設立民營經濟發(fā)展局正當其時

魏楚

【關鍵詞】民營經濟發(fā)展局 民營經濟 高質量發(fā)展 【中圖分類號】F121.23 【文獻標識碼】A

2023年9月，中央編辦正式批復在國家發(fā)展改革委內部設立民營經濟發(fā)展局，作為促進民營經濟發(fā)展壯大的專門機構。該局的具體職責為：跟蹤分析促進民營經濟發(fā)展情況，組織實施評估督導；編制中長期規(guī)劃和工作計劃，開展政策措施預評估；建立監(jiān)測指標體系，定期發(fā)布民營經濟發(fā)展形勢報告；與民營企業(yè)常態(tài)化溝通交流，擬訂促進民間投資發(fā)展政策措施；推動民營經濟提升國際競爭力，指導協(xié)調服務參與國際交流合作。民營經濟發(fā)展局旨在加強相關領域政策統(tǒng)籌協(xié)調，推動各項重大舉措早落地、早見效，幫助民營企業(yè)紓困解難、健康發(fā)展。新設民營經濟發(fā)展局，體現(xiàn)了黨中央、國務院對民營經濟的高度重視和深切關懷，是堅持“兩個毫不動搖”和“三個沒有變”的又一項具體落地舉措。

第一，技術創(chuàng)新存在短板。一方面，“從0到1”的基礎研究較弱。雖然我國有像華為這樣進行深度原始創(chuàng)新的企業(yè)，但總體而言，民營企業(yè)對基礎性研發(fā)的參與度仍有待提升。從規(guī)模來看，2022年我國基礎研究經費占研究與試驗發(fā)展經費（R&D經費）比重為6.57%，低于發(fā)達國家12%—23%的水平；從構成來看，我國企業(yè)研發(fā)費用中，基礎研究經費占比為0.5%左右，而歐美等創(chuàng)新能力較強的國家這一占比為5%，從而導致創(chuàng)新策源能力不足、持續(xù)發(fā)展的后勁不夠。另一方面，“從 1到N”的應用轉化有提升空間。一些首臺套重大技術裝備、首批次新材料、首版次軟件等“三首”產品存在市場進入障礙。創(chuàng)新成果轉化需要進一步的政策引導和執(zhí)行細則。

第二，關鍵生產要素保障不足。首先是民營企業(yè)融資難、融資貴的老大難問題仍未解決。課題組曾開展過民營企業(yè)調研，在調研中有企業(yè)反映資金壓力較大，社會融資流向民營企業(yè)的比例較低。這一現(xiàn)象與當前融資體系和民營企業(yè)融資需求不適配有關，一些高新技術民營企業(yè)、專精特新民營企業(yè)具有“專利多、資產少、風險高”的特征，而我國以銀行業(yè)為主導的金融體系實行“重資產、重抵押、重財務報表”的授信方式和風控模式，并且知識產權抵押融資尚處于起步試點階段，無法對科技型企業(yè)進行有效評價、提供金融支持。其次是民營企業(yè)招聘難、缺口大的結構性問題日益突出。一方面“僧多粥少”，高級研發(fā)人員、高級管理人才、高級技能人才供需缺口大，據(jù)工業(yè)和信息化部、教育部調查顯示，僅制造業(yè)十大重點領域中，預計到2025年技能人才缺口將高達近3000萬人。另一方面民營企業(yè)在人才吸引上存在短板，在城市落戶、職稱評定、社會保障等福利的驅動下，有的青年人即便面臨就業(yè)壓力也要扎堆式涌向政府部門和國有企業(yè)。在調研過程中，某基因測序龍頭企業(yè)表示，即便公司提供的薪酬待遇遠高于行業(yè)平均水平，大部分高水平人才還是會優(yōu)先考慮國企。最后是民營企業(yè)對數(shù)據(jù)要素的應用水平不高。大部分民營企業(yè)僅在研發(fā)設計、生產制造、市場營銷的某一環(huán)節(jié)應用新一代信息技術，缺乏部門間的協(xié)同對接，而且以數(shù)字化思維重新規(guī)劃企業(yè)、以全鏈條視角融合新要素的企業(yè)更是少數(shù)，根據(jù)阿里巴巴集團的統(tǒng)計，只有不到20%的中小企業(yè)實現(xiàn)了真正的數(shù)字化，絕大部分企業(yè)與10年前、20年前相比并沒有太大變化。

