城市交通基礎設施支持新型城市發(fā)展路徑研究

唐懷海, 王有為, 潘昭宇

(中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心, 北京 100038)

1 新型城市的概念特征

1.1 新型城市的起源與流變

新型城市與新型城鎮(zhèn)化相伴而生,推進新型城市建設是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的重要任務之一. 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020年》[1]最早提出建設新型城市,主要是通過融入生態(tài)文明理念、應用新一代信息技術、傳承創(chuàng)新城市文化推動綠色、智慧、人文城市建設. 隨著我國城市進入新的發(fā)展時期,新型城市的概念構成、建設內容不斷發(fā)展完善. 在新發(fā)展理念的指導下,《“十三五”規(guī)劃綱要》[2]提出轉變城市發(fā)展方式,加快綠色、智慧、創(chuàng)新、人文、緊湊城市建設,努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市. 順應城市發(fā)展新理念新趨勢,《“十四五”規(guī)劃綱要》[3]提出推進宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市建設,全面提升城市品質. 《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》[4]對近期新型城市建設的重點任務做出了具體部署. 同時應看到,新型城市的概念提出以后,已有的研究多是對政策的解讀及實踐,學理化的研究相對缺乏[5-7]. 文章試圖從新型城市的內涵特征、要素的內在邏輯等方面予以探討.

1.2 新型城市的內涵特征

改革開放以來,我國經歷了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進程,城市已經成為經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心,是新時代推進中國式現(xiàn)代化的火車頭、主戰(zhàn)場. 與傳統(tǒng)城市相比,新型城市的“新”主要體現(xiàn)在新需求、新理念、新模式、新技術4個方面.

1)新需求. 黨的十九大報告強調,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾. 盡管我國城市建設已取得顯著成就,但為了適應人民群眾對美好生活的新期待,需要直面住房、教育、醫(yī)療等城市民生問題,著力解決交通擁堵、環(huán)境污染等城市病,不斷完善城市功能,提高人民生活質量.

2)新思想. 單一關注速度與效率的“增長主義”傳統(tǒng)理念,有力推動了我國城市規(guī)模、產業(yè)、形態(tài)的深刻變革,同時也產生了人地失衡、環(huán)境破壞、文化斷裂等嚴重的社會、生態(tài)、文化問題[8]. 為化解突出的矛盾風險,中央城市工作會議提出貫徹新發(fā)展理念、堅持以人民為中心,統(tǒng)籌三大結構、三大布局、三大動力、三大主體等城市工作新思想.

3)新模式. 我國常住人口城鎮(zhèn)化率的增速逐步放緩,城鎮(zhèn)化進程已進入中后期,過去盲目追求規(guī)模、大拆大建、外延式擴張,嚴重依賴土地財政、舉債度日,重建設、輕管理、輕服務的城市發(fā)展道路不可持續(xù),需統(tǒng)籌存量與增量,有序推進城市更新改造,優(yōu)化空間結構、擴大公共服務供給,推動城市發(fā)展由粗放擴張向內涵式提升轉變.

4)新技術. 當前新一輪技術產業(yè)革命加速演進,新能源、新材料、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術在城市的應用場景不斷拓展,在提高城市效率、增強城市韌性、改善城市管理服務的同時,必將重塑城市的空間形態(tài)、功能結構及其運轉模式.

1.3 新型城市是新時代中國特色社會主義的城市

理念是實踐的指引. 工業(yè)革命以來的理性覺醒、科技進步,及眾多政治、經濟、社會思想的涌現(xiàn),使得人們對人與空間的關系,及空間與經濟、社會關系的認識復雜多變. 早在20世紀初,烏托邦主義者就曾提出過“田園城市、光明城市”等理想城市模式來改造工業(yè)化城市空間,以實現(xiàn)他們所追求的社會理想[9]. 20世紀60年代,空間規(guī)劃逐步脫離二戰(zhàn)后的純物質性領域,形成了空間經濟學、空間社會學等眾多流派,80年代隨著新自由主義的興起及可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境思潮的涌現(xiàn),宜居城市、綠色城市等理念日益得到關注和廣泛認同. 21世紀初,隨著極端氣候災害的增加,“韌性”開始被引入城市應對災害問題的研究之中,旨在通過加大新一代信息技術應用提升城市運行管理和服務水平的“智慧城市”理念也逐步推廣開來.

