美國(guó)高等教育如何治理

沈蕾娜

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，各州對(duì)高等教育的治理結(jié)構(gòu)各不相同。同時(shí)，高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大、類型多樣。2020—2021年度相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)共有6063所高校，其中，公立高校占31.7%，私立非營(yíng)利性高校占29.8%，私立營(yíng)利性高校占38.5%。因此，美國(guó)高等教育治理呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性的特點(diǎn)。

美國(guó)高校的外部縱向治理

美國(guó)高等教育的外部治理體系表現(xiàn)為縱、橫兩個(gè)維度。在縱向結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府的權(quán)力相對(duì)有限，中間層級(jí)（州政府和大學(xué)）的權(quán)力基礎(chǔ)較強(qiáng)，基層（學(xué)院和系）在人事、課程等方面擁有較大的發(fā)言權(quán)，總體呈現(xiàn)為“兩頭小、中間大”的權(quán)力格局。

聯(lián)邦政府的高等教育治理。由于美國(guó)憲法并未賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，因此，其在高等教育領(lǐng)域的職能往往被認(rèn)為是“間接影響而非直接控制”。在美國(guó)政治中，聯(lián)邦政府涵蓋國(guó)會(huì)、行政和司法三大部門(mén)。美國(guó)聯(lián)邦政府在二戰(zhàn)后加強(qiáng)了對(duì)高等教育的干預(yù)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是“美國(guó)的制度、憲法都把國(guó)會(huì)作為政府的第一和最有權(quán)的部門(mén)”，國(guó)會(huì)掌握了很多“實(shí)權(quán)”，而教育立法是聯(lián)邦政府干預(yù)高等教育最有力的途徑之一；二是“西方任何國(guó)家司法系統(tǒng)的權(quán)力似乎都沒(méi)有美國(guó)那么大”，雖然美國(guó)司法機(jī)關(guān)中沒(méi)有設(shè)立與高等教育“對(duì)口”的機(jī)構(gòu)，但聯(lián)邦最高法院可以通過(guò)司法解釋、司法制裁等方式參與高等教育治理；三是聯(lián)邦政府通過(guò)撥款為高校提供經(jīng)濟(jì)資助，包括科研資助和學(xué)生資助；四是聯(lián)邦政府會(huì)利用行政手段，如政令、政策、建議、通告等，對(duì)高等教育進(jìn)行宏觀調(diào)控。總體而言，聯(lián)邦政府對(duì)于公立高校和私立高校的態(tài)度沒(méi)有明顯的差異。盡管長(zhǎng)期表現(xiàn)出對(duì)高校實(shí)行多方干預(yù)的“松散”性特征，但有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前美國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入合規(guī)時(shí)代，高等教育機(jī)構(gòu)行政管理的幾乎每一個(gè)方面，都受到聯(lián)邦行政法規(guī)或行政解釋的規(guī)制。

州政府的高等教育治理。美國(guó)憲法將直接管理教育的權(quán)力保留給了各州，因此，州政府是高等教育法理上的責(zé)任主體。與聯(lián)邦政府相比，其對(duì)高校，尤其是公立高校的影響，更為直接和廣泛。由于州情不一、規(guī)制大學(xué)的憲法和法律各異，各州介入高校事務(wù)的程度存在較大的差異。根據(jù)各州高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能和特點(diǎn)，大致可以將全美50個(gè)州的高等教育治理結(jié)構(gòu)分為三種類型：一是統(tǒng)一型，是指由1—3個(gè)統(tǒng)一治理委員會(huì)（Consolidated Governing Board）負(fù)責(zé)治理州內(nèi)所有或部分高校，委員會(huì)行使高校董事會(huì)職責(zé)，如愛(ài)達(dá)荷州、佐治亞州、加利福尼亞州等22個(gè)州。二是協(xié)調(diào)型，是指在州一層設(shè)高等教育協(xié)調(diào)委員會(huì)（Coordinating Board，具體名稱多樣），承擔(dān)州內(nèi)高等教育的協(xié)調(diào)工作，包括負(fù)責(zé)州內(nèi)高等院校與州之間、各高等院校之間需求與利益的協(xié)調(diào)，制定本州高等教育發(fā)展規(guī)劃等，但各高校內(nèi)部具體的職責(zé)由各高校董事會(huì)承擔(dān)，如阿肯色州、印第安納州、華盛頓州等24個(gè)州。三是服務(wù)型，是指州一級(jí)沒(méi)有設(shè)立任何具有法定協(xié)調(diào)權(quán)力的高等教育機(jī)構(gòu)，而是由州內(nèi)各高校通過(guò)協(xié)商組建的規(guī)劃委員會(huì)（Planning Agencies）或自愿協(xié)會(huì)（Voluntary Association），在預(yù)算、學(xué)科專業(yè)設(shè)置及評(píng)估、州內(nèi)高等教育規(guī)劃等方面承擔(dān)起類似的職責(zé)，如密歇根州等4個(gè)州?？傮w而言，州政府和公立高校之間表現(xiàn)出多元復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，但在廣泛又直接的監(jiān)管中不輕易干涉大學(xué)的學(xué)術(shù)自由；州政府對(duì)私立高校之間表現(xiàn)出遠(yuǎn)距離的權(quán)力關(guān)系，使私立高校獲得了比公立高校更大的自治空間。