第三，營商環(huán)境有待優(yōu)化。比如，有的行業(yè)存在市場準入壁壘。雖然我國的行業(yè)準入政策轉向負面清單原則，但在有的高利潤行業(yè)仍然由國有經濟壟斷，有的民營企業(yè)面臨市場準入的“玻璃門”。有的部門在市場準入上設置前置條件，形成審批的“死循環(huán)”。又如，在招投標方面，調研的某通信企業(yè)反映，有的地方政府為了讓國有企業(yè)拿項目，將幾個小項目“化零為整”，民營企業(yè)無力承接，只能在國有企業(yè)拿下項目后再承接轉包出來的分拆項目。再如，在調研中，個別民營企業(yè)反映在同等情況下，對民營企業(yè)執(zhí)法范圍和力度明顯大于國企。

外部風險和不確定性是無法避免的，但是如果能引導、幫助民營企業(yè)科學有效地應對困難與挑戰(zhàn)，就有機會將其轉化為發(fā)展機遇，筑牢應對外部不確定性的“壓艙石”；反之，外部沖擊則會成為民營企業(yè)發(fā)展的“攔路虎”，使民營企業(yè)停滯不前，甚至被淘汰。要想從宏觀上整合科技創(chuàng)新資源加快形成新質生產力、引導和服務民營企業(yè)實現(xiàn)高質量發(fā)展、加強預期管理為民營企業(yè)發(fā)展注入更多確定性，就需要長效機制保障支撐和基礎性制度統(tǒng)籌安排，民營經濟發(fā)展局的設立可謂是正當其時。主要意義體現(xiàn)在以下三方面：

一是助力民營經濟轉型升級，形成經濟發(fā)展新動能。隨著技術前沿的不斷延伸，科技創(chuàng)新成為提升企業(yè)生產效率和市場競爭力的關鍵因素，能否“布局新產業(yè)、適應新模式、培育新動能”直接關系到民營企業(yè)的“生死存亡”。然而，創(chuàng)新活動對企業(yè)的資金、人才、技術提出較高要求，并且伴隨著較大的失敗風險和技術外部性。民營經濟發(fā)展局可以及時了解民營企業(yè)現(xiàn)階段的創(chuàng)新瓶頸、反映當下企業(yè)的政策訴求、組織相關部門給予政策扶持，如提供創(chuàng)新要素支持和完善科技創(chuàng)新配套制度等，從而縮短民營企業(yè)新舊動能轉換的“陣痛期”，加快形成新質生產力。

二是開拓民營經濟發(fā)展空間，實現(xiàn)高水平對外開放。外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升，貿易保護主義、單邊主義、“長臂管轄”等外部挑戰(zhàn)提高了民營企業(yè)“出?！憋L險。與此同時，全球治理格局正在發(fā)生深刻變化，世界重心由西方向東方轉移，全球貿易一體化市場逐漸成為分割的區(qū)域性市場，區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）、中歐投資協(xié)定等為民營企業(yè)積極穩(wěn)妥地“走出去”、高水平高質量地“引進來”提供了良好的外部環(huán)境。并且出口模式愈發(fā)多元性，如中間品貿易、服務貿易、數(shù)字貿易、跨境電商出口等。民營經濟敏銳的市場嗅覺，加上民營經濟發(fā)展局的指導協(xié)調服務，企業(yè)能夠在更大范圍開展國際交流合作、更快速地提升國際競爭力。