城市問題是現(xiàn)代化的中心問題,新型城市是新時代中國特色社會主義的城市. 與西方國家不同,我國的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化相互疊加、并聯(lián)式發(fā)展,需要在吸收既有理念有益成分的基礎上,結合我國探索新型城鎮(zhèn)化道路需要,發(fā)展符合自身實際的城市現(xiàn)代化理論. 宜居、綠色、韌性、智慧等理念盡管已有廣泛的研究和實踐探索,但各界對于每個理念的內涵、外延并未形成統(tǒng)一認識且相互交叉重疊,單個理念僅體現(xiàn)了實現(xiàn)人的全面發(fā)展的多元需求的1個或幾個側面. 新型城市是對上述理念的有機統(tǒng)籌和整合,協(xié)調平衡了經濟、生活、生態(tài)、安全等多元功能目標,體現(xiàn)了尊重城市發(fā)展規(guī)律,用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識規(guī)劃建設管理城市的新時代城市工作思路,是對我國傳統(tǒng)城市發(fā)展模式的反思與糾偏,是新時代中國特色社會主義思想在城市領域的理論和實踐創(chuàng)新,是走中國特色城市發(fā)展道路的重要標志.

新型城市是六要素“有機結合、六位一體”的城市發(fā)展理念和模式,要統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)推進,不可有所偏廢. 從新型城市要素的邏輯關系看,①宜居是目的,理想的居住環(huán)境是人類幾千年來持續(xù)不斷的追求,宜居始終是城市建設的出發(fā)點和落腳點;②創(chuàng)新是動力,歷史的經驗表明,科技進步是塑造城市發(fā)展軌跡的根本動力,城市是創(chuàng)新資源集聚、知識創(chuàng)造應用的載體,只有創(chuàng)新才能化解自然、經濟、社會矛盾,推動城市擺脫傳統(tǒng)模式束縛,走向現(xiàn)代化發(fā)展道路;③綠色是普遍形態(tài),人類文明已進入工業(yè)文明轉向生態(tài)文明的新階段,加快推動城市產業(yè)結構、生產方式、生活方式、空間格局向綠色低碳轉型,使綠色成為城市發(fā)展的普遍形態(tài),是高質量發(fā)展的必然要求;④智慧是必由之路,大數(shù)據(jù)、人工智能等新型信息技術正在改變經濟、社會的運轉方式,也必將引起城市復雜巨系統(tǒng)的功能結構變革,擁抱新技術、打造智慧城市是讓未來城市生活更美好的必由之路;⑤韌性是安全保障,生存與發(fā)展是永恒的兩大主題,保障市民生命財產安全是城市的底線,增強城市韌性是迎接各類風險挑戰(zhàn)的基礎支撐;⑥人文是價值取向,堅持以人為本、以人民為中心,是新時代中國特色社會主義城市的價值觀,建設物質文明與精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化城市,是塑造人類文明新形態(tài)的應有之義.

圖1 新型城市要素的邏輯關系

圖2 城市交通基礎設施與新型城市的邏輯機理

2 交通基礎設施與新型城市的關系

運輸?shù)男逝c成本很大程度上決定了產業(yè)分工的效率、交換市場的規(guī)模及城市集聚的程度[10],汽車、鐵路、電梯等現(xiàn)代交通工具及其承載設施生產制造技術的發(fā)明應用,對城市的規(guī)模、形態(tài)產生了革命性的影響,促進了城市的橫向擴張和縱向生長,塑造了不同的城市空間結構. 同時,交通系統(tǒng)與城市的不協(xié)調也帶來了出行不便、交通擁堵、安全事故、環(huán)境污染等城市病,成為掣肘城市健康可持續(xù)發(fā)展的重要因素.

2.1 交通基礎設施在新型城市建設中的功能作用

城市交通基礎設施在新型城市建設的6個要素中分別發(fā)揮不同的功能作用. 交通與宜居、綠色、韌性、智慧等偏重物質形態(tài)層面的城市建設的關系是直接的,分別扮演基礎、關鍵、支柱、先鋒等不同的角色和功能. 交通與創(chuàng)新、人文等偏重思想、精神層面的城市建設的關系是間接的,主要發(fā)揮輔助支撐作用.

2.1.1 直接作用

交通是宜居城市的基礎. 出行是城市居民享有的基本權利,交通條件是出行的基本條件. 《雅典憲章》指出交通是城市的四大基本功能之一,是反映城市生活質量、影響是否宜居的關鍵基礎要素. 2004年北京在國內首次提出建設宜居城市目標時,交通與住房、人口一起被認為是北京宜居城市建設的三大難題[11]. 盡管國內外對宜居城市的目標原則、影響因素、評價標準等尚未形成共識,但高效、便捷、人性化的交通系統(tǒng)是國內外宜居城市的共同特征.

