縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體框架及推進路徑

【關(guān)鍵詞】縣域城鄉(xiāng)融合 要素流動 城鄉(xiāng)關(guān)系 高質(zhì)量發(fā)展 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

黨的二十大報告指出要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。2023年中央一號文件在縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)民工市民化、公共資源配置等方面提出要求，明確以縣域為切入點推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。作為城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)承載和關(guān)鍵節(jié)點，統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的必然舉措，對于推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化也具有重大的理論價值與現(xiàn)實意義。為此，系統(tǒng)把握我國縣域城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實命題、基礎(chǔ)內(nèi)涵、主體要素、融合機理和推進路徑，有助于為高質(zhì)量發(fā)展注入新的動能。

《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》明確提出，要推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，推進縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。因此，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是加快構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動縣域新型城鎮(zhèn)化邁向更高質(zhì)量的均衡發(fā)展階段的客觀要求，也是在縣域范圍內(nèi)率先通過經(jīng)濟、空間、社會、生態(tài)系統(tǒng)深度融合，加快推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要目標。

一是以補齊短板推進縣城建設(shè)，打造高質(zhì)量發(fā)展縣域載體。縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，對于構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局具有重要的意義。目前全國約有2.9億農(nóng)民工，縣域內(nèi)約有1.6億。尤其是在農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)實背景下，推進以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化更加能夠保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶和回流農(nóng)民工順利返鄉(xiāng)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，縣城雖然具備一般城市的發(fā)展基礎(chǔ)，但由于長期政策實踐中的城市偏向，縣城與周邊大城市乃至不同區(qū)域之間發(fā)展的差距依舊明顯。以2022年為例，縣域人均GDP水平后十位的縣僅為全國平均水平12.5%-16.7%（全國平均水平為85698元）。從區(qū)域內(nèi)部縣域間發(fā)展差異來看，四川省縣域人均GDP首位縣和末位縣兩者之間的差值約為56.3倍，浙江、廣東、江蘇分別約為29.5倍、21.4倍和12.3倍。

由于區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和發(fā)展條件不同，如何有效破除當前縣域經(jīng)濟不發(fā)達、縣域發(fā)展不平衡、縣城吸納人口能力有限等問題，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展，需要從共性中把握特性?！蛾P(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》強調(diào)要科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向，總體上按照大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五種功能定位與類型劃分，重點圍繞產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、提高資源環(huán)境承載能力、推進人口回流等政策目標，加強縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、不斷增強節(jié)點縣城自我統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力（見表1）。

二是以載體建設(shè)推動戰(zhàn)略協(xié)同，推動鄉(xiāng)村振興和縣域新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強調(diào)以“人”為核心，在優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的過程中同步推動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略立足鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生面向，強調(diào)在激活村莊內(nèi)生動力的同時通過產(chǎn)業(yè)振興實現(xiàn)與城市功能互補。城鄉(xiāng)融合是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互動的時代產(chǎn)物，而新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序協(xié)同也有賴于縣域城鄉(xiāng)融合所提供的穩(wěn)定開放融合富足共享的整體環(huán)境。

城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的對象是一個鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)，包括城鄉(xiāng)融合體、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機體、居業(yè)協(xié)同體。鄉(xiāng)村振興的根本目的是在于實現(xiàn)農(nóng)民富裕富足，農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效和農(nóng)村宜居宜業(yè)，同時鄉(xiāng)村振興所內(nèi)涵的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、組織、文化和人才振興需要建立完善的面向縣域城鄉(xiāng)要素保障體系。當前，全面推進鄉(xiāng)村振興旨在以縣城為龍頭和載體，充分發(fā)揮縣城輻射帶動能力，通過服務(wù)下沉、資源下沉、治理下沉、組織下沉形成集聚效應(yīng)、傳導效應(yīng)和涓滴效應(yīng)逐步實現(xiàn)脫貧攻堅成果的有效鞏固、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展、糧食安全的穩(wěn)固保障。

