農村人居環(huán)境整治問題探討

□文/武騰飛 高玉娟 侯 苗

（東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 農村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎。本文從農村人居環(huán)境現(xiàn)狀入手，深刻剖析農村人居環(huán)境問題成因，發(fā)現(xiàn)在人居環(huán)境整治過程中政府主導下的責任缺失、整治工程問題突出、農戶權力保障不足是導致農村人居環(huán)境整治過程中產(chǎn)生問題的主要原因。并基于此分別從多方主體共同參與、整治手段軟硬兼施、建立整治長效機制三個路徑提供政策參考，以推動農村人居環(huán)境整治全面提升。

引言

農村人居環(huán)境是全面推進鄉(xiāng)村振興與健康中國戰(zhàn)略的艱巨任務，是決勝全面建成小康社會與實現(xiàn)我國高質量發(fā)展的重要舉措。中央一號文件指出，扎實推進農村人居環(huán)境整治提升，加大村莊公共空間整治力度，鞏固農村戶廁問題摸排整改成果，推動農村生活垃圾源頭分類減量，持續(xù)開展愛國衛(wèi)生運動。黨的二十大報告明確提出，提升環(huán)境基礎設施建設水平，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，城鄉(xiāng)人居環(huán)境得到明顯改善，美麗中國建設成效顯著。由此可見，國家縱深治理介入村民日常生活與改造鄉(xiāng)村環(huán)境的邏輯得到充分驗證，整治鄉(xiāng)村人居環(huán)境的實踐意義極為重大，但是國家社會治理能力有限，農村基層人居環(huán)境整治高度依附于三方主體共同治理。因此，發(fā)揮三方主體性是“三農”政策有效實施的重要基礎，不僅能通過發(fā)揮村民的主觀能動性，提高基層民眾治理效能，而且能改善鄉(xiāng)村公共物品的供給水平與供給效率。然而，農民參與人居環(huán)境整治不足漸成常態(tài)，資源制約、制度不健全、治理成本偏高等問題日益嚴峻，在深入推動鄉(xiāng)村建設的關鍵時期，闡述主體缺位成因、探究人居環(huán)境整治之道，事關全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局?；诖耍Y合已有研究進展和實踐經(jīng)驗與農村人居環(huán)境問題整治的綜合性、緊迫性和冗雜性，立足于轉型期農民日常生活的變化，剖析新階段農村人居環(huán)境整治的現(xiàn)狀和問題，探索整治農村人居環(huán)境的長效機制，從而為促進城鄉(xiāng)融合和農村社會經(jīng)濟轉型發(fā)展夯實堅定的基礎，為強化農村人居環(huán)境治理效能和助力鄉(xiāng)村振興提供科學的保障。

一、農村人居環(huán)境整治現(xiàn)狀

（一）生產(chǎn)方式的轉變。農村人居環(huán)境整治是構建農村長治久安的深厚根基，是改善民生福祉、凝心鑄魂，造就鄉(xiāng)村振興的精神殿堂。農村生活方式隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變化，著重表現(xiàn)為種植業(yè)塑料薄膜化、畜牧業(yè)規(guī)模化、工業(yè)企業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化等。在東部發(fā)達地區(qū)，工業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模龐大，少數(shù)企業(yè)在一味追求經(jīng)濟效益的同時，還存在肆意排放工業(yè)廢水，并未綜合開發(fā)利用，對水體的污染日益嚴重，嚴重危害人類健康和安全。畜牧養(yǎng)殖業(yè)由自給自足、小而散的形態(tài)逐步向規(guī)?；⒓s化發(fā)展，建立在村莊周圍的養(yǎng)豬場、養(yǎng)驢場、養(yǎng)雞場等，隨意丟置動物的排泄物，黑水臭水氣味蔓延，被人類通過不同的途徑吸入體內，造成人體極度不適。與此同時，種植業(yè)也發(fā)生了急劇變化，農村地區(qū)化肥農藥的過量施用造成大面積污染，影響著農民的飲水安全和食物安全，且農用薄膜的使用量持續(xù)增加，由2000 年的133.5 萬噸增長至2015 年的260.3 萬噸，廢舊塑料薄膜在使用過后難以達到回收，每當秋冬季節(jié)變?yōu)榈教庯h揚的白色垃圾，導致鄉(xiāng)村人居環(huán)境的污染。

