打磨“南四湖專案”，也打磨了我

深秋時節(jié)的微山湖，像一幅靜謐而又生動的畫卷。湖邊的蘆葦叢在秋風的輕拂下?lián)u曳生姿，發(fā)出沙沙的聲響，像是大自然溫柔的低語。就在這片寧靜之中，11月14日，最高人民檢察院召開“以檢察公益訴訟服務保障跨區(qū)劃流域生態(tài)治理”新聞發(fā)布會，最高檢督促整治南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案（下稱“南四湖專案”）作為第五十四批指導性案例正式發(fā)布。作為一名普通公益訴訟檢察干警，同時也是南四湖專案組的一員，我有幸從頭至尾見證了這件指導性案例的誕生。

在“國家隊”實戰(zhàn)

2021年3月15日，高鐵列車在京滬線上疾馳。

彼時，我是江蘇省徐州市檢察院一名入職不滿3年的檢察新兵，受江蘇省檢察院和徐州市檢察院黨組指派，去最高檢公益訴訟檢察廳參加調(diào)訓，一路上我既激動又期待。

剛到?jīng)]兩天，激動的心情還沒平復，我所在的第三辦案組的主辦檢察官劉家璞就給我們帶來一個“重磅”消息——生態(tài)環(huán)境部根據(jù)《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，建議最高檢以公益訴訟推動南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理。

這讓我非常不解。雖然生態(tài)環(huán)境和資源保護是檢察公益訴訟的傳統(tǒng)法定領域，但是行政主管部門主動向檢察機關移送線索，實屬罕見。

這“不按套路出牌”的背后，到底是出于什么樣的考慮？在廳領導的安排下，3月下旬，主辦檢察官劉家璞就馬不停蹄地陪同生態(tài)環(huán)境部工作人員奔赴山東濟寧、江蘇徐州調(diào)研南四湖流域污染情況。

原來，南四湖地處魯、蘇、豫、皖4省交界處，流域周圍有8個地市34個縣（市、區(qū)），是我國北方最大的淡水湖。由于省界關系復雜，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題長期存在，4省在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面存在執(zhí)法標準不一、排污許可標準不一、“九龍治水”等問題。近年來，在地方黨委政府的重視和努力下，南四湖流域生態(tài)環(huán)境有所改善，但“上下游不同行，左右岸不同步”在一定程度上影響了南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理與保護協(xié)同推進。

由此可見，南四湖生態(tài)環(huán)境受損問題表面在湖區(qū)，根源在流域，僅靠各省單獨發(fā)力難以實現(xiàn)全面根本治理。在這個時候，檢察公益訴訟最能發(fā)揮協(xié)調(diào)各地的“黏合劑”作用，通過督促各地主管部門協(xié)同履職，共同保護受損公益、推動問題解決。

2021年4月8日，最高檢決定對南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損情況啟動公益訴訟立案程序。最高檢成立南四湖專案組，張雪樵副檢察長任專案組組長、主辦檢察官，直接帶隊辦案，公益訴訟檢察廳、檢察技術信息研究中心干部及借調(diào)同志為成員，負責組織指揮全案辦理。我就在這時成為專案組的一員。

那兩天我一直很忐忑。我一個從地級市檢察院借調(diào)過來的普通干警，這就開始在“國家隊”參加實戰(zhàn)了？

然而忙碌的工作節(jié)奏并沒有給我太多糾結的空間。在最高檢領導帶領下，辦案工作緊張有序地開展著。

打造高質(zhì)效辦案的典范

2020年底，最高檢剛剛成功辦結首例頂格立案的公益訴訟案“萬峰湖專案”，該專案同樣是推動解決跨區(qū)劃的流域環(huán)境治理問題。有此珠玉在前，我想“南四湖專案”應該可以按部就班。