在縣域內(nèi)統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是縣域新型城鎮(zhèn)化的重要目標，也是未來我國縣域城鄉(xiāng)深度融合的結(jié)果呈現(xiàn)，更是推進從土地城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的動力來源。從當前縣域新型城鎮(zhèn)化過程中人口流動規(guī)律來看，目前入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)農(nóng)民工規(guī)模超過70萬人，縣域和縣城成為返鄉(xiāng)農(nóng)民工“二次創(chuàng)業(yè)”的首要選擇，未來10-15年返鄉(xiāng)農(nóng)民工規(guī)模和頻率將會進一步增加。同時截至2022年我國城鎮(zhèn)常住人口9.2億人，比2021年增加646萬人；鄉(xiāng)村常住人口4.91億人，相比減少731萬人，縣域及縣城也成為農(nóng)民工進城落戶的主要選擇。如何妥善安置返鄉(xiāng)農(nóng)民工和進城農(nóng)民工成為縣域新型城鎮(zhèn)化面臨的主要挑戰(zhàn)。以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)聚焦縣城基礎(chǔ)功能，隨著縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不斷提高、城市基本公共服務(wù)體系的逐步完善、縣域農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化機制不斷健全，縣城自身的就業(yè)吸納能力也會同步提升，人口承載力也會逐步增強，縣域城鎮(zhèn)化也會逐步轉(zhuǎn)向以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

三是以戰(zhàn)略共振促進城鄉(xiāng)共富共榮，形成城鄉(xiāng)資源要素自由流動、城鄉(xiāng)功能深度耦合、城鄉(xiāng)權(quán)益均等保障整體局面。城鄉(xiāng)要素合理配置與雙向流動既是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本要求，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟內(nèi)部循環(huán)的重要表現(xiàn)。當前，制約城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要問題之一是城鄉(xiāng)要素流動類型不均衡、要素流通渠道不通暢。從要素對城鄉(xiāng)居民權(quán)益保障的影響路徑來看，由于城鄉(xiāng)在公共服務(wù)財政投入、技術(shù)投入上的現(xiàn)實差異造成兩大地域系統(tǒng)內(nèi)部教育、醫(yī)療、文化、體育、社保等基本公共服務(wù)供給差距擴大，以2021年為例，我國縣域城鄉(xiāng)之間供水普及率、燃氣普及率、污水處理率、生活垃圾處理率差值分別為20.67%、68.11%、76.74%和26.31%。為此，要加快構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、平等交換與雙向流動的體制機制，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

以要素雙向流動為抓手加快推動縣域城鄉(xiāng)融合不僅有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與縣域新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同并進，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的根本要求。習近平總書記指出：“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！碑斍拔覈餐辉５谋∪醯沫h(huán)節(jié)是縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不充分與不平衡問題。以城鄉(xiāng)人均可支配收入為例，縣域城鄉(xiāng)人均可支配收入差值從2013年17037元擴大到2021年28481元，其內(nèi)在的絕對差值又同樣呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢（見圖1）。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展與共同富裕的政策關(guān)聯(lián)來看，推動共同富裕要具備雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，在以“人”為核心的邏輯主導下，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民增收問題也必須要置于縣域城鄉(xiāng)融合的整體框架之下。具體而言，縣域城鄉(xiāng)融合中的空間融合、產(chǎn)業(yè)融合、治理融合能夠通過空間重構(gòu)、要素重配、制度完善來破除當前阻礙城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制障礙，通過物理空間轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換以及生活方式轉(zhuǎn)換滿足農(nóng)民“進城”“留城”“融城”多層次與漸進性需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素自由流動、城鄉(xiāng)功能深度耦合、城鄉(xiāng)權(quán)益均等保障整體，進而推進城鄉(xiāng)共同富裕的整體進程。

相較于市域和省域，縣域既是人口回流地、產(chǎn)業(yè)聚集地，也是城鄉(xiāng)融合新空間和治理新樞紐。城鄉(xiāng)在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素市場等方面差異明顯，將縣域作為城鄉(xiāng)融合的空間載體意在促進城鎮(zhèn)系統(tǒng)和鄉(xiāng)村系統(tǒng)之間形成有效互動，從而塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)涵與整體系統(tǒng)