（二）農村人居環(huán)境整治標準的變化。農村人居環(huán)境整治標準涉及相關設施設備的開發(fā)和制造，以及改造項目的施工、驗收、評估和運營管理應遵循的指導方針和原則。在實施過程中，國家標準與地方標準不能統(tǒng)一協(xié)調，以農村生活垃圾處理為例，國家指導意見垃圾處理必須遵循五有標準，即有計劃、有組織、有技術、有設施、有資金，但在各省具體實施過程中，各省對垃圾處理的標準參差不齊，垃圾處理不能做到有效分類與無害化處理，不規(guī)范的垃圾填埋焚燒導致的二次污染比比皆是。此外，由于各省垃圾分類投放、收集、運輸及處理的技術不一，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對待垃圾處理的消極態(tài)度與資金不足也成為了農村生活垃圾處理的桎梏。以陜西省關中地區(qū)為例，由于缺乏統(tǒng)一的整治標準，各級行政村的垃圾處理也千差萬別，大多行政村按照就近原則，采取村民自設垃圾堆的方式，農戶垃圾危害意識與環(huán)境保護意識的欠缺，導致垃圾污染嚴重，空氣質量直線下降，有悖于美麗鄉(xiāng)村的建設。

（三）整治機制的變化。首先，環(huán)境整治是一項動態(tài)、系統(tǒng)的大型工程，工作內容和參與面廣泛。因此，有效的評估和監(jiān)測機制對于提高監(jiān)測和更新的質量至關重要。然而，現(xiàn)階段各地缺乏對農村居民區(qū)治理的評估和監(jiān)測機制，地方政府和基層政府不僅未能有效實施基于居民生活需求的政策，而且未能簡化實施并使其機械化，加之評估和監(jiān)測機制尚未建立，導致執(zhí)行效率低下。其次，村民積極維護的半公共空間的所有公共空間都被指定為公共空間，他們的責任感也在統(tǒng)一整治后消失了。最后，對于農村居民來說，體制機制亟待完善，農民個體技能不足，削弱了農民管理的有效性，導致農村居民缺乏有效的參與機制，農村人居環(huán)境整治機制完善成為當下農村地區(qū)需要執(zhí)行的重要而緊迫的任務。

二、農村人居環(huán)境問題成因

（一）政府主導下的責任缺失。農村人居環(huán)境整治的主體涉及中央和各級政府、村集體和基層農民群眾等多重利益相關體。一是連續(xù)7年中央一號文件對農村人居環(huán)境進行著重部署，國家及中央針對農村人居環(huán)境整治問題提出了具體行動方案，通過完善村莊規(guī)劃、改善農民生活居住條件與建設美麗宜居鄉(xiāng)村政策的不斷深化推動著鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理水平達到前所未有的水平和高度，為補齊農村突出短板，亟須持續(xù)增強政策引導力度。與此同時，農村人居環(huán)境已上升為各級政府的中心工作和本職工作，政府的資源、資金支持的投入不足導致村莊難以完成逐步提高的環(huán)境治理標準和日益增長的工作量，各級政府的資源下鄉(xiāng)成為開展鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的主要資金來源。二是村干部和村集體作為農村人居環(huán)境整治的領導者和監(jiān)督者并未充分發(fā)揮其作用，在垃圾處理、污水管道掩埋、旱廁改造等方面沒有結合本村的實際狀況，也沒有將公共基礎設施的維護與環(huán)保設施的維修納入日常工作范疇，只是盲目聽從上級的安排，與此同時，村民思想保守狹隘，消極配合環(huán)境治理工作，對于村干部提出的垃圾清理與分類等要求置之不理，甚至存在一定的抵觸情緒，認為農村環(huán)境的改善只依靠村干部，并未意識到每個人都是人居環(huán)境改善的受益者。

