高職院校專項(xiàng)資金績效管理思考

□文/浦毓文

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 安徽·蕪湖）

［提要］ 從“職教20 條”的發(fā)布到新修訂的職業(yè)教育法，隨著一系列利好政策的出臺，職業(yè)教育迎來前所未有的發(fā)展契機(jī)。2019年末，教育部、財政部公布197 所“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位名單，正式啟動實(shí)施“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目，為了確?！半p高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，充足的資金保障是關(guān)鍵，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益顯得尤其重要，如何將有限的建設(shè)項(xiàng)目資金發(fā)揮出最大的使用效益，專項(xiàng)資金的績效管理是迫切需求，如何做好建設(shè)項(xiàng)目資金績效管理，也對各建設(shè)院校財務(wù)管理部門提出新的挑戰(zhàn)。

自2019年末“雙高計(jì)劃”啟動實(shí)施以來，各建設(shè)院校通過中央財政、地方財政、行業(yè)企業(yè)、學(xué)校自籌等渠道取得大量的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，197 所建設(shè)院校共投入資金達(dá)700 多億元，如何科學(xué)合理地使用這些資金，一直都是建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)，科學(xué)、合理地使用建設(shè)資金在一定程度上反映建設(shè)院校的財務(wù)管理能力和綜合治理能力，同時也能夠規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，保證建設(shè)院校的財務(wù)活動合法、合規(guī)，確保建設(shè)資金的安全和有效使用，促進(jìn)“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

一、實(shí)施專項(xiàng)資金績效管理的必要性

（一）政策的要求。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出：“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系?！?019年12月，教育部發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財［2019］6 號）指出：“到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績效管理制度體系?！?017年10月，黨的十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算管理制度，全面實(shí)施績效管理”。2022年10月，黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。根據(jù)各項(xiàng)上位法規(guī)制度的要求，各建設(shè)院校應(yīng)完善預(yù)算管理制度，將績效理念引入資金管理，提高各項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的使用成效。

從建設(shè)院校的角度來看，“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目是落實(shí)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》的行動部署。2019年4月，《教育部財政部關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》（教職成［2019］5號）明確指出，“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校根據(jù)建設(shè)任務(wù)和預(yù)算安排，確定績效目標(biāo)，編制項(xiàng)目任務(wù)書，制定績效評價辦法，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，教育部、財政部根據(jù)績效評價的結(jié)果對建設(shè)項(xiàng)目的資金支持額度進(jìn)行調(diào)整。因此，實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目資金的績效管理，做好專項(xiàng)資金的績效評價工作，將有助于主管部門對建設(shè)成效進(jìn)行評判，保證“雙高計(jì)劃”的建設(shè)質(zhì)量。

（二）現(xiàn)實(shí)的要求。根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所公布的信息，2021年全國普通、職業(yè)本專科共有在校生3，496.13 萬人。其中，普通本科在校生1，893.10 萬人；職業(yè)本科在校生12.93 萬人；高職（?？疲┰谛Ｉ?，590.10 萬人。高職（專科）在校生人數(shù)占普通、職業(yè)本?？圃谛Ｉ藬?shù)約為45%，高職（?？疲┴斦芸钫计胀ā⒙殬I(yè)本?？曝斦芸畋戎貎H為20%，高等職業(yè)教育財政性經(jīng)費(fèi)投入與教育規(guī)模不成正比，如何將有限的資源發(fā)揮出最大的使用效益，預(yù)算績效管理是實(shí)現(xiàn)建設(shè)院校合理配置資源的有效工具，提高建設(shè)資金的使用成效成為各建設(shè)院校重要且亟須解決的問題。

1976年，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼在其個人著作《自由的選擇》中提出“花錢矩陣”的理論，描述了資金支出的四種模式：（1）花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟(jì)；（2）花自己的錢給別人辦事，最有效率；（3）花別人的錢為自己辦事，最為浪費(fèi)；（4）花別人的錢為別人辦事，最不負(fù)責(zé)任。各院校使用建設(shè)資金開展的“雙高計(jì)劃”項(xiàng)目建設(shè)屬于上述第（3）、第（4）種，確保經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性和有效性，一直都是項(xiàng)目建設(shè)中關(guān)注的重點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目資金績效管理體系，通過過程監(jiān)控和評價結(jié)果的綜合運(yùn)用，全力保障建設(shè)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