結(jié)合城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵領(lǐng)域，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵可歸納為：優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局，對縣域空間內(nèi)的城鄉(xiāng)進行統(tǒng)一規(guī)劃實現(xiàn)功能嵌套；依據(jù)生產(chǎn)要素的構(gòu)成特性以及不同產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性與互補性，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；調(diào)整供需結(jié)構(gòu)、優(yōu)化共享機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)共享、制度共建；依托公共服務(wù)的推進過程，以有為政府和有效市場的有序互動實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會高效能治理。城鄉(xiāng)融合的根本目的在于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下所形成的城市和鄉(xiāng)村兩大地域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)、空間、服務(wù)、治理互相孤立與區(qū)隔的現(xiàn)實局面，推動城鄉(xiāng)共生共榮、共同發(fā)展。相比較而言，縣域城鄉(xiāng)融合更加凸顯縣城和縣域的空間特質(zhì)和鄉(xiāng)土基礎(chǔ)，把縣域作為大城市和農(nóng)村地區(qū)的“第三空間”，強調(diào)要遵循鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中縣域基礎(chǔ)定位和農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的流動規(guī)律推動城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟、體制和社會系統(tǒng)走向深度融合之路。

城鄉(xiāng)空間格局的整體優(yōu)化構(gòu)成城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)融合的邏輯起點。在當前縣域城鄉(xiāng)融合中，空間格局優(yōu)化可表征為由以生產(chǎn)空間為主導向生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間（以下簡稱“三生”空間）相協(xié)調(diào)方向的優(yōu)化?！叭笨臻g內(nèi)涵的功能屬性通過“三生”功能分類、功能識別和功能空間優(yōu)化體系轉(zhuǎn)化為不同類型空間建構(gòu)的原料和基準，最終推動空間功能在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障人居和生態(tài)服務(wù)三方面的功能嵌套發(fā)展。具體而言，生活空間所承載的提供勞動與生產(chǎn)資料以及保護與修復(fù)功能被疊加嵌套進生產(chǎn)與生態(tài)空間，同時生態(tài)空間所具備的提供生產(chǎn)資料與補充生態(tài)及修復(fù)功能也會作用到生產(chǎn)與生活空間，而生產(chǎn)空間所附屬的提供生活資料和影響生態(tài)格局的功能影響生活與生產(chǎn)空間的建構(gòu)與治理。最后圍繞人的多樣性需求和多重性主體的邏輯，不斷突破“三區(qū)三線”剛性操作所帶來的空間沖突、擠壓、重疊與碎片化等問題，最終形成縣域城鄉(xiāng)空間融合的局面。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟系統(tǒng)融合前提是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在縣域范圍內(nèi)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式因為較低的附加值、較高的生產(chǎn)成本以及分散化的組織形式難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的自我轉(zhuǎn)型，需要依托作為外部動力的城市資本和技術(shù)下鄉(xiāng)。當前縣域城鄉(xiāng)融合的典型模式以土地集約利用推動工業(yè)上樓，在有效增加土地產(chǎn)出收益的同時也能夠以新型業(yè)態(tài)的引進和社會資本的注入驅(qū)動農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級。同時，伴隨著城市功能有機疏散，城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推動城市和鄉(xiāng)村產(chǎn)生新的經(jīng)濟分工關(guān)系：由傳統(tǒng)的依附型經(jīng)濟“剪刀差”變成協(xié)作型經(jīng)濟“共同體”，尤其是在縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合過程中城鄉(xiāng)要素流動規(guī)模更大，要素流動頻度更高，要素集聚品質(zhì)更強，城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟系統(tǒng)融合的新趨勢（見圖2）。

在縣域城鄉(xiāng)融合中，圍繞“離土不離鄉(xiāng)”的生活習性與生存理性所形成的“半工半耕”“半工伴讀”等生計模式也要以均等化服務(wù)予以保障，把縣域城鄉(xiāng)融合政策要求與農(nóng)民進城主觀愿望深度連接?？h域公共服務(wù)水平提升意味著基層公共服務(wù)制度體系的日漸完善，要以制度化推動政府與社會力量多元主體協(xié)同合作?！耙灾贫葎?chuàng)新破除城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制障礙”成為推進縣域城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵舉措，縣域城鄉(xiāng)融合的價值在于發(fā)揮縣域作為“第三空間”的政策過渡地帶以及承載城市均等化公共服務(wù)與農(nóng)村生活意義世界建構(gòu)的復(fù)合功能地帶的作用從而推動城鄉(xiāng)體制系統(tǒng)融合。

