為這不只是“指尖上”的問題。

他在一篇文章中指出，“指尖上的形式主義”主要有兩個根源：一是部分地區(qū)數(shù)字化需求不是從提高基層工作的便利性出發(fā)設(shè)計的，而是上級部門出于某種目的，或是為了完成數(shù)字化考核，或是方便自己的監(jiān)督管理，所以一開始數(shù)字化App就有官僚主義傾向；二是某些政府機構(gòu)對數(shù)字化有庸俗化的理解，以為數(shù)字化就是國家治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)，但其實基層治理有它的特點，主要是做群眾工作，客觀上來講，基層工作很難用數(shù)字化呈現(xiàn)。他認為，想從根本上解決“指尖上的形式主義”，核心是要解決上面兩個根源問題。

他還指出，要解決形式主義的問題，就不要急于在基層推行數(shù)字化。只有在社會應(yīng)用場景比較充分的時候，政務(wù)系統(tǒng)再嵌入才合適。數(shù)字化應(yīng)用也需要一個時間差，政務(wù)App比較適合在中上層使用，目前為止還不太適合基層。

“雖然有各種政務(wù)App、小程序，但其實基層工作最后還是要到一線去?！睏疃f，群眾需要的不是基層干部穿著紅馬甲拍幾張照片上傳到政務(wù)App，而是要他們下到村子和社區(qū)里，真正解決群眾的困難。

（文中張宇濤、楊冬、林靜、王山山為化名）