寧波象山港藍色海灣綜合治理中的問題及其應(yīng)對

龔虹波，龔錢斌

寧波因海而興，海洋資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展對寧波市的經(jīng)濟、社會發(fā)展有著決定性影響。2016 年6 月，寧波市入選國家首批“藍色海灣試點城市”，獲得中央下達的財政資助。同年12 月，《寧波市藍色海灣整治行動實施方案》（下文簡稱《實施方案》）發(fā)布?！秾嵤┓桨浮访鞔_了寧波市藍色海灣整治行動的兩個工程，即象山港梅山灣綜合治理工程和花岙島生態(tài)島礁建設(shè)工程。其中，象山港梅山灣綜合治理是涉及面較廣、治理難度相對較大的項目。隨著海灣環(huán)境治理深入，特別在綜合治理項目中，參與主體日益多元，利益關(guān)系日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)自上而下的政府管控方式已顯得不太適應(yīng)。大量研究表明，行動者就規(guī)則和行為達成共識[1]、共同致力于矛盾的解決[2]、協(xié)商權(quán)衡[3]、共享信息和資源[4]等做法，都有助于海灣環(huán)境治理與可持續(xù)發(fā)展。從總體上看，海灣環(huán)境治理是從命令—控制式管理不斷地向網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)變的過程[5]。

基于此，本文從象山港梅山灣綜合治理網(wǎng)絡(luò)入手，分析治理網(wǎng)絡(luò)行動主體和行動主體之間的關(guān)系，以及由此形成的整個治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，從而分析象山港梅山灣綜合治理實踐中存在的問題，并提出應(yīng)對措施。

一、象山港梅山灣綜合治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征

象山港梅山灣綜合治理工程主要包括濕地保護與修復(fù)、岸灘整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、工程建設(shè)跟蹤監(jiān)測及影響評估、工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)等5 項內(nèi)容。本文選取濕地保護與修復(fù)、岸灘整治修復(fù)、工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)等3 個治理事項為研究對象①，基于這三個事項中各行動主體在治理過程中形成的交往關(guān)系來收集矩陣數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來自2016—2022 年間相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)資料②以及課題組前期積累的實地調(diào)研資料等。具體而言，通過對政策文件和訪談資料等各類資料的解讀、編碼和賦值行動者以及行動者之間的關(guān)系，使用UCINET6.0 軟件繪制治理網(wǎng)絡(luò)圖。圖中的各個節(jié)點表示治理網(wǎng)絡(luò)中的行動者，各個節(jié)點之間的連線表示行動者之間的合作關(guān)系，方塊代表政府部門、三角代表政府部門派出機構(gòu)、菱形代表企業(yè)、圓形代表社會組織、田字形代表事業(yè)單位、方框內(nèi)切圓代表個人。從網(wǎng)絡(luò)的整體性特征、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)個體特征兩個維度，選擇網(wǎng)絡(luò)規(guī)模（Size）③、網(wǎng)絡(luò)度數(shù)中心化（Degree Centrilization）④、節(jié)點度（Nodal Degree）⑤、度數(shù)中心度（Degree Centrality）⑥、網(wǎng)絡(luò)密度（Density）⑦、核心—邊緣（Core-Periphery）⑧等六個指標，定量分析三個所選海洋環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征。

（一）梅山灣濕地保護與修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征分析

近年來，經(jīng)濟的發(fā)展以及寧波市海涂圍墾與海岸工程建設(shè)，造成梅山灣灘涂濕地的減少，降低了海洋凈化能力，嚴重影響了灘涂生物的棲息環(huán)境?！秾嵤┓桨浮酚媱澩ㄟ^濕地保護與修復(fù)工程，形成濕地面積約150 000m2，然而實際治理效果不盡如意。根據(jù)象山港梅山灣濕地保護與修復(fù)工程的治理網(wǎng)絡(luò)圖（圖1），可以看出，濕地保護與修復(fù)工程治理網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為25 個行動者，其中包含政府部門18 個、地方政府派出機構(gòu)5 個、社會組織1 個（寧波市野生動植物和濕地保護協(xié)會）、個體1 個（市生態(tài)環(huán)境專家）。

圖1 濕地保護與修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)