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體要素及其內(nèi)在關(guān)系

土地要素是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)要素。土地是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)要素，是人才、資本等其他要素的物質(zhì)載體。土地在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中主要表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化，既包括農(nóng)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，也包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整，如農(nóng)村宅基地、農(nóng)村屬性的獨立建設(shè)用地向城鎮(zhèn)及移民點以及城鎮(zhèn)屬性的獨立建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。

資本要素是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐要素。在縣域城鄉(xiāng)融合的初期階段，伴隨著農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，原先傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式難以滿足家庭財富的再生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型迫在眉睫，即要以資本投入滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)的用地需求和形成適宜現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的整體環(huán)境。當過渡到縣域城鄉(xiāng)融合的后期階段，城鄉(xiāng)融合的重點開始轉(zhuǎn)向以“人”為核心的多重系統(tǒng)融合，雖然人口城市偏好不再顯著，但是對高質(zhì)量生活水平和實現(xiàn)自我全面發(fā)展的追求成為新的服務(wù)需求，包括城鄉(xiāng)居民素質(zhì)再提升、城鄉(xiāng)居住環(huán)境再改善、城鄉(xiāng)治理能力再強化更加需要資本的支撐。

人口要素是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵要素。人才不僅是人力資源中能力、素質(zhì)較高的勞動力，而且對于推進縣域社會高質(zhì)量發(fā)展、驅(qū)動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)更新具有支撐作用。相較于城市地區(qū)，勞動力同樣成為農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)優(yōu)勢，優(yōu)質(zhì)的人才能夠充分發(fā)揮主動性憑借其專業(yè)知識和能力創(chuàng)意為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)優(yōu)化等提供智力支持。

從要素層面而言，縣域城鄉(xiāng)融合是城市和鄉(xiāng)村基于各自要素稟賦與相對優(yōu)勢，通過要素流動實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間由要素稀缺性轉(zhuǎn)向要素互補性，推動城鄉(xiāng)兩大地域系統(tǒng)間空間、社會、經(jīng)濟與人口結(jié)構(gòu)的互動與耦合。其中，人口流動是城鄉(xiāng)要素流動的核心和起點，能夠帶動其他類型的要素集聚、擴散和流動，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。一方面，圍繞土地要素市場化改革所要求的完善土地管理體制和土地價格體系與市場運行機制正是對城鄉(xiāng)人口流動規(guī)律的客觀把握，而土地要素流動的本質(zhì)是權(quán)能轉(zhuǎn)移或者功能轉(zhuǎn)型，其根本的歸屬主體依舊屬于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的“人”。另一方面，城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模不斷擴大，尤其是在城鄉(xiāng)融合的中期階段為適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合所采取的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與建設(shè)用地入市等舉措需要更多社會資本的注入與支撐，由此產(chǎn)生農(nóng)村金融制度改革。農(nóng)民進城與城市人才下鄉(xiāng)過程中所產(chǎn)生的短期日常消費行為、中期求學務(wù)工行為和長期產(chǎn)業(yè)投資行為進一步推動城市資本下鄉(xiāng)，不斷推動縣域城鄉(xiāng)融合。

推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足整體范疇、聯(lián)系兩大地域、聚焦關(guān)鍵要素、圍繞現(xiàn)實任務(wù)，不斷推動城鄉(xiāng)要素在縣域空間內(nèi)流動集聚并實現(xiàn)融合發(fā)展，進而形成相輔相融、功能互補、和諧共生的縣域發(fā)展共同體。