三是穩(wěn)定民營經濟發(fā)展預期，激發(fā)民營經濟投資積極性。民營經濟發(fā)展局的設立是對民營經濟地位的充分肯定，對提振民營企業(yè)家信心大有裨益；民營經濟發(fā)展局作為民營經濟的“傳聲筒”“擴音器”，保障民營企業(yè)事有處辦、理有處講、難有處解，政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和一致性將穩(wěn)定企業(yè)家預期，提高民營企業(yè)投資積極性；破除市場準入壁壘，鼓勵支持民營企業(yè)和民間資本參與基礎設施建設，包括新型城鎮(zhèn)化、交通水利等重大工程和補短板領域建設，拓展民營經濟投資機會。

首先，民營經濟發(fā)展局與相關部門協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調、同向發(fā)力。民營經濟發(fā)展局設立之前，有關部門從各自職能角度制定出臺政策的分散模式缺乏協(xié)同性，“碎片化”的政策難以形成合力，甚至政策效果可能會相互抵消。民營經濟發(fā)展局作為宏觀調控和經濟綜合部門國家發(fā)展改革委的內設機構，可以更好發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調功能，在現(xiàn)有工作格局的基礎上，鞏固拓展工作成果。一方面，其他部門仍積極履行工作職責，持續(xù)為民營企業(yè)提供服務，比如，工業(yè)和信息化部的中小企業(yè)局仍負責專精特新中小企業(yè)的培育工作、國家稅務總局仍負責落實稅收優(yōu)惠政策。另一方面，民營經濟發(fā)展局開展民營經濟發(fā)展政策的預評估工作，提高政策的前瞻性；統(tǒng)一收集各類民營經濟發(fā)展信息和企業(yè)家訴求，在制定政策時充分考慮企業(yè)家的建議，提高政策的針對性和精準性；督導各項政策落實，提高政策的有效性。綜上，民營經濟發(fā)展局和其他部門協(xié)同為民營企業(yè)服務，以促進民營經濟健康發(fā)展為共同目標，不存在替代關系。

其次，民營經濟發(fā)展局對現(xiàn)有政策做補充，綜合施策、形成合力。對支持性政策做“加法”，對監(jiān)管政策做“減法”。之前，民營企業(yè)所在地區(qū)的工信局、財政局、稅務局等部門制定的惠企政策仍然有效，不僅如此，民營經濟發(fā)展局還將督促落實各項重大舉措，持續(xù)跟進政策落實情況和實施效果，讓紓困資金、創(chuàng)新補貼、稅收優(yōu)惠等從“紙上”到“賬上”，讓民營企業(yè)家有實實在在的“獲得感”。并且民營經濟發(fā)展局將聯(lián)合多個部門，加強頂層設計，多政策、多途徑、多方式地支持民營企業(yè)發(fā)展，打好政策“組合拳”。

最后，民營經濟發(fā)展局為民營企業(yè)服務，促進發(fā)展、增添動力。民營經濟發(fā)展局的職責介紹中沒有一個“管”字，2023年11月，民營經濟發(fā)展局局長魏東強調，我們將圍繞政策、交流、合作、監(jiān)測、評估、宣傳搭建六個平臺，為民營企業(yè)提供優(yōu)質服務，為民營經濟高質量發(fā)展積極拓展空間。由此可見，民營經濟發(fā)展局旨在通過協(xié)調各方資源、完善要素配置、促進公平準入、提供法治保障、優(yōu)化營商環(huán)境、加速政策落地等方式，充當民營經濟高質量發(fā)展的“助推劑”，而不是對民營企業(yè)多一層審批、加一份監(jiān)管，不會讓行政壓力成為阻礙民營企業(yè)發(fā)展的“絆腳石”。