（二）整治工程問題突出。農村人居環(huán)境整治的對象不僅涉及日常生產(chǎn)生活污染的治理，而且涉及人居環(huán)境質量的提升、村莊基礎設施的建設、村莊的合理、科學規(guī)劃等以生活宜居為導向的綜合整治。一是農民生活、生產(chǎn)方式及消費結構的轉變，導致我國農村垃圾數(shù)量暴漲。據(jù)資料研究表明，我國2017 年農村垃圾為50.09 萬噸，垃圾種類復雜多樣且多數(shù)不能自然降解、分化，因此從源頭上解決農村日常垃圾問題，標本兼治，便成為持續(xù)化改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的重中之重。二是鄉(xiāng)村基礎設施建設水平不高，難以滿足農民現(xiàn)階段的現(xiàn)實需求。近年來，鄉(xiāng)村公路設施建設雖然已取得顯著進展，但是施工質量存在明顯問題，“豆腐渣”工程司空見慣，甚至尚未完善污水處理設施，缺乏相應的監(jiān)管體系。與此同時，村莊的亂搭亂建問題十分嚴重，新房沿路跑、新舊房交錯等現(xiàn)象突出，村莊缺乏科學合理的規(guī)劃，甚至規(guī)劃模式較為死板，造成污水管道鋪設、房屋修繕等施工進度緩慢，給農村居民的生活帶來不便。

（三）整治過程中農戶權力保障不足。有效協(xié)調的基礎是建立一個權力保障機制。在農村居民整治活動中，維護農民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權是農民主體性的重要組成部分。但實際行動中，首先，農民渴望有一個良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。然而，由于缺乏濃厚的公眾氛圍，一些干部群眾對改善農村人居環(huán)境的意識不強，導致人們對美好生活的追求沒有得到解決。一些干部群眾對農村生態(tài)修復、恢復綠化等工作做得不到位，工作熱情、投資熱情、事業(yè)發(fā)展熱情不高。其次，農民參與交流平臺淤塞，沒有考慮到農戶的實際意愿與需求，缺乏民主化、公開化、透明化的反映平臺，村民自治體制空轉，如房屋拆遷改造、危房補貼對象選取、垃圾處理人員分配等往往缺乏公開透明化的競爭，容易打擊村民參與農村人居環(huán)境整治的積極性，從而阻礙人居環(huán)境的改善進程。

三、農村人居環(huán)境整治實現(xiàn)路徑

（一）多方主體共同參與。農村人居環(huán)境整治問題是我國社會結構變動下繁雜成因綜合作用的結果，農村人居環(huán)境的整治需要中央、政府、村集體和基層農民群眾等多方參與，實現(xiàn)共建、共管、共謀、共享的系統(tǒng)整治。首先，加強中央政策引導力度，完善考評機制。一方面國家可以持續(xù)深化改善農村公共衛(wèi)生環(huán)境、污水、垃圾、廁所等專項治理的政策，將政策的實施轉換深度匹配鄉(xiāng)村社會結構與農民生活習慣，樹立、評選如同浙江萬村整治和千村示范的典型，廣泛打造鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的氛圍；另一方面改進以鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治促使多元化投入、健全管護運營、優(yōu)化整治成果動態(tài)評估、凸顯村民主體訴求為內容的長效機制，從而不斷豐富、規(guī)范農村人居環(huán)境整治的系統(tǒng)性。其次，各級地方政府應加大資源下鄉(xiāng)投入力度，強化人居環(huán)境的整治標準。一方面政府部門可以依據(jù)整治目標提出合理化的農村人居環(huán)境整治標準，將整潔堆放、垃圾分類、不隨意張貼小廣告等行為作為環(huán)境整治工作的主要衡量標準；另一方面通過現(xiàn)代化治理手段，嚴格監(jiān)督考核治理標準，要求村集體或負責人運用視頻或拍照技術及時發(fā)現(xiàn)并上傳與環(huán)境衛(wèi)生相關的細事。再次，激發(fā)村干部和村集體整治積極性，提高其治理能力。一方面定期組織村集體和村干部開展關于農村人居環(huán)境整治的教育培訓活動，摒棄形式主義作風和急功近利的思想，樹立起全心全意為人民服務的思想意識；另一方面進一步完善農村干部激勵考核機制，將農村人居環(huán)境整治納入其日常政績考核中，并對整治效果顯著的村集體和村干部相應的獎勵，充分調動其開展農村人居環(huán)境整治的積極性。最后，強化村民環(huán)保意識，提升其素質。一方面定期組織農民觀看關于農村人居環(huán)境整治的教育片、宣傳片，讓農民及時了解最新的國家環(huán)保政策和法律法規(guī)，并運用貼標語掛橫幅、微信群分享等多種形式宣傳環(huán)保知識；另一方面以戶為單位，鼓舞村民踴躍參加衛(wèi)生評比活動，遵從公平、公正、公開的原則，準許獲勝的家庭懸掛流動紅旗并享受鄉(xiāng)村優(yōu)惠政策。