分析網(wǎng)絡(luò)密度、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)中心化、節(jié)點度、度數(shù)中心度以及核心—邊緣數(shù)據(jù)，至少可以得出以下分析結(jié)果：（1）梅山灣濕地保護與修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為25 個行動者，這表明其網(wǎng)絡(luò)規(guī)模相對較小，而且網(wǎng)絡(luò)行動者以政府部門為主?？紤]到地方政府派出機構(gòu)也具有地方政府的某些屬性，因此社會領(lǐng)域的行動者只占2/25。且僅有的1 個非政府部門（寧波市野生動植物和濕地保護協(xié)會），其行動者度數(shù)中心度很低，僅有0.167。（2）在該網(wǎng)絡(luò)中，25 個行動者共形成了199 對合作關(guān)系。其中聯(lián)系最多的是市海洋與漁業(yè)局（d=17）；聯(lián)系最少的是白峰街道辦事處（d=2）；平均節(jié)點度為7.96，即每個行動者平均大約與另外8 個行動者產(chǎn)生聯(lián)系。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動者之間的聯(lián)結(jié)并不稠密。這一情況也反映在濕地保護與修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度僅為0.34，可以判斷該治理網(wǎng)絡(luò)密度較低，這表明該網(wǎng)絡(luò)中各行動者之間的聯(lián)系較為松散。（3）濕地保護與修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)的度數(shù)中心化為40%。從數(shù)據(jù)上看，中心化水平并不高，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)核心行動者對網(wǎng)絡(luò)成員的動員能力并不強。這說明雖然治理網(wǎng)絡(luò)的主要行動者是政府組織內(nèi)部的行動者，但這些政府內(nèi)部組織并不像人們通常認為的具有很強的動員能力。（4）從度數(shù)中心度的數(shù)據(jù)來看，寧波市海洋與漁業(yè)局居榜首，共有17 個行動者與之有合作關(guān)系（圖1），占所有行動者的68%。與度數(shù)中心度居第二位的生態(tài)環(huán)境局北侖分局、北侖區(qū)財政局0.542 相比，高出0.166。這說明在梅山灣濕地保護與修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)中，市級政府部門發(fā)揮著無可置疑的核心作用。同時，由于該工程位于北侖區(qū)內(nèi)，兩個區(qū)級機關(guān)（生態(tài)環(huán)境局北侖分局和北侖區(qū)財政局）也占據(jù)著重要的位置，在一定程度上影響著北侖區(qū)資源、信息的流動。（5）從“核心—邊緣”數(shù)據(jù)來看，核心行動者與邊緣行動者各占一半。核心行動者100%為政府部門，且市級層面的政府部門占70%，而邊緣行動者則是以北侖區(qū)的政府部門為主，非政府部門的行動者處于更邊緣的位置。由此可見，梅山灣濕地保護與修復(fù)治理在市級政府部門主導(dǎo)之下，基本上屬于政府組織內(nèi)的治理網(wǎng)絡(luò)，且網(wǎng)絡(luò)發(fā)育尚不豐滿、網(wǎng)絡(luò)動員能力也還不夠強。

（二）梅山灣岸灘整治修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征分析

岸灘整治修復(fù)項目主要是對梅山灣梅山水道南端、春曉大橋與梅山水道南堤之間的岸灘進行整治并完成沙灘建設(shè)，主要內(nèi)容包括清淤、擋沙堤建設(shè)、沙灘鋪設(shè)、沙灘排球場及附屬設(shè)施建設(shè)等。梅山灣海域周邊海岸線較為粗糙凌亂，以人工岸線為主，僅起到防浪擋浪作用。因此，《實施方案》指出，計劃通過岸灘整治修復(fù)工程，修復(fù)砂質(zhì)岸線1984 米，完成32.33 萬平方米的人工沙灘建設(shè)。將梅山灣從臟亂差的爛泥灘變成水清灘凈、漁鷗翔集、人海和諧的“藍色海灣”，需要多方共同發(fā)力、多維度持續(xù)有效合作。