交通是綠色城市的支柱. 生態(tài)文明的核心要義在于平衡人與自然的關系,城市是生態(tài)文明建設的重要動力,也是污染排放最集中的空間載體. 隨著城市化進程的加快,交通行業(yè)成為城市中溫室氣體排放增長最快的行業(yè),與工業(yè)、建筑共同構成污染排放的三大來源. 根據(jù)世界資源研究所統(tǒng)計,北京、上海等城市交通領域的碳排放占城市總排放的25%左右,成都則達到30%左右[12].

交通是韌性城市的關鍵. 交通網(wǎng)絡連接了城市的各個模塊,既是支撐城市常態(tài)運轉的骨架和血脈,也是城市面臨外部危機時至關重要的救援通道、生命線工程. 洛克菲勒基金會將提供可靠的交通服務列為城市韌性框架的12指標之一. 北京韌性城市建設包含空間韌性、工程韌性、社會韌性、管理韌性四大方面,交通基礎設施既是城市工程韌性的重要組成,又為實現(xiàn)城市空間韌性、管理韌性提供支撐保障[13].

交通是智慧城市的先鋒. “智慧城市”理念由IBM于2008年提出,而我國早在1994年就已開展將先進的信息、通信技術應用于交通領域的智能交通系統(tǒng)建設實踐,遙遙領先于智慧城市的探索. 智慧交通是我國智慧城市試點建設的重點內容,共享單車、網(wǎng)約車、智能網(wǎng)聯(lián)汽車的快速增長,為交通領域是大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術應用的先鋒領域提供了有力證明. 據(jù)統(tǒng)計,智慧交通占智慧城市建設市場規(guī)模的比例約為14%,是除智慧政務以外占比最大的,并保持穩(wěn)定的增長態(tài)勢[14].

2.1.2 間接作用

創(chuàng)新城市建設的主要任務在于集聚創(chuàng)新要素、載體建設、企業(yè)培育、人才激勵等方面,并不涉及交通領域,但交通對于城市創(chuàng)新的促進作用有大量的研究支撐. 經濟學者周其仁[15]認為創(chuàng)新需要營造1個場,要素集聚的密度、濃度及高頻度的互動是創(chuàng)新得以發(fā)生的關鍵. 隨著技術分工的專業(yè)化和復雜化,協(xié)作網(wǎng)絡對于破壞性創(chuàng)新越來越重要,而城市交通基礎設施的潛在作用正是增強專業(yè)人員之間的連通性和匹配性,減少面對面互動的成本. Yumi Koh等[16]以北京地鐵為對象,證實了北京地鐵網(wǎng)絡的擴張與合作型專利數(shù)量的增長正相關,2個地點間的旅行時間每減少1 h,合作型專利的數(shù)量增長15%～38%.

人文城市建設強調文化是城市的靈魂,加強物質文明建設的同時,更要注重城市精神文明建設、體現(xiàn)人文關懷,留住城市的記憶和鄉(xiāng)愁,給居民以精神心靈慰藉的同時,也塑造城市特色,增強城市文化軟實力、吸引力,承擔起華夏文明傳承與創(chuàng)新的歷史重任. 交通是城市流動的文化窗口,世界上不乏利用交通元素打造城市文化符號的成功案例,如20世紀80年代開始穿梭于倫敦商業(yè)街、歷史建筑前的紅色雙層巴士,已不僅僅是交通工具,而是成為倫敦城市的象征之一;東京以發(fā)達的軌道網(wǎng)絡聞名世界,軌道出行成為市民出行習慣、生活記憶的一部分,并基于此衍生了系列軌道題材的動漫、動畫、電影等文化作品,成為傳播城市文化的重要窗口.

2.2 當前城市交通基礎設施建設存在的突出問題

我國城市交通基礎設施建設成就顯著. 截至2020年底[17],全國已建成規(guī)模龐大的城市交通網(wǎng)絡,道路網(wǎng)長度達49.3萬km、人均道路面積18.0 m2,運營公交線路超7萬條,城市公交專用道長度超過1.6萬km;建成了多層級、一體化的綜合交通樞紐體系,全國92%的50萬以上人口城市開通高鐵,建成城市機場254個、樞紐機場的城市軌道交通引入率達到68%. 城市軌道、公交服務客運量不斷攀升,網(wǎng)約車、共享單車、智能網(wǎng)聯(lián)汽車等多元化出行服務日益增多.

