今年春節(jié)能不能放炮？

周群峰

回顧多地對(duì)煙花爆竹的監(jiān)管政策，都逃不過(guò)“禁”與“限”二字，這也是我國(guó)傳統(tǒng)民俗與環(huán)境保護(hù)、公共安全之間的博弈。

春節(jié)臨近，能否燃放煙花爆竹再次成為熱議話題。近日，在中央層面上，多地推出的“全面禁燃令”被明確要求修改。

近日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀向十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議報(bào)告2023年備案審查工作情況。報(bào)告稱(chēng)，有的地方性法規(guī)規(guī)定，全面禁止銷(xiāo)售、燃放煙花爆竹。有公民和企業(yè)對(duì)全面禁止性規(guī)定提出審查建議。

法工委經(jīng)審查認(rèn)為，大氣污染防治法、國(guó)務(wù)院制定的煙花爆竹安全管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)對(duì)于銷(xiāo)售、燃放符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煙花爆竹未作全面禁止性規(guī)定。關(guān)于全面禁售、禁燃的問(wèn)題，認(rèn)識(shí)上有分歧，實(shí)踐中也較難執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)按照上位法規(guī)定的精神予以修改。經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已同意對(duì)相關(guān)規(guī)定盡快作出修改。

據(jù)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委與有關(guān)部門(mén)督促有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)通告予以廢止，支持有關(guān)主管部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)部署開(kāi)展自查自糾，防止、避免出現(xiàn)類(lèi)似情況，確保執(zhí)法司法工作在法治軌道上規(guī)范推進(jìn)。

法工委作出表態(tài)后，“禁燃令松綁”這一詞條迅速登上熱搜榜單。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文告訴記者，近年來(lái)很多人希望一些地方修改“禁燃令”，他很高興全國(guó)人大法工委對(duì)此作出積極回應(yīng)。“在一些重大節(jié)假日和活動(dòng)時(shí)燃放煙花爆竹是我國(guó)的傳統(tǒng)，‘禁燃令’調(diào)整后可以讓大家更好地感受到節(jié)日氛圍和法規(guī)的溫情。”

回顧多地對(duì)煙花爆竹的監(jiān)管政策，都逃不過(guò)“禁”與“限”二字，這也是我國(guó)傳統(tǒng)民俗與環(huán)境保護(hù)、公共安全之間的博弈。

“禁燃令”最早可以追溯到20世紀(jì)80年代。改革開(kāi)放后，隨著生活水平的提高，百姓燃放煙花爆竹的數(shù)量越來(lái)越多，因此帶來(lái)了一些火災(zāi)和傷害事故。

1986年11月10日，北京市政府頒布《煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》，明確除因特殊情況，經(jīng)市公安局批準(zhǔn)外，天安門(mén)地區(qū)，火車(chē)站、汽車(chē)站、機(jī)場(chǎng)及公共交通路口，體育館（場(chǎng)）、公共娛樂(lè)游覽場(chǎng)所、醫(yī)院等地點(diǎn)一律禁止燃放煙花爆竹。1993年12月1日，北京實(shí)施《禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，在西城區(qū)、東城區(qū)、海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)等大部分區(qū)域范圍內(nèi)禁燃，并將“逐步在本市行政區(qū)域內(nèi)全面禁止燃放煙花爆竹”。

原《法制日?qǐng)?bào)》曾報(bào)道稱(chēng)，此后，一場(chǎng)“禁放潮”波及全國(guó)，包括上海、武漢、西安在內(nèi)的282個(gè)城市頒布了類(lèi)似法令，禁放煙花爆竹。其中，大多數(shù)頒布禁令時(shí)間集中在1992年至1995年。

多地下發(fā)“禁燃令”后，關(guān)于“希望燃放鞭炮，找回年味兒”等呼聲不斷出現(xiàn)，在此背景下，有的城市政策開(kāi)始松動(dòng)。

2003年12月，山東青島率先修改政策，允許在春節(jié)期間燃放煙花爆竹。2005年春節(jié)前，北京市政府規(guī)定，允許居住在城八區(qū)五環(huán)以外地區(qū)的居民燃放煙花爆竹。