美國(guó)高校的外部橫向治理

美國(guó)高等教育外部治理的橫向結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為高校、政府和市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，這被伯頓·克拉克稱為“三角協(xié)調(diào)模型”。其中，政府代表著國(guó)家權(quán)力，通過(guò)制定法律法規(guī)、國(guó)家政策和財(cái)政撥款等方式影響高等教育的治理；高校則代表著學(xué)術(shù)權(quán)威，大學(xué)教授等學(xué)術(shù)人員依靠自己的專業(yè)知識(shí)與能力，通過(guò)各種正式與非正式的渠道參與高等教育治理；市場(chǎng)指代高等教育所處的市場(chǎng)，包括消費(fèi)者市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和院校市場(chǎng)。除此之外，美國(guó)高校還受到由協(xié)會(huì)組織、公益性基金會(huì)、工商業(yè)企業(yè)等構(gòu)成的“外部市場(chǎng)”的影響。

協(xié)會(huì)組織。美國(guó)高校協(xié)會(huì)數(shù)量眾多，已發(fā)展成為全國(guó)高等教育的信息中樞，負(fù)責(zé)向政府、大學(xué)和社會(huì)傳遞高等教育發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)和重大議題的研究進(jìn)展。在專門(mén)以影響聯(lián)邦高等教育政策為主要職能的高校協(xié)會(huì)中，最著名的是“六大核心協(xié)會(huì)”：美國(guó)教育理事會(huì)（ACE）、美國(guó)大學(xué)協(xié)會(huì)（AAU）、美國(guó)社區(qū)學(xué)院協(xié)會(huì)（AACC）、全國(guó)州立和贈(zèng)地學(xué)院協(xié)會(huì)（NASULGC）、美國(guó)州立學(xué)院與大學(xué)協(xié)會(huì)（AASCU）、全國(guó)獨(dú)立學(xué)院與大學(xué)協(xié)會(huì)（NAICU）。

公益性基金會(huì)。美國(guó)公益性基金會(huì)通過(guò)制定高等教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布高等教育研究報(bào)告、參與國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)等形式對(duì)高等教育政策施加影響。這其中最具代表性的是卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)基金會(huì)?？▋?nèi)基基金會(huì)開(kāi)展的第一項(xiàng)大型調(diào)查研究成果是1910年發(fā)表的《關(guān)于美國(guó)和加拿大醫(yī)學(xué)教育調(diào)查報(bào)告》，該報(bào)告促使美國(guó)各界關(guān)注和重視醫(yī)學(xué)教育的現(xiàn)狀，并直接促成了20世紀(jì)初美國(guó)醫(yī)學(xué)教育新模式的建立。對(duì)美國(guó)高校而言，公益性基金會(huì)不僅是科學(xué)研究的重要資助者，而且為高校發(fā)展的政策研究提供資助。

工商業(yè)企業(yè)。首先，工商業(yè)企業(yè)通過(guò)高校董事會(huì)中的工商業(yè)成員實(shí)現(xiàn)對(duì)高校治理的影響。數(shù)據(jù)顯示，2010年美國(guó)公立大學(xué)和非營(yíng)利私立院校中分別有49.4%和53%的董事會(huì)成員來(lái)自工商業(yè)領(lǐng)域。其次，企業(yè)資金在高校尤其是研究型大學(xué)資金來(lái)源中的比重越來(lái)越大。美國(guó)高校同很多企業(yè)有合作關(guān)系，為教授提供和企業(yè)科研人員聯(lián)手進(jìn)行科研活動(dòng)的機(jī)會(huì)。許多大學(xué)教授跨界在企業(yè)中承擔(dān)技術(shù)或科研工作，這樣也有助于學(xué)校爭(zhēng)取到更多由企業(yè)資助的科研經(jīng)費(fèi)。