二、專項(xiàng)資金績效管理存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制體系不健全，監(jiān)管機(jī)制不完善，經(jīng)費(fèi)支出與績效目標(biāo)存在偏離度。“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目包括“1 個加強(qiáng)、4 個打造、5 個提升”共十大建設(shè)任務(wù)，實(shí)施好“雙高計(jì)劃”建設(shè)任務(wù)，需要保證建設(shè)資金的規(guī)范使用，“雙高計(jì)劃”建設(shè)資金本身帶有“專項(xiàng)”的屬性，建設(shè)院校對“專項(xiàng)”資金的規(guī)范化管理應(yīng)有更高的要求，包括預(yù)算管理、采購管理、支出控制等環(huán)節(jié)。從筆者工作中接觸到的情況來看，建設(shè)經(jīng)費(fèi)在使用過程中，浪費(fèi)和低效等問題較為突出，經(jīng)費(fèi)支出與項(xiàng)目任務(wù)匹配度不高等現(xiàn)象較為普遍，為了完成預(yù)算執(zhí)行，虛列支出或者是發(fā)生了一些與項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)無關(guān)的支出，甚至是發(fā)生了一些套現(xiàn)、吃回扣等違法違規(guī)行為。項(xiàng)目歸口管理部門更多地把關(guān)注點(diǎn)放在項(xiàng)目的立項(xiàng)和管理上，很少關(guān)注項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)性、針對性、合理性和有效性，財務(wù)部門主要從報銷審核、資金結(jié)算和會計(jì)核算的角度出發(fā)，更多地關(guān)注項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度、票據(jù)等佐證材料的完整度。在實(shí)際工作中，財務(wù)部門與項(xiàng)目歸口管理部門往往存在信息不對稱、口徑不一致等問題，財務(wù)審核人員作為會計(jì)人員，對相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)工作基本處于不了解、不熟悉等狀態(tài)，對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的審核“重形式輕實(shí)質(zhì)”，主要集中在審核佐證材料是否完整、簽字是否齊全上，難以核實(shí)經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)用途。

（二）資金執(zhí)行“前緩后急”現(xiàn)象突出，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡，對績效指標(biāo)的評價結(jié)果造成影響。資金執(zhí)行“前緩后急”現(xiàn)象的出現(xiàn)，固然有項(xiàng)目支出預(yù)算下達(dá)時間較晚、政府采購程序冗長、支付手續(xù)復(fù)雜等客觀因素的影響，但從自身來看，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人預(yù)算執(zhí)行意識不強(qiáng)、事前謀劃能力不足、職能部門跟蹤不到位，才是出現(xiàn)資金執(zhí)行不均衡的深層次原因。以往項(xiàng)目的實(shí)施需受到財政資金撥付時間的影響，當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施中涉及招標(biāo)、采購等環(huán)節(jié)時，一旦出現(xiàn)流標(biāo)的情況，全部流程又需要重新開始，往往到了年末，項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況不能達(dá)到預(yù)期，一方面造成了資金的浪費(fèi)；另一方面影響績效指標(biāo)的評價結(jié)果。

（三）績效評價指標(biāo)設(shè)置存在淡化、泛化、虛化現(xiàn)象。如指標(biāo)設(shè)置未能反映核心產(chǎn)出，以成果代替標(biāo)志性成果；設(shè)定績效指標(biāo)多且過于分散，指標(biāo)值用詞模糊，如使用明顯、大幅提升等主觀性詞語，難以量化考核；成本指標(biāo)與項(xiàng)目預(yù)算編制存在不一致的現(xiàn)象，無法體現(xiàn)出建設(shè)資金的投入效益，在一定程度上降低了評價指標(biāo)的可信度和指向性。