據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，在爆竹聲中度過(guò)2005年春節(jié)的“開(kāi)禁”城市達(dá)106個(gè)。到2006年年底，全國(guó)有200多個(gè)城市實(shí)行了“禁改限”。

2013年，嚴(yán)重霧霾席卷全國(guó)多個(gè)城市。此后，多地燃放煙花爆竹的政策開(kāi)始收緊。

據(jù)公安部數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國(guó)共有444個(gè)城市禁止燃放煙花爆竹，764個(gè)城市限制燃放；2018年，全國(guó)803個(gè)縣級(jí)以上城市禁止燃放煙花爆竹。

有的地方推行“禁燃令”并不順利。例如，2017年1月14日，河南省環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)出緊急通知，進(jìn)一步擴(kuò)大禁止燃放煙花爆竹區(qū)域范圍，全省包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村在春節(jié)期間全面禁止燃放煙花爆竹。這也被稱(chēng)為河南省“最嚴(yán)禁燃令”。

讓制定者意外的是，該“禁燃令”引來(lái)一片反對(duì)聲。河南省近百名煙花爆竹經(jīng)銷(xiāo)商在鄭州聚集，要向河南省政府反映情況。當(dāng)年1月16日，上述辦公室緊急下發(fā)文件，收回“禁燃令”。

政策在變化，觀點(diǎn)的博弈更是從未停止。

江蘇省連云港市生態(tài)環(huán)境局副局長(zhǎng)劉海軍曾表示，煙花爆竹燃放會(huì)產(chǎn)生二氧化硫、一氧化碳等氣態(tài)污染物，而春節(jié)期間是煙花爆竹燃放的高發(fā)時(shí)間段，尤其是大量煙花爆竹集中燃放后，可造成環(huán)境空氣質(zhì)量瞬時(shí)達(dá)重度及以上污染水平。在不利氣象條件下，產(chǎn)生的大氣污染物無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)及時(shí)擴(kuò)散，還將導(dǎo)致長(zhǎng)時(shí)間連續(xù)性環(huán)境污染。

北京政府法制研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)解志勇認(rèn)為，從保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化或者民俗文化的角度來(lái)講，限制燃放或者禁燃對(duì)于保護(hù)空氣質(zhì)量和城市密集區(qū)的安全其實(shí)是有好處的，但是也造成了負(fù)面影響，年味越來(lái)越淡，沒(méi)有“爆竹聲中一歲除”的感觸，這其實(shí)是我們一種很大的、隱性的文化損失。

常紀(jì)文告訴記者，他對(duì)燃放煙花爆竹的態(tài)度也有一個(gè)從支持“嚴(yán)控甚至禁放”到呼吁“禁改限”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

2013年，基于當(dāng)時(shí)大氣污染的嚴(yán)重形勢(shì)，常紀(jì)文認(rèn)為，為了公民的健康，地方政府可以結(jié)合氣象和大氣污染現(xiàn)狀，對(duì)春節(jié)期間燃放煙花爆竹的行為進(jìn)行限制甚至禁止。

常紀(jì)文稱(chēng)，近年來(lái)，通過(guò)多種措施，我國(guó)大氣治理的成效不斷顯現(xiàn)，特別是最近兩年來(lái)，很多城市年均PM2.5濃度為每立方米20～30微克。盡管還要繼續(xù)改善，但春節(jié)期間如允許燃放煙花爆竹，大氣污染物濃度年度占比也非常小。所以現(xiàn)在“禁改限”已有客觀必要性。

在全國(guó)人大法工委履行備案審查職責(zé)，表態(tài)地方要修改“禁燃令”后，有的區(qū)縣已積極回應(yīng)，將全域禁放放寬為劃區(qū)禁放。