美國(guó)高校普遍實(shí)行共同治理。1966年，美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)（AAUP）、美國(guó)教育委員會(huì)（ACE）以及大學(xué)和學(xué)院治理委員會(huì)（AGB）共同發(fā)出的《聯(lián)合聲明》明確，共同治理的主體包括董事會(huì)、校長(zhǎng)、教師與學(xué)生。隨著共同治理的實(shí)踐推進(jìn)，當(dāng)前高校治理中的利益相關(guān)群體越來(lái)越多，包括校友、學(xué)生家長(zhǎng)、工商業(yè)代表等，但總體上三大主體共治是美國(guó)高校的普遍特征，即由董事會(huì)代表的最高決策權(quán)力系統(tǒng)、由校長(zhǎng)代表的行政權(quán)力系統(tǒng)和由教授代表的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。此外，學(xué)生等群體在一定程度上作為利益相關(guān)者參與高校治理。

作為法人和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的董事會(huì)

董事會(huì)作為美國(guó)高校內(nèi)部治理機(jī)制的一個(gè)顯著標(biāo)志，被克拉克稱為“促成美國(guó)形成當(dāng)今世界上最為成功的高等教育體系的六要素之一”。美國(guó)高校一般實(shí)行“法人—董事會(huì)制度”，董事會(huì)是大學(xué)法人，是大學(xué)名義上的所有者，是大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)和立法者。

根據(jù)董事會(huì)層級(jí)機(jī)構(gòu)的高低或數(shù)量，可以將其分為單層、雙層和三層董事會(huì)：一所高?；蛞粋€(gè)高校系統(tǒng)內(nèi)只有一個(gè)董事會(huì)的為單層董事會(huì)，常見(jiàn)于私立高校；雙層董事會(huì)常見(jiàn)于公立高校，是指由學(xué)校董事會(huì)和州級(jí)董事會(huì)共同對(duì)高校進(jìn)行管理；還有的高校會(huì)在下設(shè)的分校中成立相應(yīng)的董事會(huì)，這個(gè)董事會(huì)受總校董事會(huì)和州級(jí)董事會(huì)共同管理，因此也被稱為三層董事會(huì)。

與歐洲大學(xué)不同的是，美國(guó)各高校的董事會(huì)是由校外人員構(gòu)成的，因此被稱為“外行董事會(huì)”。董事會(huì)成員的構(gòu)成和任命方式各不相同。一般而言，私立高校董事會(huì)成員主要是來(lái)自社會(huì)各界的精英人士，如工商企業(yè)人士、律師、銀行家、醫(yī)生等；公立高校的董事會(huì)成員則大多數(shù)是當(dāng)?shù)刂莼蛏鐓^(qū)的公民，也有少部分州級(jí)政府官員。公立高校董事會(huì)成員通常由州政府任命，而私立高校董事會(huì)成員則由校友及董事會(huì)成員選舉或推薦產(chǎn)生。大多數(shù)董事會(huì)成員中都有學(xué)生董事，由學(xué)生組織推薦、州長(zhǎng)任命，各高校的差異在于學(xué)生董事是否具有投票權(quán)。

作為高校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會(huì)的權(quán)力主要體現(xiàn)在對(duì)校長(zhǎng)的任命和監(jiān)督及對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)狀況的保障和最終決定權(quán)上，其職能限于學(xué)校的宏觀治理，把大部分權(quán)力直接授予校長(zhǎng)和教師評(píng)議會(huì)，但保留最終的決定權(quán)。

作為首席執(zhí)政者的校長(zhǎng)

關(guān)于美國(guó)高校校長(zhǎng)的角色與作用存在各種不同的觀點(diǎn)，但總體上，校長(zhǎng)是高校治理中最具影響力的人物。大部分高校的校長(zhǎng)由董事會(huì)選拔并直接向董事會(huì)報(bào)告。作為董事會(huì)和學(xué)校學(xué)術(shù)群體之間的聯(lián)絡(luò)官，校長(zhǎng)代表學(xué)校的學(xué)術(shù)團(tuán)體向董事會(huì)提出政策建議。

在一個(gè)規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能多樣的高校中，校長(zhǎng)往往無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)和行使其治理權(quán)，而需要高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)的幫助。盡管各高校的規(guī)模和特色不一，其高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成各異，但一般都會(huì)設(shè)立教務(wù)長(zhǎng)、行政副校長(zhǎng)、學(xué)生事務(wù)副校長(zhǎng)、法律顧問(wèn)和大學(xué)秘書(shū)等。通常，校長(zhǎng)的許多工作都在校外，例如以合法的方式尋求外部機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的支持、會(huì)見(jiàn)校友和發(fā)展前景優(yōu)秀的學(xué)生、發(fā)展與社區(qū)的關(guān)系等。越來(lái)越多的高校期望校長(zhǎng)能夠通過(guò)私人關(guān)系來(lái)增加學(xué)校資金來(lái)源。