但遺憾的是，梅山灣岸灘整治修復(fù)與治理目標仍有差距。根據(jù)象山港梅山灣岸灘整治修復(fù)工程的治理網(wǎng)絡(luò)圖（圖2），可以看出，岸灘整治修復(fù)工程治理網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為22個行動者，其中包含政府部門19 個、地方政府派出機構(gòu)2 個、與政府合作的企業(yè)1 個（巖東公司）。

圖2 岸灘整治修復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)

分析網(wǎng)絡(luò)密度、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)中心化、節(jié)點度、度數(shù)中心度以及核心—邊緣數(shù)據(jù)，至少可以得出以下結(jié)論：（1）梅山灣岸灘整治修復(fù)工程治理網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為22 個行動者，這表明，梅山灣岸灘整治修復(fù)工程治理的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較小，并且網(wǎng)絡(luò)中行動者也以政府部門占壓倒性多數(shù)。無社會領(lǐng)域的社會組織和個體，只有1 家經(jīng)濟領(lǐng)域的合作企業(yè)，其行動者度數(shù)中心度很低，僅有0.048。（2）在該網(wǎng)絡(luò)中，22 個行動者共形成了186 對合作關(guān)系。其中聯(lián)系最多的是市海洋與漁業(yè)局（d=17）；聯(lián)系最少的是巖東公司和柴橋中隊（d=1）；平均節(jié)點度為8.45，即每個行動者平均與另外8—9 個行動者產(chǎn)生聯(lián)系。由此可見，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動者之間的聯(lián)結(jié)并不稠密。這一情況也反映在岸灘整治修復(fù)工程治理的網(wǎng)絡(luò)密度僅為0.386，可以判斷該治理網(wǎng)絡(luò)密度較低，這表明該網(wǎng)絡(luò)中各行動者之間的聯(lián)系較為松散、協(xié)作性也相對較低。（3）梅山灣岸灘整治修復(fù)工程治理網(wǎng)絡(luò)的度數(shù)中心化為44.3%。從數(shù)據(jù)上看，中心化水平依然不高，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)核心行動者對網(wǎng)絡(luò)成員的動員能力并不強。（4）從度數(shù)中心度數(shù)據(jù)來看，寧波市海洋與漁業(yè)局位列第一（0.810），17 個行動者與之有聯(lián)結(jié)，占整個網(wǎng)絡(luò)所有行動者的77%；寧波市生態(tài)環(huán)境局位列第二（0.762），有16 個行動者與它聯(lián)結(jié)，占整個網(wǎng)絡(luò)所有行動者的72.5%。比較兩者數(shù)據(jù)可見，兩者在網(wǎng)絡(luò)的地位差異并不大。另外，值得一提的是，雖然岸灘整治修復(fù)工程在北侖區(qū)，但度數(shù)中心度數(shù)值排名前五的部門中，只有1 個北侖區(qū)政府部門（即市自然資源和規(guī)劃局北侖分局），并且在該網(wǎng)絡(luò)中區(qū)級政府部門的數(shù)量也較少，度數(shù)中心度也較低。由此可見，梅山灣岸灘整治修復(fù)工程基本上以市政府有關(guān)部門為主體，至少反映了在該治理工程中市級政府機關(guān)與區(qū)級政府的聯(lián)結(jié)還不夠緊密。（5）從治理網(wǎng)絡(luò)“核心—邊緣”數(shù)據(jù)來看，在核心行動者中，市級政府占7/9，區(qū)級政府只有兩家，占2/9；在邊緣行動中市級政府占7/12、區(qū)級及以下政府占4/12、企業(yè)占1/12⑨。這也印證了度數(shù)中心度分析中的推斷，即岸灘整治修復(fù)工程由市級政府部門主導(dǎo)，市級與區(qū)級（含以下）政府之間聯(lián)結(jié)不夠緊密。

（三）梅山灣海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展監(jiān)測能力建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征分析

工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)涉及鄞州區(qū)、奉化區(qū)、北侖區(qū)、寧?？h、象山縣五個轄區(qū)范圍。根據(jù)象山港梅山灣工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)的治理網(wǎng)絡(luò)圖（圖3），可以看出，工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)治理網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為60個行動者。其中包含政府部門52 個、政府部門派出機構(gòu)1 個、與政府合作的企業(yè)3 個（寧波和陽建設(shè)工程有限公司、象山港灣水產(chǎn)苗種有限公司、求實船舶清潔有限公司）、事業(yè)單位3 個（中國水產(chǎn)科學(xué)研究院東海水產(chǎn)研究所、寧波市海洋與漁業(yè)研究院、寧波市海洋監(jiān)測與裝備技術(shù)服務(wù)中心）、個體1 個（志愿者）。