2023年12月29日，濟(jì)南市章丘區(qū)政府發(fā)布公告稱(chēng)，根據(jù)《濟(jì)南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，結(jié)合章丘區(qū)實(shí)際，劃定了禁止燃放煙花爆竹范圍。公告自2023年12月30日起施行，有效期至2027年9月30日。

此前，章丘區(qū)政府曾發(fā)布公告稱(chēng)，自2019年1月1日起，在全區(qū)范圍內(nèi)禁止燃放煙花爆竹，不得銷(xiāo)售（儲(chǔ)存）煙花爆竹。

中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)教授王成棟告訴記者，燃放煙花爆竹本是公民的一項(xiàng)自然權(quán)利，也是中國(guó)人表達(dá)情感的一種重要方式，有了相關(guān)立法后公民燃放煙花爆竹的權(quán)利也沒(méi)有完全剝奪。但從現(xiàn)實(shí)情況看，全國(guó)人大以及國(guó)務(wù)院的一些限制性規(guī)定，在地方上被層層加碼了，甚至一些區(qū)縣要求“全域禁燃”“全時(shí)段禁放”，這是對(duì)公民權(quán)利的一種剝奪。此次全國(guó)人大法工委發(fā)聲，是對(duì)群眾呼聲的一種回應(yīng)。

2023年12月29日，濟(jì)南市章丘區(qū)政府發(fā)布公告稱(chēng)，根據(jù)《濟(jì)南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，結(jié)合章丘區(qū)實(shí)際，劃定了禁止燃放煙花爆竹范圍。公告自2023年12月30日起施行，有效期至2027年9月30日。

2006年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》明確，“縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)和種類(lèi)”。

輿論分析認(rèn)為，這一授權(quán)規(guī)定，較大程度賦予了縣級(jí)以上地方政府裁量判斷余地，一個(gè)目的正是推動(dòng)各地根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況綜合考量，靈活機(jī)動(dòng)地作出科學(xué)安排和部署，避免“一刀切”式的生硬施策。

但現(xiàn)實(shí)中，不少地方政府還是采取了“全域禁燃”的措施。常紀(jì)文稱(chēng)，多地“全域禁燃”的根本原因是大氣污染治理考核壓力。

2018年12月27日，安徽省委、省政府發(fā)布通報(bào)，問(wèn)責(zé)了151名干部。其中提到，亳州市大氣污染防治工作不力、空氣質(zhì)量持續(xù)惡化污染嚴(yán)重問(wèn)題?！百裰菔姓活欀匚廴咎鞖?，在組織有關(guān)活動(dòng)時(shí)，仍然多次燃放煙花，加劇局部空氣污染程度?！睍r(shí)任亳州市市長(zhǎng)、亳州市環(huán)保局局長(zhǎng)等因此受到警告處分。

陜西省周至縣應(yīng)急管理局一位科長(zhǎng)也告訴記者，周至縣全域禁售禁放與大氣污染嚴(yán)重有關(guān)。

2023年4月6日，周至縣召開(kāi)全縣大氣污染治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)動(dòng)員會(huì)。會(huì)上，縣委書(shū)記聞其偉指出：近年來(lái)，周至縣空氣質(zhì)量呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，但成效并不穩(wěn)固。大氣污染治理工作面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨。

常紀(jì)文強(qiáng)調(diào)，“禁改限”是根據(jù)大氣污染情況和民眾呼聲作出的調(diào)整，并非是對(duì)此前大氣污染防治工作的否定。他建議，為讓一些地方主政者和環(huán)保官員沒(méi)有后顧之憂，可以規(guī)定在大年除夕夜、春節(jié)和元宵節(jié)時(shí)，大氣污染指數(shù)不納入考核指標(biāo)。

王成棟也認(rèn)為，今后要想將“禁改限”落到實(shí)處，關(guān)鍵是要調(diào)整環(huán)?？己朔椒?，“不能既讓馬兒跑，又想馬兒不吃草。只有讓大氣污染考核方面更科學(xué)，才能讓‘禁改限’不流于形式。當(dāng)然，這種松綁力度還需要相關(guān)部門(mén)研討制定”。