一是細化實化民營經濟發(fā)展政策體系。一方面，民營經濟發(fā)展局編制中長期規(guī)劃和工作計劃，開展政策措施預評估。當各級政府或不同部門的政策存在沖突或疊加時，政策的有效性和執(zhí)行效率會大打折扣，需要民營經濟發(fā)展局對其進行統(tǒng)籌協(xié)調、加強頂層設計。民營經濟發(fā)展局既需要關注民營企業(yè)發(fā)展的短期困難，也需要做好民營經濟健康發(fā)展的長期規(guī)劃。另一方面，民營經濟發(fā)展局督促各項政策落地見效，做好制度政策“立改廢釋”工作。民營經濟發(fā)展局對政策的實施效果進行考核評估，有三大效果：既可以確保各項重大決策部署落到實處，又可以根據(jù)政策反饋及時調整涉企政策，還可以總結各地可復制可推廣經驗。

二是強化對民營經濟發(fā)展形勢的監(jiān)測分析。首先，建立民營經濟統(tǒng)計監(jiān)測指標體系，形成有代表性的民營企業(yè)樣本庫，從而保證各地全面、科學、統(tǒng)一地評估民營經濟發(fā)展情況，增強各地和各年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可比性，為民營經濟發(fā)展形勢監(jiān)測工作提供指導。其次，跟蹤分析民營經濟發(fā)展情況，定期發(fā)布民營經濟發(fā)展形勢報告，通過實地調研、問卷收集、企業(yè)家座談等形式，了解掌握評估民營經濟的發(fā)展狀況和需求，為政策制定、戰(zhàn)略調整、形勢分析提供數(shù)據(jù)支撐。最后，對重大苗頭性、傾向性問題及時研究、早做預警，隨著民營經濟發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境的動態(tài)變化，其面臨的困難和挑戰(zhàn)也不同，對潛在問題進行深入研究、提前布局可幫助民營企業(yè)降低風險。

三是暢通民營企業(yè)訴求反映和問題解決渠道。一方面，民營經濟發(fā)展局可以全面收集民營企業(yè)反映的問題及提出的政策建議。此前，民營經濟發(fā)展問題反映的形式單一、部門分散，以滿意度調查問卷填寫為主的溝通方式難以精準把握民營企業(yè)訴求，并且涉及多部門協(xié)調服務的綜合問題無處反映。現(xiàn)在，民營企業(yè)遇到的各項問題可以統(tǒng)一反映給民營經濟發(fā)展局。另一方面，民營經濟發(fā)展局能夠及時反映并解決民營經濟遇到的問題。國家發(fā)展改革委作為協(xié)調統(tǒng)籌綜合性的政府部門，能夠將民營企業(yè)遇到的困難和問題及時轉辦給相關職能部門、跟蹤問題解決進度并將重要的共性問題反映給上級部門。

謀大局：堅持三個原則

首先，保持戰(zhàn)略定力。作為與企業(yè)家打交道的政府工作部門，民營經濟發(fā)展局需要堅持正確的政策方向，傳遞積極有為的正面信息，做好政策文件解讀和宣傳工作，將提振企業(yè)家信心作為重要的政策抓手。其次，抓重點、破難點。當前需要避免“眉毛胡子一把抓”，嚴抓重點地區(qū)、重點行業(yè)的典型問題、突出問題。健全民營經濟發(fā)展工作協(xié)同推進機制，壓實責任，把任務分解落實到各個部門，確定明晰工作目標、時間安排、責任主體等，推動各項措施落地，以政策落地效果來穩(wěn)定和提升企業(yè)預期。最后，央地聯(lián)動，釋放基層活力。一方面，充分放權，激活和調動地方積極性，鼓勵地方政府結合當?shù)靥攸c，摸索出能夠有效推動民營經濟發(fā)展壯大的新路徑，并進一步推廣、示范。另一方面，自下而上聽取意見、調整政策，民營經濟發(fā)展局需要聽取地方政府、行業(yè)協(xié)會、民營企業(yè)、金融機構和其他相關單位的意見，掌握新情況、發(fā)現(xiàn)新問題，及時完善后續(xù)配套措施。