但劉家璞卻搖了搖頭。作為“兩湖”案件的承辦人，他太熟悉情況了。他說，萬峰湖面臨的問題主要集中于網(wǎng)箱養(yǎng)殖等可視類污染，而南四湖流域除農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)廢水直排等問題外，還有4000多戶、1萬余名世代以船為家的漁民，他們的生產(chǎn)生活直接影響流域生態(tài)環(huán)境。魯蘇邊界還有眾多你中有我、我中有你的“插花地”，甚至還有未完成勘界的區(qū)域，權責交叉不明。“南四湖專案”辦理的難度系數(shù)與“萬峰湖專案”相比，根本不在一個量級。

如何指導三級檢察院高質(zhì)效辦好專案，啃下這塊“硬骨頭”，就成了擺在專案組面前的一道難題。

因南四湖流域污染成因復雜、治理難度極大，專案組決定沿用“萬峰湖專案”的經(jīng)驗，采用“一體化”的模式辦案，即在山東、江蘇、安徽下設分組，由三省檢察院副檢察長任專案組分組組長，各分組抽調(diào)三級檢察院200余名辦案骨干，負責摸排線索，協(xié)調(diào)、指導、辦理最高檢交辦和指定管轄的案件。

統(tǒng)分結合，不是一分了之，而是要更聚焦于如何統(tǒng)籌整個案件的辦理。為了打造規(guī)范辦案的典范，專案組在線索摸排、立案、檢察建議、訴訟和結案等每一個辦案節(jié)點，向各個分組制發(fā)了12份工作提示。起草之前，我們都先集體學習討論相關法律法規(guī)、辦案規(guī)則、司法解釋和辦案指南，甚至理論文章，確保每一份提示都具有指引性、針對性和實操性，能手把手指導三級檢察院辦好案件。

各分組的檢察官們也在為規(guī)范辦案竭盡全力。江蘇省沛縣檢察院第五檢察部主任郝敬輝在一次調(diào)查取證的過程中就遇到了難題。因為地處沛縣和微山縣交界的“插花地”，涉案企業(yè)主認為企業(yè)地處山東境內(nèi)，江蘇檢察機關無權調(diào)查，十來個人把沛縣檢察院和生態(tài)環(huán)境局的公務車輛團團圍住。下車取證吧，最后可能會激化矛盾；不取證吧，案子也不能這樣囫圇過去。最后，郝主任還是硬著頭皮下了車，耐心給大家釋法說理，找到相關工作人員做了筆錄，還對現(xiàn)場進行了勘驗，為案件爭取到難能可貴的證據(jù)材料。

見招拆招

南四湖僅湖區(qū)面積就廣達1266平方公里，水網(wǎng)縱橫，廠礦村莊星羅棋布，一個月下來，三省僅摸排線索就有30余條。專案組陷入僵局，線索是辦案的基礎，僅靠公益訴訟檢察干警的微薄力量，僅憑他們的“鐵腳板”，怎么可能完成全流域污染問題的排查任務？

正一籌莫展之際，專案組決定把調(diào)查取證從“二維”升級到“三維”，委托中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院利用衛(wèi)星遙感進行持續(xù)成像觀測，利用衛(wèi)星超出肉眼感知之外的多光譜成像，發(fā)現(xiàn)肉眼看不到的問題。

專家們運用衛(wèi)星遙感和多種監(jiān)測技術手段，發(fā)現(xiàn)了流域水環(huán)境污染類、土地利用類和涉污企業(yè)類問題點位520個。逐一勘驗500多個點位，也是一項巨大的工程，于是專案組將問題點位與地理位置信息、污染面積、污染物性質(zhì)、污染形成時間等要素進行了比對分析，最終確定了84條重點問題線索。

完成了衛(wèi)星的“天上看”、大數(shù)據(jù)的“云上算”，剩下的就是檢察官們深入一線開展“地上驗”。最高檢檢察技術信息研究中心的辦案人員帶領各分組檢察技術人員和法警開展調(diào)查取證，共采集樣品134份連夜送回中心實驗室檢測，同時還完成172次現(xiàn)場快速檢測。盛夏時節(jié)，一支支“公益訴訟檢察官+技術人員+法警”的辦案團隊，在烈日炎炎下，用腳步丈量著南四湖的一草一木。