但同時也存在4方面突出問題：①設施總量不足供需矛盾突出,大型及以上城市道路交通擁堵,城市停車亂、停車難,新能源汽車充電難等問題突出;②城市交通運輸服務品質不高,軌道、公交等方式通勤出行高峰期嚴重擁擠、門到門出行效率不高,綜合交通樞紐換乘不便,換乘距離遠、時間長,不同方式之間的聯(lián)程聯(lián)運、一體化服務發(fā)展不夠;③安全保障應急恢復能力不足,交通基礎設施面向自然災害、重大事故的應急及恢復能力不足,城市“生命救援通道”布局不完善、不暢通,應急管理體系不完善;④綠色化、智能化發(fā)展待加快,面臨城市公共交通出行比例普遍下降,交通能源結構、運輸結構調整壓力大,智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化應用不閉環(huán)、持續(xù)發(fā)展能力不足等問題.

3 交通基礎設施支持新型城市建設的發(fā)展路徑與重點任務

交通基礎設施支持新型城市建設的重點在于能直接發(fā)揮作用的宜居、綠色、韌性、智慧城市4個方面,對于間接發(fā)揮輔助支撐作用的創(chuàng)新、人文城市,則主要是在實現(xiàn)提升交通基礎設施系統(tǒng)功能、打造特色運輸服務等基礎任務后所呈現(xiàn)的正外部性.

3.1 提升城市交通服務品質

3.1.1 提高公共交通便利化服務水平

因地制宜、分類推進大中小城市軌道交通建設,從線路、站點、時間、運力等方面優(yōu)化城市軌道與公交、慢行的銜接融合,提高通勤出行效率. 適應居民多樣化出行需求,進一步豐富創(chuàng)新定制公交、社區(qū)公交、校園公交、旅游公交等多元產品,強化公交專用道設置及精細化管理,應用新型信息技術手段保障優(yōu)先通行權,提升公交出行便利化水平.

3.1.2 打造高品質城市慢行交通環(huán)境

加大道路改造力度、持續(xù)優(yōu)化空間資源配置,建成系統(tǒng)、連續(xù)、便捷的慢行交通網(wǎng)絡,貫徹“完整街道”理念,推進街道精細化設計,優(yōu)化慢行交通節(jié)點轉換銜接,完善慢行交通配套設施,促進慢行交通環(huán)境提質升級.

3.1.3 完善城市停車服務

完善以配建為主、路外為輔、路內停車為補充的停車設施體系,以分區(qū)差異化的收費政策配合推進城市停車供給側結構性改革. 充分挖掘空間資源,積極應用新技術增加老舊社區(qū)的公共停車場供給,推進居住小區(qū)和周邊機構停車位錯時共享,建設智慧停車系統(tǒng)提高資源利用效率.

3.1.4 搭建城市MaaS出行服務平臺

全面整合慢行、公交、軌道等各類數(shù)據(jù)資源,充分利用智能化、信息化手段,搭建城市MaaS出行服務平臺,向居民提供無縫銜接、便捷舒適的全鏈條、一體化出行服務.

3.2 構建綠色低碳交通模式

3.2.1 引導城市用地結構轉型

強化軌道交通、BRT等城市公共交通的骨架引導作用,以公共交通樞紐布局為導向,引導城市發(fā)展模式由沿道路“蔓延式”發(fā)展轉向圍繞大運量公交系統(tǒng)的“珠串式”發(fā)展,推動站點周邊土地再開發(fā),提高周邊用地功能混合度,節(jié)約土地資源,促進職居平衡,增加TOD社區(qū)外圍的綠地面積,形成以低碳為目標的城市土地利用結構,推動城市發(fā)展模式綠色化轉型.

3.2.2 加快交通能源結構轉型

加速推進城市集中式公共充/換電場站等新能源汽車配套設施建設,因地制宜開展老舊社區(qū)建設條件改造,推廣“多車一樁、分時共享”等共享模式. 鼓勵新能源汽車隨車配備“有序充電功能”充電樁. 統(tǒng)籌多元主體利益訴求,盡快開展新能源汽車充/換電技術專題研究,明確未來發(fā)展方向并制定相關技術標準規(guī)范.