第一，明確縣城功能分類，培育縣域城鄉(xiāng)融合有效載體。以系統(tǒng)思維推動城鄉(xiāng)融合，強化空間一體化意識，增強縣域發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、全局性，立足縣域整體空間基礎(chǔ)范疇，以縣域全局有機融合與均衡發(fā)展為導向，統(tǒng)籌規(guī)劃、城鄉(xiāng)兼顧、重點突出，充分發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐作用。推動縣城高質(zhì)量發(fā)展，要以增強縣城吸收城市發(fā)展資源、輻射帶動鄉(xiāng)村的能力為發(fā)展目標，綜合考慮縣城區(qū)位環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源人口等客觀因素，科學把握縣城功能定位，明確不同縣城功能分類，深度發(fā)掘區(qū)域差別優(yōu)勢與資源稟賦特色，深入推進縣城發(fā)展建設(shè)，因地制宜、分類施策，進而形成一縣一策的精準發(fā)展措施，增強縣域綜合承載和資源配置能力。注重發(fā)揮縣城發(fā)展的要素載體與區(qū)域引擎作用，由點及面，促進現(xiàn)代化要素在縣域整體空間內(nèi)的全域擴散與整合發(fā)展，盤活鄉(xiāng)村空間存量，有效提升縣域空間增量，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)擴能、融入大局，推動縣、鄉(xiāng)、村三級的結(jié)構(gòu)優(yōu)化完善、功能銜接互補，構(gòu)建有梯度、多圈層、全方位的縣域發(fā)展系統(tǒng)。

第二，推動發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同，釋放縣域城鄉(xiāng)融合強大動能?？h域是包含城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩大地域系統(tǒng)在內(nèi)的連續(xù)體與綜合體，具有城鄉(xiāng)共存的基本特征。推動縣域城鄉(xiāng)融合，要推動城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩大地域系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展，既充分發(fā)揮兩大系統(tǒng)的特色優(yōu)勢，又注重形成合二為一的整體效應(yīng)。

首先，堅持以黨建引領(lǐng)基層治理，進一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度以及公共服務(wù)和社區(qū)組織與管理體制；從資源供給上鼓勵與支持市民和資本下鄉(xiāng)，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共資源向鄉(xiāng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村傳播，建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)一體化建設(shè)運營機制，以服務(wù)內(nèi)容精準供給助力公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源共享和跨系統(tǒng)優(yōu)勢互補的公共服務(wù)共享目標。其次，厘清城市和鄉(xiāng)村的要素結(jié)構(gòu)，深入推進城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)要素比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。通過推動城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)勢和鄉(xiāng)村要素結(jié)構(gòu)優(yōu)勢相互結(jié)合，降低生產(chǎn)成本與交易成本，使得原本不互相聯(lián)系或者關(guān)系黏性較弱的產(chǎn)業(yè)與部門之間重組產(chǎn)生新的分工機制，重塑產(chǎn)品生產(chǎn)特征與價值創(chuàng)造過程，形成縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際比較優(yōu)勢。同時，通過多種要素比較優(yōu)勢結(jié)合轉(zhuǎn)化，促進縣域空間內(nèi)兩大地域系統(tǒng)的空間融合、文化融合、生態(tài)融合、產(chǎn)業(yè)融合、服務(wù)融合等多類領(lǐng)域融合，釋放縣域城鄉(xiāng)融合強大動能。

第三，加快要素雙向流動，突破縣域城鄉(xiāng)融合關(guān)鍵瓶頸。推進以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，離不開區(qū)域內(nèi)要素的自由流動與動態(tài)均衡。當前，協(xié)調(diào)發(fā)展土地、人才及資本三類關(guān)鍵要素是打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)梗阻的重要抓手。