作為學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)的評(píng)議會(huì)

作為合法的教師代表機(jī)構(gòu)，評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)處理大學(xué)所有學(xué)術(shù)方面的事務(wù)，與校長(zhǎng)一起負(fù)責(zé)達(dá)成大學(xué)的教育目標(biāo)，并充當(dāng)校長(zhǎng)的顧問(wèn)咨詢機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)有利于教師參與學(xué)校政策的制定，是教師表達(dá)自己意愿與要求的主要機(jī)構(gòu)。評(píng)議會(huì)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)成員一般從教授、副教授等終身教職人員中選舉產(chǎn)生，助理教授不參加，主席由全體委員投票決定。

評(píng)議會(huì)按照其發(fā)揮的作用，可以分為四類：一是功能型。此類評(píng)議會(huì)主要權(quán)力限于傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，如課程、教師職稱晉升、終身教職及學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而在非學(xué)術(shù)領(lǐng)域中影響力很小，只有咨詢和建議權(quán)。二是影響型。此類評(píng)議會(huì)不僅具有高校治理的合法性地位，而且對(duì)學(xué)校的各方面事務(wù)具有廣泛影響，包括一些非學(xué)術(shù)領(lǐng)域，如體育運(yùn)動(dòng)、預(yù)算制定、校長(zhǎng)選舉等。三是儀式型。此類評(píng)議會(huì)的存在更多是名義上的，不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，因此校長(zhǎng)和管理者的權(quán)力相對(duì)就比較強(qiáng)大。四是沖突型。此類評(píng)議會(huì)盡管也經(jīng)常參與一些具體事務(wù)的運(yùn)作，但很難獲得管理者的充分支持與協(xié)作。教師與管理者之間的關(guān)系往往是懷疑和對(duì)抗的，評(píng)議會(huì)的治理效果通常不佳。

總體上看，評(píng)議會(huì)代表教師，與以校長(zhǎng)為代表的行政系統(tǒng)共同構(gòu)成了美國(guó)高校的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。但評(píng)議會(huì)不是決策機(jī)構(gòu)，其作出的許多學(xué)術(shù)議題決策最終要經(jīng)過(guò)董事會(huì)批準(zhǔn)。

作為利益相關(guān)者的學(xué)生

從20世紀(jì)60年代末開(kāi)始，美國(guó)各高校紛紛組建學(xué)生自治組織，以代表本校所有注冊(cè)學(xué)生行使參與大學(xué)內(nèi)部與自身利益相關(guān)事務(wù)的決策咨詢與政策制定的權(quán)利。各高校對(duì)此組織的稱呼各異，如學(xué)生政府、學(xué)生會(huì)、學(xué)生評(píng)議會(huì)等。雖然稱謂不同，但就組織的性質(zhì)而言是一致的，通常遵循立法、司法、行政相對(duì)獨(dú)立的原則，一般設(shè)立執(zhí)行委員會(huì)作為其核心的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在職位上會(huì)設(shè)立主席、副主席和各委員會(huì)主管。主席作為整個(gè)學(xué)生評(píng)議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)也是執(zhí)行委員會(huì)的負(fù)責(zé)人，他是學(xué)生群體和學(xué)校行政人員的首要聯(lián)絡(luò)者，需要定期與大學(xué)校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)和大學(xué)主要委員會(huì)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行交流與溝通。伴隨學(xué)生參與大學(xué)治理程度的不斷加深，許多高校將與學(xué)生相關(guān)事務(wù)的決策權(quán)賦予學(xué)生評(píng)議會(huì)，使其擁有正式投票權(quán)。

除了學(xué)生評(píng)議會(huì)，學(xué)生還有另一個(gè)參與高校治理的途徑，即學(xué)生代表。學(xué)生代表進(jìn)入董事會(huì)是學(xué)生參與大學(xué)治理的最高形式。20世紀(jì)60年代，美國(guó)的一些大學(xué)和學(xué)院開(kāi)始任命教師和學(xué)生作為董事會(huì)成員（或至少作為董事會(huì)的非投票代表）。根據(jù)2013年全美學(xué)生評(píng)議會(huì)組織（ASGA）的董事會(huì)學(xué)生代表調(diào)查，只有20%的學(xué)生評(píng)議會(huì)中能有至少有1名學(xué)生占有董事會(huì)的投票權(quán)席位，這種情況大多存在于公立大學(xué)。

（作者系首都師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究所副所長(zhǎng)）