在調(diào)查取證的過程中，山東分組發(fā)現(xiàn)，流域內(nèi)有40多家煤礦企業(yè)外排廢水中硫酸鹽嚴重超標，應當追究企業(yè)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。但檢察機關啟動民事公益訴訟程序，將面臨取證難、鑒定難、鑒定貴等問題，還要等待漫長的訴訟周期。有沒有辦法讓受損的公益盡快得到修復？

山東分組決定，優(yōu)先協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部門對違法企業(yè)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，如果行政機關不愿意磋商，或者磋商沒有達成一致，檢察機關再提起民事公益訴訟。就這樣，山東分組督促和支持生態(tài)環(huán)境部門分別與24家違法排污的煤礦企業(yè)達成磋商協(xié)議，涉及賠償金額8.5億元。其他以民事公益訴訟的方式追償生態(tài)環(huán)境修復費用1268萬元。

在這批案件辦理的過程中，一家企業(yè)的負責人激動地告訴專案組：“同樣在南四湖流域采煤，江蘇的礦企就不限制硫酸鹽濃度，山東的企業(yè)就得花大價錢升級設備，這次還賠了這么多錢！”

原來，南四湖自然保護區(qū)是山東省設立的省級保護區(qū)，山東設置了工礦廢水最高允許排放濃度限值的地方標準，但這個標準并不能約束江蘇的企業(yè)。江蘇省境內(nèi)5家煤礦執(zhí)行的國家《煤炭工業(yè)污染排放標準》（GB20426-2006），沒有規(guī)定礦井水尾水全鹽量、硫酸鹽兩種污染物排放限值。兩省水污染物排放標準不統(tǒng)一，成了執(zhí)法標準不一致的根源性問題。

如果僅僅推動江蘇5家煤礦參照山東的地方標準執(zhí)行，案件也能有個結論，但是以后還會不會出現(xiàn)其他類似的問題？

在案件研討會上，劉家璞語重心長地說：“我們不能就案辦案，要推動深層次的問題解決，大湖之治，起碼得有一套統(tǒng)一標準?！睂０附M主動協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，共同推動魯、蘇、豫、皖4省編制南四湖流域水污染物綜合排放標準，填補統(tǒng)一執(zhí)法標準的空白。

2024年4月，全國首個國家牽頭統(tǒng)一編制、以地方標準形式發(fā)布的流域型綜合排放標準正式出臺。當然，江蘇的煤礦企業(yè)早在2021年底就完成了技術改造，企業(yè)用實際行動，展示了對生態(tài)環(huán)境保護的責任擔當。

黨的二十屆三中全會提出，要推動重要流域構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。專案除了推動統(tǒng)一流域污染物綜合排放這一執(zhí)法標準，還統(tǒng)一了流域船舶污染治理水平。檢察公益訴訟在跨流域、跨區(qū)劃、跨部門的案件中，發(fā)揮了非常重要的作用。

打磨了案例也打磨了我

經(jīng)過一年的努力，南四湖可視類具體污染問題已經(jīng)基本得以解決，水質(zhì)也明顯好轉。2022年4月19日，最高檢決定對專案終結審查。案件辦結后，最高檢步履不停，協(xié)調(diào)地方政府開啟南四湖養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的新發(fā)展模式。

2023年夏天，我接到通知，最高檢組織人員成立“南四湖專案”指導性案例編寫團隊，我從專案組成員變身為編寫團隊中的一員。第一次研討會上，我甚至有些出神，這300多個日日夜夜，205件案件，如何濃縮到一篇案例稿中？

因為都是最高檢立案辦理的跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理公益訴訟案，如何區(qū)別于“萬峰湖專案”就成為編寫團隊不可回避的問題。