圖3 工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)治理網(wǎng)絡(luò)

分析網(wǎng)絡(luò)密度、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)中心化、節(jié)點度、度數(shù)中心度以及核心—邊緣數(shù)據(jù)，至少可以得出以下分析結(jié)論：（1）該治理網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度為0.892，比較接近1，可以判斷該網(wǎng)絡(luò)的密度較大，網(wǎng)絡(luò)中部分行動者的聯(lián)系較為緊密。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為60 個行動者，政府部門占所有行動者的80%以上。這個較大網(wǎng)絡(luò)的中心化僅有36.6%，說明雖然網(wǎng)絡(luò)中行動者較多，部分行動者聯(lián)系較為緊密，但網(wǎng)絡(luò)的整體動員能力依舊不足。（2）從度數(shù)中心度來看，雖然該項目涉及的行動者數(shù)量較多，但度數(shù)中心度前三的都為市級層面的政府部門，區(qū)（縣）一級數(shù)值最高的也僅為0.169（象山縣政府），表明在該項目中，市級政府部門占據(jù)較大的優(yōu)勢，壟斷著整個網(wǎng)絡(luò)資源分配。（3）在該治理網(wǎng)絡(luò)中，60 個行動者共形成了412 對合作關(guān)系。其中，聯(lián)系最多的是寧波市象山港區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（d=27），表明其在整個網(wǎng)絡(luò)中最為活躍；聯(lián)系最少的有寧?？h海事處、中國水產(chǎn)科學(xué)研究院東海水產(chǎn)研究所、求實船舶清潔有限公司、寧波和陽建設(shè)工程有限公司、寧波海警局、涂茨鎮(zhèn)政府等6 個行動者（d=1）；平均節(jié)點度為6.87，即每個行動者平均與另外大約6—7 個行動者產(chǎn)生聯(lián)系。（4）在該網(wǎng)絡(luò)的“核心—邊緣”分析中可以看出，核心行動者均為市級政府部門，區(qū)（縣）級政府部門都在邊緣行動者當中。（5）工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)項目由于跨越5 個區(qū)（縣）政府，因此在治理過程中更需要它們通力合作，但結(jié)合數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，各區(qū)（縣）級行動者大多僅在各自的行政區(qū)內(nèi)合作，網(wǎng)絡(luò)中的核心者沒有起到很好的協(xié)調(diào)溝通作用。

二、象山港梅山灣三個海灣環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的比較分析

象山港梅山灣綜合治理工程主要涉及市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府，其中岸灘整治修復(fù)、濕地保護與修復(fù)的行動范圍主要集中于北侖轄區(qū)范圍內(nèi)，因此相關(guān)行動者以市政府、北侖區(qū)政府為主；而工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)涉及鄞州區(qū)、奉化區(qū)、北侖區(qū)、寧?？h、象山縣五個轄區(qū)范圍，因此行動者更多，治理難度也更大。

從行動者數(shù)量、行動者類型、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模來看，上述三個案例中，濕地保護與修復(fù)、岸灘整治修復(fù)行動者數(shù)量較少，整體網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較?。欢こ虆^(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)行動者數(shù)量比前兩個案例高出許多，直接反映了該項目的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較大。此外，三個案例中涉及的行動者類型中，不同案例也有不同的行動者類型，如濕地保護與修復(fù)項目有社會組織、工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)項目有事業(yè)單位等。雖有些許差異，但網(wǎng)絡(luò)中行動者類型還是呈現(xiàn)出較高的一致性，即網(wǎng)絡(luò)中政府部門的數(shù)量占有絕對優(yōu)勢，即便在工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)這一龐大的網(wǎng)絡(luò)中，政府部門的數(shù)量占全部行動者數(shù)量的80%以上，并且在這些政府部門中，尤其以市級層面的政府部門為主。不難看出，這三個網(wǎng)絡(luò)無不體現(xiàn)出行動者類型相對單一的特點，而這種單一式的參與主體在面臨較為復(fù)雜的項目時會出現(xiàn)難以調(diào)動基層政府和社會的積極性等問題。