（二）整治措施軟硬兼施。首先，增強環(huán)保工程設施的建設力度，采取機制化的手段加以引導。一方面我國東部地區(qū)的大部分村集體配備了環(huán)衛(wèi)工人和垃圾處理設施，而西部欠發(fā)達地區(qū)由于缺乏相應的工程設施，導致無法為農民處理垃圾提供適宜的“出口”，幾乎單純依靠風吹日曬處理垃圾，亟待加強相應環(huán)保工程設施的建設，解決村民因找不到生活垃圾“出口”而犯難的窘境；另一方面需要運用村規(guī)民約等機制化的方式加以制約，使用全新的環(huán)保知識加以指引，讓村民主動投身于農村人居環(huán)境整治實踐中去。其次，抓好鄉(xiāng)村基礎設施建設，調動村民的積極性。一方面政府部門大力扶持公路等基礎設施的建設，并給予合理的補貼，這不僅為具備公路修繕技能的村民提供諸多就業(yè)機會，而且能夠保證工程高效有序進行；另一方面政府部門通過采取一定的激勵措施，如免費為村莊安裝高質量照明路燈，以為農村居民提供生活便利，來充分調動村民的工作積極性。最后，合理規(guī)劃村莊及土地建設，做好污水集中處理工作。一方面集中統(tǒng)一治理亂搭亂建現(xiàn)象以及違法建筑，加快拆除廢棄的房屋和廠房，并集結人員清理街邊、溝壑等多處雜物，科學規(guī)劃鄉(xiāng)村和土地建設；另一方面合理有效鋪設排污管道，完善廢水處理設施，學習、引進污水處理技術，充分發(fā)揮污水處理廠的功能，敦促其嚴謹、負責做好農村污水的集中處置工作。

（三）建立農村人居環(huán)境整治長效機制。一方面應加強公共關系，優(yōu)化與干部的聯(lián)系機制。通過加強公眾參與，創(chuàng)造良好的環(huán)境。通過雜志、電視、廣播等以及新媒體（如抖音、快手、微信公眾號、微博等）在線廣告矩陣，構建綜合媒體矩陣，達到促進人居環(huán)境整治的廣告效果。同時，優(yōu)化與群眾的溝通機制。增強干部群眾的領導意識，發(fā)揮干部群眾的共生性，即干部要發(fā)揮模范帶頭作用，成為群眾學習的先進典型，群眾要發(fā)揮建言獻策的作用，自覺履行監(jiān)督責任。另一方面農村環(huán)境整治已進入重要階段，基于此，我們要立足工作實際，及時解決發(fā)現(xiàn)的問題，建立長效互動機制，為農村經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，根據(jù)農村人居環(huán)境整治的現(xiàn)狀，大力推進美麗鄉(xiāng)村建設，繼而盡早實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏大目標。