根據(jù)《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃績效管理暫行辦法》（教職成［2020］8 號）（以下簡稱《績效管理暫行辦法》）文件要求，“雙高計(jì)劃”的績效目標(biāo)是在實(shí)施期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)凸顯“高”、彰顯“強(qiáng)”、體現(xiàn)“特”，應(yīng)體現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的核心成果；績效評價指標(biāo)還應(yīng)做到細(xì)化量化，可衡量可評價。這就要求，“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目績效評價指標(biāo)的選取應(yīng)突出重點(diǎn)，選取能體現(xiàn)項(xiàng)目主要產(chǎn)出和核心成果的指標(biāo)，與總體績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度直接關(guān)聯(lián)，績效指標(biāo)設(shè)置時還應(yīng)細(xì)化量化，并具有明確的評價標(biāo)準(zhǔn)。

三、專項(xiàng)資金績效管理優(yōu)化策略

（一）三方聯(lián)動，健全監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險防控體系建設(shè)，保障績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)

1、完善監(jiān)控體系建設(shè)。校級層面設(shè)立經(jīng)費(fèi)監(jiān)管委員會，構(gòu)成人員涵蓋教師代表、行政管理人員、校外專家等，定期或不定期到相關(guān)職能部門了解經(jīng)費(fèi)使用情況，收集相關(guān)資料，通過與學(xué)生代表、教師代表、項(xiàng)目參與人等開展訪談活動，了解項(xiàng)目建設(shè)情況，并將資料進(jìn)行整理，進(jìn)行風(fēng)險評估、問題反饋，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管委員加強(qiáng)與內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高監(jiān)控效果和效率，使監(jiān)控工作制度化、系統(tǒng)化。

2、細(xì)化分解任務(wù)目標(biāo)。對十大建設(shè)任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化分解，具體包括建設(shè)任務(wù)細(xì)化、績效目標(biāo)細(xì)化、預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)科目細(xì)化，建設(shè)任務(wù)匹配績效目標(biāo)，績效目標(biāo)關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)科目，每項(xiàng)細(xì)化任務(wù)明確牽頭部門，明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及參與人，落實(shí)責(zé)任分工、實(shí)施主體。

3、進(jìn)一步提升項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的風(fēng)險防控理念，與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽訂經(jīng)濟(jì)責(zé)任承諾書，強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是建設(shè)項(xiàng)目的直接負(fù)責(zé)人，對經(jīng)費(fèi)的使用擁有較大的自主權(quán)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需加強(qiáng)對相關(guān)法規(guī)、制度的學(xué)習(xí)，樹立正確的經(jīng)費(fèi)使用觀，科學(xué)合理的使用項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)，相關(guān)職能部門需細(xì)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)考核方案，將項(xiàng)目執(zhí)行考核結(jié)果與個人職級晉升、物質(zhì)獎勵相結(jié)合，提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理動能。

4、建立財務(wù)信息公開制度，完善職能部門溝通體系。各職能部門要及時、準(zhǔn)確地收集、傳遞項(xiàng)目建設(shè)及財務(wù)收支的相關(guān)信息，要使信息公開透明，發(fā)揮全民監(jiān)督作用。積極利用建設(shè)院校信息化建設(shè)方面的優(yōu)勢，建立信息交流平臺，實(shí)現(xiàn)財務(wù)部門與業(yè)務(wù)歸口部門信息共享共用，拓寬信息溝通渠道。

（二）科學(xué)實(shí)施項(xiàng)目庫建設(shè)，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)資金績效管理。項(xiàng)目庫的申報管理是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的有效手段，項(xiàng)目庫建設(shè)應(yīng)結(jié)合建設(shè)院校中長期發(fā)展規(guī)劃，以年度重點(diǎn)工作為依據(jù)，結(jié)合“雙高計(jì)劃”的建設(shè)需要，經(jīng)論證、評審、立項(xiàng)等規(guī)定程序后，按照各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的輕重緩急的順序安排建設(shè)任務(wù)進(jìn)入項(xiàng)目庫，項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的論證、評審、立項(xiàng)、實(shí)施等必要環(huán)節(jié)可以提前進(jìn)行，保障項(xiàng)目在關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)上的完成情況，結(jié)合權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求，一旦資金下達(dá)，就可馬上安排預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度也將加快。