從網(wǎng)絡(luò)密度和平均節(jié)點度來看，濕地保護與修復(fù)、岸灘整治修復(fù)的網(wǎng)絡(luò)密度相對較低，因此這兩個網(wǎng)絡(luò)中的行動者協(xié)作關(guān)系水平較弱，治理的難度也相對較低；而工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)項目由于治理難度高且較為復(fù)雜，涉及的行動者數(shù)量眾多，由此反映出網(wǎng)絡(luò)密度較大、相關(guān)的行動者的協(xié)作關(guān)系也更為緊密、網(wǎng)絡(luò)發(fā)育也較為成熟等特征。從三個網(wǎng)絡(luò)的平均節(jié)點度來看，岸灘整治修復(fù)工程的平均節(jié)點度最高，說明該網(wǎng)絡(luò)相較于其他兩個網(wǎng)絡(luò)更加活躍，而工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)的平均節(jié)點度相對較低，這是因為該網(wǎng)絡(luò)中有許多節(jié)點度較低，這些節(jié)點對整體的平均節(jié)點度產(chǎn)生較大影響，也說明該網(wǎng)絡(luò)還能繼續(xù)發(fā)展。

從最大度數(shù)中心度來看，上述三個案例最大度數(shù)中心度均為市級政府部門，并且在濕地保護與修復(fù)和岸灘整治修復(fù)中，市海洋與漁業(yè)局的度數(shù)中心度均為最高，因此不難發(fā)現(xiàn)在海灣環(huán)境治理中政府各層級之間的協(xié)作、政府部門與社會組織的協(xié)作還有待進一步培育和完善，在這樣的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下，一旦網(wǎng)絡(luò)中這些度數(shù)中心度最大的行動者（即核心行動者）退出，整個網(wǎng)絡(luò)就很有可能面臨崩潰。

從“核心—邊緣”來看，三個網(wǎng)絡(luò)的核心行動者中，政府部門占據(jù)大多數(shù)，且以市級政府部門為主。特別是在工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)中，需要5 個區(qū)（縣）政府的合作時，網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)出各地基層政府的協(xié)作性不強，大部分僅在各自的區(qū)域內(nèi)有限合作。

從網(wǎng)絡(luò)中心化來看，三個網(wǎng)絡(luò)的中心化程度均徘徊在40%上下，網(wǎng)絡(luò)中心化程度并不高，這表明這三個治理網(wǎng)絡(luò)的動員能力都不強。

三、象山港藍色海灣治理現(xiàn)實問題分析及應(yīng)對措施

（一）象山港藍色海灣治理現(xiàn)實問題分析

通過三個案例的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其特征數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，象山港梅山灣綜合治理工程存在行動者主體單一、各級政府間協(xié)作困難、跨域治理機制不完善等問題。

1.行動者主體單一，無法實現(xiàn)政府與社會、經(jīng)濟領(lǐng)域的協(xié)作

良好的海灣環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)包含多種類型的參與者。但通過分析三個案例后不難發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡(luò)中的行動者基本上以政府部門為主，尤其集中于市級層面的政府部門，即便在工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)這個較大規(guī)模的治理網(wǎng)絡(luò)中，非政府部門、企業(yè)、公民等社會、經(jīng)濟的行動者依然很少出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)中，參與者主體比例極不均衡。造成這種現(xiàn)象的一個原因是信息發(fā)布、項目宣傳還不到位。比如在信息發(fā)布機制上，項目未及時、主動進行公開，沒有特意進行宣傳，這就造成了有一部分人甚至根本不知道某些項目的存在。因此，這種單一型的行動者把政府部門與其他利益相關(guān)的行動者割裂開來，無法實現(xiàn)政府與社會、經(jīng)濟領(lǐng)域的全方位協(xié)作。