“萬峰湖專案”是四級檢察機關一體化辦案的1.0版，創(chuàng)設了上級院辦理跨行政區(qū)劃重大公益受損案件的一般規(guī)則，比如以事立案、統(tǒng)分結合、檢察聽證等?！澳纤暮０浮弊鳛檫M階的2.0版，履職就豐富得多——除了以上規(guī)則，還有打造現(xiàn)代化辦案團隊、技術賦能、推動行政執(zhí)法標準統(tǒng)一、銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償、長效生態(tài)保護等。按照這樣的思路，我們起草完初稿之后，就開始了不斷的討論修改。

從小組討論，到最高檢公益訴訟檢察廳檢察官會議研究，再到邀請最高檢法律政策研究室的案例專家共同打磨，時間不知不覺過去了半年。這半年里，團隊成員無數(shù)次挑燈夜戰(zhàn)、字斟句酌、反復推敲，耗費了太多心血。

2024年2月，征求意見稿被分別印送相關部委、專家學者、最高檢內(nèi)設機構和省檢察院征求意見。等待反饋的過程，大家都有點惴惴不安，生怕會有反對的聲音。4月，回函紛至沓來，讓我們激動的是，案例獲得了大家一致好評。其中，武漢大學法學院院長秦天寶教授認為這起案件為完善公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗，可以適當形式將成功經(jīng)驗有機融入檢察公益訴訟法加以規(guī)范化。天津大學法學院院長孫佑海教授認為這起案件是一起檢察機關依法履職，充分發(fā)揮檢察公益訴訟制度優(yōu)勢、有力推動流域生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)質(zhì)案例，指導意義十分重大。

雖然得到了專家和有關單位的認可，但編寫卻遇到了“瓶頸”。如何充分吸收修改意見，將案例上報最高檢案例指導工作委員會進行審議，大家改了又改，卻很難有突破。

作為專案組組長、主辦檢察官，最高檢副檢察長張雪樵對辦案過程、案件亮點和指導意義都非常熟悉，盡管距離結案已經(jīng)過去兩年，但是專案資料一直放在他的案頭。他不僅全程指導大家辦案和編寫案例稿，在這關鍵時刻，他還親自對案例稿進行了大幅修改。

2024年7月和9月，案例先后順利通過最高檢案例指導工作委員會和檢察委員會的審議，進入了最后的修改階段。發(fā)布會前一天，我翻看電腦記錄，從2023年7月25日團隊完成的第一稿，到最后的發(fā)布稿，一年多的時間里，我們一共編寫過102稿！案例編寫過程讓我才明白，哪有這么多竅門和捷徑，都是細微之處見真章，有“質(zhì)”者事竟成。

“南四湖案例證明了檢察公益訴訟作為監(jiān)督之訴、公益之訴、督促之訴、協(xié)同之訴的獨特制度價值，更彰顯了檢察公益訴訟制度作為習近平法治思想標識性概念和原創(chuàng)性貢獻的司法文明新高度?！睆堁╅愿睓z察長的話音把我從萬千思緒中拉回。

發(fā)布會現(xiàn)場設在微山湖中的湖興島上。專案辦結后，南四湖被文化和旅游部評為“5A”級景區(qū)，這座小島再也找不到三年前村口的黑水溝、村尾的臭魚塘。現(xiàn)場吸引了附近的村民來圍觀，他們臉上洋溢著真誠的笑容，感染了每一個人。劉家璞摩挲著案例發(fā)布稿，一個字一個字地又看了一遍，那些為了辦案勞心苦思、奔波忙碌的記憶，也會成為他內(nèi)心中柔軟又珍貴的一部分吧。

黨的十八屆四中全會以來，檢察公益訴訟制度已經(jīng)走過了十個年頭。幸運如我，見證了“南四湖專案”指導性案例的誕生，而“南四湖專案”更是一個見證，見證檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，最終成為新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的重要部分，成為公益司法保護中閃光的“中國方案”。（作者單位：江蘇省徐州市檢察院）