3.2.3 推動交通運輸結構轉型

因地制宜研究出臺城市交通需求管理政策,降低小汽車使用強度,加強“公交+慢行”等綠色交通網(wǎng)絡銜接,打造多模式便捷綠色出行體系,提升綠色交通出行比例. 完善城市交通碳排放監(jiān)測體系,匯聚綠色出行減排數(shù)據(jù),廣泛對接“碳普惠”場景,研究制定補貼政策,實現(xiàn)碳積分權益消納,鼓勵更多綠色交通方式出行.

3.3 增強城市交通基礎設施全生命周期韌性

3.3.1 加強交通基礎設施全生命周期管理

強化城市交通基礎設施規(guī)劃、建設、運營、維護等全生命周期管理,加強互聯(lián)互通、資源共享,根據(jù)使用年限分階段制定更新維護策略,強化常態(tài)化預防性養(yǎng)護,抵抗設備老化的慢性壓力. 借助新一代信息技術建立智慧化養(yǎng)護平臺,增強交通基礎設施健康水平.

3.3.2 增強交通基礎設施安全韌性

針對城市高頻自然、社會災害類型,全面開展城市交通基礎設施模擬評估,識別重大交通設施的安全隱患及恢復能力,研究制定相應響應措施和應急管理機制,健全基礎設施安全巡查制度,強化防汛、消防等組織演練,增強重大交通基礎設施風險抵御能力.

3.3.3 創(chuàng)新交通基礎設施投融資模式

統(tǒng)籌城市交通基礎設施存量與增量,總結借鑒高速公路REITs產品發(fā)行經驗,深化政策機制改革創(chuàng)新,盤活沉睡的存量基礎設施資產,積極探索將軌道交通納入公募REITs試點范圍,引導和支持社會資本參與城市交通基礎設施建設運營,緩解建設運營資金壓力.

3.4 拓展城市智慧交通多元化應用場景

3.4.1 加強頂層設計和政策支持

建議住建部、工信部、公安部和交通部等做好統(tǒng)籌協(xié)調,總結已開展試點經驗,制定完善強制性法規(guī)、數(shù)據(jù)管理制度及相關標準規(guī)范,組織開展城市級“車路云一體化”示范應用,強化L3級及更高級別自動駕駛商業(yè)化應用的政策支持.

3.4.2 共建多方產業(yè)生態(tài)

加快推動跨部門、跨地區(qū)交通管理平臺信息共享,實現(xiàn)公安交管、交通運輸?shù)炔块T信息數(shù)據(jù)受控開放. 鼓勵汽車制造、交通運輸、通信運營商、信息技術等企業(yè)合作共建產業(yè)生態(tài),充分解決智能網(wǎng)聯(lián)汽車安全性、可靠性問題,推動公交、出租、干線物流等車輛率先裝配C-V2X車載終端,大幅提高市場滲透率,開拓產業(yè)發(fā)展新空間.

3.4.3 探索商業(yè)化閉環(huán)模式

充分挖掘智能網(wǎng)聯(lián)汽車載體價值,以客戶價值為中心豐富多元應用場景,加快推出定制化增值服務,形成車路云協(xié)同的多場景、規(guī)?；⑸虡I(yè)化閉環(huán),提升可持續(xù)發(fā)展能力.

3.5 增強城市協(xié)同創(chuàng)新活力,打造流動的城市人文窗口

補齊城市交通短板,擴大交通網(wǎng)絡覆蓋,重點優(yōu)化完善城市軌道和道路系統(tǒng)結構,推廣“窄馬路、密路網(wǎng)”式路網(wǎng)組織模式,提升軌道交通網(wǎng)絡連通度和可達性,增加居民交往空間、提升城市街道活力的同時,降低城市要素流動成本,助推創(chuàng)新城市建設. 充分利用交通天然的城市形象“流動窗口”優(yōu)勢,提供人性化、特色化交通運輸服務,以城市軌道、公交、出租等車輛、站臺為載體,傳承弘揚城市人文精神、塑造城市文化符號.

4 結束語

新型城市是新時代中國特色社會主義的城市,其理論創(chuàng)新需要在新型城市建設的實踐中不斷豐富和完善,新型城市建設要充分發(fā)揮交通基礎設施的基礎性、引領性作用,進一步優(yōu)化交通網(wǎng)絡功能布局,加快新技術推廣應用,創(chuàng)新綠色低碳交通模式,加強設施全生命周期管理,推動城市交通基礎設施高質量發(fā)展,增強新型城市建設支撐力.