2.各級政府在海灣環(huán)境治理中協(xié)作困難

網(wǎng)絡(luò)度數(shù)中心化在40%上下，這個數(shù)值并不高，反映了三個治理網(wǎng)絡(luò)的動員能力都不強，即使在網(wǎng)絡(luò)密度相對較高的工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)項目中，雖然部分行動者之間的合作十分緊密，但網(wǎng)絡(luò)動員能力依舊欠佳。為何在“自上而下”權(quán)力運行的模式下，網(wǎng)絡(luò)動員能力不足，究其原因，主要有以下三個方面：一、從海灣環(huán)境治理事項的參與主體來看，行動者主要是同一個層級的不同政府機構(gòu)。當缺乏強有力的上級組織介入時，同層級政府部門經(jīng)常會出現(xiàn)協(xié)作困難。二、從海灣環(huán)境治理事項的治理過程來看，基層政府組織還沒有充分參與進來并發(fā)揮作用，所以各級政府組織間的協(xié)作還沒有在網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)。三、從海灣環(huán)境治理事項本身的性質(zhì)來看，事項的復(fù)雜性大大增加了各級政府之間協(xié)作的難度。例如梅山灣兩側(cè)河川均以梅山水道為排放水體，沿岸工業(yè)、生活等污染物不斷排入灣內(nèi)，海灣是陸地與海上雙重排污的陣地，這使得海灣成為了水質(zhì)污染的重災(zāi)區(qū)。四、從海灣環(huán)境治理的結(jié)果來看，由于海洋具有流動性，因此一個區(qū)域的環(huán)境問題很有可能會影響周邊地區(qū)的環(huán)境。因此海灣環(huán)境治理不可能完全靠某個政府，需要各地政府通力合作，這在一定程度上增加了協(xié)作難度。

3.跨域治理機制不完善，降低各地區(qū)政府間協(xié)作效率

一般而言，完善的跨域治理機制是提高各地區(qū)政府間協(xié)作效率，從而提升治理績效的關(guān)鍵。而在目前的海灣環(huán)境治理中，跨域治理機制并不完善。所選取的3 個案例中，工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)項目涉及5 個區(qū)（縣）政府，因此在項目進行過程中，理想狀態(tài)應(yīng)是充分調(diào)動各地方政府積極性，形成協(xié)作合力。但從工程區(qū)域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)項目的“核心—邊緣”指標來看，13 個核心行動者均為市級層面，而各地基層政府不僅數(shù)量少而且均為邊緣行動者。結(jié)合治理網(wǎng)絡(luò)圖還可以發(fā)現(xiàn)，即便在邊緣行動者中，各基層政府也并沒有形成協(xié)作，更像是各地“單打獨斗”。因此，建立有效的基層政府跨域治理機制，才能打破單個層級政府行動的局面，實現(xiàn)各級政府間的協(xié)作。

（二）應(yīng)對措施

為了解決上述問題，有必要對象山港藍色海灣治理網(wǎng)絡(luò)進行優(yōu)化：

1.構(gòu)建多元主體參與的多中心治理網(wǎng)絡(luò)

海灣環(huán)境治理在公共部門一定程度上實現(xiàn)了資源的整合，但在私人部門，特別是在企業(yè)、非營利性組織、個人團體等還呈現(xiàn)出碎片化等特點，而多中心治理恰巧是實現(xiàn)公私部門資源整合的有效途徑之一。埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“一群相互依賴的個體有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益”[6]。因此，本文認為需從政府、企業(yè)、非營利性組織三大主體構(gòu)建多中心治理網(wǎng)絡(luò)（圖4）。

圖4 海灣環(huán)境多中心治理結(jié)構(gòu)