項(xiàng)目立項(xiàng)入庫時，同時填寫項(xiàng)目績效目標(biāo)和分解的績效指標(biāo)，使用分解的績效指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范管理，運(yùn)用績效指標(biāo)實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的過程管理、入庫項(xiàng)目執(zhí)行完畢后要開展相應(yīng)的績效評價，評價的內(nèi)容可從產(chǎn)出、效益和滿意度等三個方面進(jìn)行把控，利用績效評價結(jié)果對項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行檢驗(yàn)，對于延續(xù)性項(xiàng)目，可利用上年度的績效評價結(jié)果對當(dāng)年度的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目庫的建設(shè)，有利于全面掌握、控制建設(shè)項(xiàng)目的入選、執(zhí)行和評價，保證資源配置、經(jīng)費(fèi)分配與建設(shè)任務(wù)高度一致，服務(wù)于建設(shè)任務(wù)，對提升項(xiàng)目建設(shè)資金的使用效率具有重要意義，也是全面預(yù)算管理和績效評價有效實(shí)施的重要保證。

（三）以績效目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，充分理解績效指標(biāo)內(nèi)涵，完善績效評價指標(biāo)體系建設(shè)，發(fā)揮績效評價的導(dǎo)向作用

1、在理解績效指標(biāo)內(nèi)涵基礎(chǔ)上，合理確定績效指標(biāo)。《績效管理暫行辦法》共設(shè)計(jì)了三級績效評價指標(biāo)體系，一級指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三項(xiàng)，二級指標(biāo)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等六項(xiàng)，三級指標(biāo)中，數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)均按“4 個打造、5 個提升”共九大建設(shè)任務(wù)來列，每項(xiàng)任務(wù)再細(xì)分為具體任務(wù)，實(shí)際上共包括四級指標(biāo)?？冃е笜?biāo)的選取上，應(yīng)結(jié)合各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的建設(shè)要求，凸顯“高”、彰顯“強(qiáng)”、體現(xiàn)“特”，突出建設(shè)成效，彰顯“雙高計(jì)劃”的示范引領(lǐng)作用。例如，在“打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地”建設(shè)任務(wù)中，應(yīng)關(guān)注生源質(zhì)量和培養(yǎng)質(zhì)量等維度，數(shù)量指標(biāo)應(yīng)關(guān)注新生報到率、1+X 證書獲證學(xué)生比例，質(zhì)量指標(biāo)應(yīng)關(guān)注國家級獎項(xiàng)獲取情況等；在“打造技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺”建設(shè)任務(wù)中，應(yīng)關(guān)注技術(shù)服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新等維度，數(shù)量指標(biāo)應(yīng)關(guān)注橫向課題到款額、縱向科研經(jīng)費(fèi)到款額等指標(biāo)，質(zhì)量指標(biāo)應(yīng)關(guān)注國家級、省級教科研項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)等指標(biāo)。

2、采用德爾菲法（又叫專家意見法）確定績效評價指標(biāo)的選取及權(quán)重。利用高校擁有的專家學(xué)者團(tuán)隊(duì)，根據(jù)績效評價對象的不同，分類別邀請行業(yè)內(nèi)具有權(quán)威的專家學(xué)者、第三方評價機(jī)構(gòu)共同參與績效評價指標(biāo)體系的建設(shè)。

綜上，“雙高計(jì)劃”建設(shè)院校要凸顯“高”、彰顯“強(qiáng)”，要突出高水平建設(shè)，充足的資金保障是關(guān)鍵。健全經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)管機(jī)制，需結(jié)合建設(shè)院校自身實(shí)際情況，全面梳理建設(shè)活動中各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點(diǎn)，制定風(fēng)險應(yīng)對策略，保障建設(shè)資金使用的合法、合規(guī)和有效。利用項(xiàng)目庫建設(shè)促進(jìn)專項(xiàng)資金與績效評價的有效融合，對提高資金的配置效率具有重要意義，用好績效評價這把“標(biāo)尺”，衡量“雙高計(jì)劃”的建設(shè)成效，確保績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。