首先，全面加強縣域城鄉(xiāng)閑置空間的保護性和轉(zhuǎn)化性開發(fā)，推進農(nóng)村土地市場化配置，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索農(nóng)村宅基地同建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化機制，通過盤活閑置空間資源解決空間資源利用率不高的問題。同時積極開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治，實施以資源在地化為目標的空間開發(fā)策略，在綜合考慮社會經(jīng)濟與生態(tài)偏好以及生態(tài)空間本底約束的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特色化規(guī)模化，充分挖掘鄉(xiāng)村空間資源內(nèi)涵的經(jīng)濟與社會價值。其次，積極推動在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化。一方面，探索戶籍制度改革地區(qū)性政策創(chuàng)新，在保留原有落戶渠道的基礎(chǔ)上，建立縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口新型落戶渠道和公共服務(wù)獲取新機制；另一方面，探索公共服務(wù)均等化的福利增量改革，增加社會福利與公共資源有效供給，為人才資源提供針對性福利待遇與工作平臺，探索社會福利、公共服務(wù)與戶籍脫鉤，通過福利增量改革填平本地戶籍居民和非戶籍人口之間的福利差。最后，完善分稅制財稅體制，探索建立中央政府兜底、地方政府主導、企業(yè)主體、個人輔助的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，構(gòu)建扁平化的財稅征收管理體系，實現(xiàn)地方財力支出與事權(quán)相適應(yīng)和有效匹配。推進投融資改革，拓寬準入范圍和降低準入標準，加快構(gòu)建“政府引導、市場運作、主體多元、模式多樣、政策支持”的融資模式，滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資金缺口。

第四，創(chuàng)新融合驅(qū)動機制，暢通縣域城鄉(xiāng)融合制度渠道。未來，在縣域城鄉(xiāng)融合的過程中，要統(tǒng)籌考慮并處理好新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和縣域城鄉(xiāng)融合的協(xié)同關(guān)系，秉持充分與平衡的雙重理念，圍繞落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略下的現(xiàn)實任務(wù)要求，立足縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距的核心目標，扎實推進共同富裕。

首先，圍繞城鄉(xiāng)空間功能互通任務(wù)要求，以縣域城鄉(xiāng)空間全領(lǐng)域共建為路徑推動空間一體化治理，穩(wěn)步推進縣域?qū)用鎳量臻g規(guī)劃“多規(guī)合一”工作，以共同締造為工作理念，通過決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享的基本思路推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治工程，提升空間效率。其次，圍繞城鄉(xiāng)要素雙向流通任務(wù)要求，以縣域城鄉(xiāng)要素全周期管理為選擇加強要素市場化配置，加快城鄉(xiāng)土地同權(quán)化改革，培育統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場，完善農(nóng)村流動人口落戶政策，建立統(tǒng)一完善的城鄉(xiāng)人員職業(yè)技能培訓平臺與數(shù)據(jù)要素市場，推進農(nóng)村金融制度改革，建立健全多元融資與成本分攤機制。再次，圍繞城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條聯(lián)通，以縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)全鏈條聯(lián)動為策略推進產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展，引導城市技術(shù)創(chuàng)新要素有序向鄉(xiāng)村流動并驅(qū)動一批創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)落地生根，推動城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸至鄉(xiāng)村腹地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)型融合，同時充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)功能互補的優(yōu)勢，構(gòu)建縣域經(jīng)濟體系統(tǒng)的發(fā)展韌性、體系多元性與結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補互動、一體化發(fā)展。最后，圍繞城鄉(xiāng)服務(wù)價值融通，以縣域城鄉(xiāng)服務(wù)全方位供給為手段加快服務(wù)均等化供給，加大落后地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入力度，鼓勵社會組織、企業(yè)和非營利機構(gòu)深入縣域單元提供高質(zhì)量公共服務(wù)，依托技術(shù)手段和信息技術(shù)逐步建立城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)需求庫與公共服務(wù)動態(tài)監(jiān)測平臺，建立縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)成本分擔機制，圍繞區(qū)域資源共享和跨區(qū)域優(yōu)勢互補的目標完善公共服務(wù)共享機制。

（作者為華中師范大學政治與國際關(guān)系學院教授、博導；中南財經(jīng)政法大學馬克思主義學院柳紅霞副教授對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金一般項目“新時代黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機制創(chuàng)新研究”（項目編號：22BDJ114）、國家社科基金一般項目“黨建引領(lǐng)基層全周期治理機制創(chuàng)新研究”（項目編號：23BDJ009）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費種子基金培育專項“縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興研究”（項目編號：CCNU23ZZ005）階段性成果】

【參考文獻】

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責編/李一丹 美編/王夢雅