首先，政府掌握著海洋環(huán)境治理的核心資源，屬于海灣環(huán)境治理的核心，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府一方面需要制定海灣環(huán)境治理的政策，另一方面通過合法性權(quán)威實現(xiàn)資源的有效整合。同時，政府需要加強對企業(yè)的監(jiān)督引導(dǎo)以及對社會組織的激勵支持。其次，企業(yè)是海洋環(huán)境治理的重要力量。一方面企業(yè)在政策激勵下成為治理網(wǎng)絡(luò)的行動者，另一方面部分企業(yè)環(huán)保意識不強，仍然存在破壞海灣環(huán)境的行為，因此政府需要建立健全相應(yīng)的制度加以規(guī)范，讓企業(yè)承擔(dān)起社會責(zé)任；此外，企業(yè)也需要與政府加強合作，促進合作伙伴關(guān)系。企業(yè)可為政府提供技術(shù)、資金等方面的支持，而政府也可以通過向企業(yè)購買服務(wù)、外包等形式，推進海灣環(huán)境有效治理。最后，社會組織參與海灣環(huán)境治理，是不可或缺的部分。海灣環(huán)境與公民日常生活息息相關(guān)，一定程度上會影響人們的日常生活。海灣環(huán)境治理若單靠政府或企業(yè)，難免會出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，因此需要公民力量的加入，彌補政府和市場的不足。雖然公民參與環(huán)境保護不一定成功，但是缺乏有效的公眾參與的環(huán)境保護制度注定要失敗[7]。同時，社會組織作為一種非營利性組織，掌握著一定的社會資源，可以在政府與企業(yè)之間搭建橋梁，實現(xiàn)資源的有效配置。因此，社會組織應(yīng)積極協(xié)助政府和企業(yè)，通過宣傳引導(dǎo)等方式，吸引公民參與到環(huán)境保護中來，為海灣環(huán)境治理貢獻力量。

2.明確各地各級政府間的協(xié)作內(nèi)容、提升協(xié)作效率

為提高海灣環(huán)境治理中各地、各級政府間的協(xié)作能力，在治理項目推進過程中落實各地、各級政府間的協(xié)作內(nèi)容，在行動中提升協(xié)作效率，這些都十分關(guān)鍵。首先，要將價值引導(dǎo)融入海灣環(huán)境治理中，通過政策解讀、宣傳等方式，提升海灣環(huán)境治理的價值認同，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏的局面。其次，要在項目推進過程中落實各地、各級政府的協(xié)作內(nèi)容。在海灣環(huán)境治理中，各級地方政府一般都會按照合理分工等原則，明確各自的職責(zé)范圍。但哪些是需要協(xié)作的內(nèi)容還少有做出明確、細致的梳理，從而導(dǎo)致各地各級政府間的協(xié)作困難。最后，要在行動中建立健全協(xié)作機制、提升協(xié)作效率。在海灣環(huán)境治理中，政府、企業(yè)、社會組織三者之間應(yīng)開展有效溝通，不斷完善海灣環(huán)境治理的協(xié)作機制。政府應(yīng)搭建合作交流的平臺，企業(yè)應(yīng)充分利用資金改進海灣環(huán)境治理的技術(shù)，社會組織應(yīng)積極吸納環(huán)境保護的專業(yè)人才，從而共同提高海灣環(huán)境治理的協(xié)作效率。

3.完善海灣環(huán)境跨域協(xié)作治理機制

海灣環(huán)境的有效治理離不開完善的跨域治理機制。首先，各級政府應(yīng)在治理網(wǎng)絡(luò)中搭建市縣政府政策溝通平臺。市政府作為上級政府掌握著核心資源，而縣級政府則是海灣環(huán)境跨域治理的主力軍，兩者應(yīng)相互配合、相互促進，因此，在政策制定、溝通過程中，應(yīng)將各級地方政府充分考慮進來，結(jié)合各地的實際差異，發(fā)揮市縣兩級政府的優(yōu)勢，形成協(xié)作合力。其次，建立資源銜接互補機制。由于經(jīng)濟、社會、資源稟賦等客觀因素，即便在同一個城市，不同區(qū)域間的實際情況也有所不同。因此，在海灣環(huán)境跨域治理中，各級政府應(yīng)建立資源銜接互補機制，充分發(fā)揮各地在海灣環(huán)境跨域治理中的優(yōu)勢，增進各區(qū)域之間的合作與交流，實現(xiàn)資源互補。最后，完善海灣環(huán)境跨域治理監(jiān)督機制。一方面要明確各區(qū)域地方政府的職權(quán)范圍，制定責(zé)任清單，對其工作進行考核與監(jiān)督。地方政府要將海洋環(huán)境保護作為政府官員的考核指標，提升政府官員行動的積極性；另一方面在海灣環(huán)境跨域治理中，政府可委托第三方機構(gòu)進行監(jiān)督，提供更為專業(yè)的技術(shù)支持，增強政府監(jiān)督的科學(xué)性和有效性。