抓大事：解決三大問題

首先，破除市場準入壁壘。其一，廢除限制民營企業(yè)準入的政策。民營經濟發(fā)展局可與國家市場監(jiān)督管理總局等部門合作開展民營企業(yè)準入限制政策清理行動，清查整頓隱性壁壘，圍繞關鍵環(huán)節(jié)持續(xù)清理各類具有審批性質的管理事項，修改、清理和廢除涉及不公平競爭、壁壘門檻等政策。其二，拓寬民營企業(yè)準入領域。建立向民營企業(yè)推介重點領域項目的長效機制，提高重大項目對民間資本的吸引力。引導民營企業(yè)有序進入新材料、節(jié)能環(huán)保、新能源等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，持續(xù)鞏固民營企業(yè)在新能源汽車、高端裝備制造等領域的優(yōu)勢產業(yè)地位，搶先布局類腦智能、量子信息、基因技術、未來網絡、氫能與儲能等前沿科技和產業(yè)變革領域。其三，探索民營經濟投資方式。建立多種方式并存的民間資本投資體系，包括民營企業(yè)投資基金運營、國有企業(yè)混合所有制改革、重大投資項目市場化入股等，在重大項目、政府投資項目中保留一定的民間資本投資份額，鼓勵民間資本形成共同投資、共同開發(fā)、共同受益的利益共同體，提高民間資本參與積極性。

其次，保障公平獲取要素。一方面，拓寬直接融資渠道和創(chuàng)新間接融資增信體系“雙管齊下”，解決民營企業(yè)融資難題。直接融資方面，探索完善“創(chuàng)投基金和股權投資基金—區(qū)域性股權市場—新三板—交易所市場”的全鏈條服務體系，搭建投資—企業(yè)對接平臺，建立民營企業(yè)與國有資本、民間資本、海外資本之間的聯(lián)系，引導全球各類投資者加大對我國民營企業(yè)的投資力度。間接融資方面，依托大數(shù)據(jù)平臺和豐富場景，構建“企業(yè)—銀行—政府”融合對接平臺，鼓勵銀行充分利用涉企大數(shù)據(jù)，為民營企業(yè)在授信門檻、增信方式、審批時限、貸款期限、貸款規(guī)模等方面提供支持，提升民營企業(yè)的增信融資能力。另一方面，兼顧高水平人才培養(yǎng)和普通勞動者培訓，解決民營企業(yè)用人問題。一方面“培優(yōu)”，在京津冀、長三角、珠三角等專精特新企業(yè)聚集區(qū)，設立一批“應用科學大學”，堅持產教融合、校企合作，引導各職教學校根據(jù)本地區(qū)經濟產業(yè)特點，優(yōu)化專業(yè)設置、調整課程結構，實現(xiàn)與產業(yè)轉型升級相匹配，建設高級技術工人評價體系，搭建高級技術工人對接平臺。另一方面“補差”，推進普通勞動者培訓制度，由企業(yè)提供人才技能需求清單，地方政府主辦勞動者就業(yè)轉業(yè)技能培訓班，為普通勞動者提供技能培訓場所，以培代補。加大靈活用工平臺建設，建立健全靈活用工平臺與企業(yè)的對接機制，以靈活就業(yè)補全再就業(yè)機制。

最后，完善監(jiān)管執(zhí)法體系。一方面是“立”，建議考慮制定《民營經濟促進法》，以依法平等保護民營企業(yè)產權和企業(yè)家權益、禁止針對民營企業(yè)的歧視性壁壘為重點條例，收集各個地方在民營企業(yè)發(fā)展過程中推行的政策法規(guī)，將相對成熟、落實效果好的政策、制度以法律法規(guī)或條例的形式加以完善。另一方面是“破”，建議針對不利于民營經濟發(fā)展壯大，以及部門之間、地方與中央之間不一致的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行系統(tǒng)清理和廢止。整治“運動式執(zhí)法”“趨利式執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”等問題。

（作者為中國人民大學應用經濟學院副院長、教授；中國人民大學應用經濟學院博士研究生王斯諾對本文亦有貢獻）

責編/謝帥 美編/李祥峰