王成棟認(rèn)為，“禁改限”后，在人口密集的城區(qū)，可燃物多的地方（加油站、化工廠等）、特殊場(chǎng)所（醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等）不適合放開(kāi)。哪些地方可以燃放，不同的城市要根據(jù)自身特點(diǎn)來(lái)劃定，在此過(guò)程中，要集思廣益，廣泛征求群眾意見(jiàn)。

他說(shuō)，目前離春節(jié)還有一個(gè)多月時(shí)間。進(jìn)入2024年1月后，地方上各級(jí)人大都要開(kāi)會(huì)，各地政策調(diào)整應(yīng)該會(huì)集中在春節(jié)前。預(yù)計(jì)在各地人代會(huì)，包括政府的相關(guān)會(huì)議上就會(huì)有所落實(shí)。

“所以我的判斷是，今年的春節(jié)會(huì)聽(tīng)到更多的鞭炮聲，比往年熱鬧一點(diǎn)?！蓖醭蓷澐Q(chēng)。

備案審查糾偏“禁燃令”后，備案審查制度也受到關(guān)注。

據(jù)媒體報(bào)道，備案審查就是對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件中的合憲性、合法性、適當(dāng)性等問(wèn)題開(kāi)展審查研究，對(duì)存在不符合憲法法律規(guī)定、明顯不適當(dāng)?shù)葐?wèn)題的，督促制定機(jī)關(guān)予以改正。主要負(fù)責(zé)這一工作的部門(mén)是全國(guó)人大常委會(huì)法工委。

中國(guó)備案審查機(jī)制始于1979年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，該法規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

王成棟表示，立法法明確，公民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織等都可向人大常委會(huì)提出審查建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。具體向哪里提意見(jiàn)要看具體的被審查對(duì)象。

“比如河北省石家莊市人大及常委會(huì)通過(guò)了一個(gè)地方性法規(guī)，河北省人大常委會(huì)有權(quán)直接對(duì)其審查。其他主體（如公民、石家莊市政府、市人大、市檢察院等）可以向石家莊市人大及上級(jí)人大直至全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出審查建議。”王成棟舉例稱(chēng)。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅稱(chēng)，備案審查主要是一種事后監(jiān)督形式，其直接目的在于保障法治的統(tǒng)一。備案審查制度設(shè)立運(yùn)行至今已有40多年時(shí)間，越來(lái)越多為外界所見(jiàn)是官方和民間“雙向合力”的結(jié)果。

2017年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議每年都聽(tīng)取和審議法工委關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹曾在2017年12月介紹說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到公民、組織提出的審查建議后，每件都要登記造冊(cè)且都要有編號(hào)，因此絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)石沉大海的現(xiàn)象。

據(jù)介紹，通常收到審查建議后，登記之后要進(jìn)行梳理，看是否屬于審查范圍。如果不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍，會(huì)轉(zhuǎn)送相關(guān)部門(mén)，轉(zhuǎn)送同時(shí)也會(huì)發(fā)轉(zhuǎn)送函，要求相關(guān)部門(mén)把結(jié)果反饋審查建議人，必要時(shí)也要向全國(guó)人大常委會(huì)反饋。納入審查范圍的，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)將審查建議發(fā)送給行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的制定機(jī)關(guān)，比如國(guó)務(wù)院、兩高、地方人大等，要求在規(guī)定期限內(nèi)作出說(shuō)明、反饋意見(jiàn)，限15天或一個(gè)月。

王成棟告訴記者，現(xiàn)在我國(guó)的備案審查制度已比較完善。根據(jù)監(jiān)督法和立法法的規(guī)定，各級(jí)人大都有監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)在的備案審查監(jiān)督工作主要集中在全國(guó)人大?！皩?shí)際上尤其是省一級(jí)的人大及其常委會(huì)，較大的市（如省會(huì)城市、副省級(jí)城市等）人大及其常委會(huì)，也應(yīng)分別履行職責(zé)，不能把所有問(wèn)題都聚集到全國(guó)人大。”