中國(guó)財(cái)政監(jiān)督史制度變遷

財(cái)政隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生。朝代更迭，財(cái)政制度也相應(yīng)做出了調(diào)整，社會(huì)演變是財(cái)政制度轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)因，財(cái)政制度的轉(zhuǎn)變又是社會(huì)演變?cè)趪?guó)家治理領(lǐng)域的反映。了解財(cái)政監(jiān)督史從雛形階段、發(fā)展階段、完善階段、成熟階段的整體演進(jìn)過(guò)程，有助于與時(shí)俱進(jìn)健全和完善現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度，拓展監(jiān)督主體，豐富監(jiān)督內(nèi)容，提升監(jiān)督效果，穩(wěn)扎穩(wěn)打地走出一條獨(dú)具中國(guó)特色的財(cái)政監(jiān)督之路，從而更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中基礎(chǔ)性和支柱性的作用。

一、引言

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中全面論述了“中國(guó)式現(xiàn)代化”的中國(guó)特色和本質(zhì)要求等重大問(wèn)題，中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)提出了新的要求和考驗(yàn)。

財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政制度的重要組成部分，有狹義和廣義之分。狹義的財(cái)政監(jiān)督是特定的監(jiān)督主體（一般是財(cái)政部門(mén)的專(zhuān)門(mén)組織）對(duì)財(cái)政資金在各環(huán)節(jié)的支出數(shù)額及所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益進(jìn)行督察、處理和落實(shí)改進(jìn)的活動(dòng)。廣義財(cái)政監(jiān)督的監(jiān)督主體范圍更大，不僅包括政府有關(guān)部門(mén)，還包括單位內(nèi)部的自我監(jiān)督和人民群眾的廣泛監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督主要表現(xiàn)為收入階段、預(yù)算階段和支出階段對(duì)資金分配的監(jiān)管。

以史為鑒，分析不同朝代下財(cái)政監(jiān)督與所處社會(huì)制度的聯(lián)系，從中把握具有借鑒意義的財(cái)政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，甄別不同財(cái)政監(jiān)督政策給社會(huì)帶來(lái)的辯證影響，深度挖掘中國(guó)財(cái)政監(jiān)督史的當(dāng)代價(jià)值，對(duì)于完善現(xiàn)代財(cái)政制度，契合財(cái)稅制度改革具有重大的意義。

二、財(cái)政監(jiān)督雛形階段

（一）堯舜禹時(shí)期

堯舜禹時(shí)期是我國(guó)氏族部落興起的重要?dú)v史階段，有部落就有首領(lǐng)，有首領(lǐng)就有管理，在管理中應(yīng)運(yùn)而生的就是監(jiān)督。

從《史記·五帝本紀(jì)》中“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬(wàn)國(guó)”[1]可知，黃帝設(shè)置左右大監(jiān)，由他們代黃帝監(jiān)察各諸侯國(guó)。在舜帝執(zhí)掌部落時(shí)期，“象以典刑，流宥五刑，鞭作官刑，撲作教刑，金作贖刑，眚?yàn)?zāi)過(guò)，赦；怙終賊，刑。”[2]初步建立了一套刑法，用鞭打作為官吏失職后的刑罰；廣納言官，如實(shí)向舜帝報(bào)告各地情況，還設(shè)立了官員任用機(jī)制，每三年考察一次政績(jī)，考察三次后，罷免昏庸的官員。

因此，在堯舜禹這一氏族部落時(shí)期，部落首領(lǐng)就意識(shí)到了財(cái)政監(jiān)督的重要性。

（二）周王朝——宰夫、司會(huì)

周王朝是華夏民族的第一個(gè)大發(fā)展時(shí)期也是傳統(tǒng)文化的重要形成時(shí)期，在這一時(shí)期，社會(huì)成員進(jìn)行劃分形成了各個(gè)階層，為了使各階層人民各行其職，周王朝建立了較為嚴(yán)密的財(cái)政監(jiān)督制度。

從《周禮·天官·宰夫》“宰夫之職掌治朝之灋，以正王及三公六卿大夫羣吏之位，掌其禁令?！盵3]可知宰夫的職責(zé)，就是掌管有關(guān)治朝的法令，以規(guī)正群吏，監(jiān)察他們是否違反禁令?！皻q終，則令群吏正歲會(huì)。月終，則令正月要。旬終，則令正日成，而以考其治。治不以時(shí)舉者，以告而誅之?！盵4]命令官吏們總結(jié)確定會(huì)計(jì)文書(shū)用以考核官吏們的政績(jī)，政令不按時(shí)施行的，就報(bào)告冢宰加以責(zé)罰。獎(jiǎng)懲機(jī)制和會(huì)計(jì)文書(shū)的建立是財(cái)政監(jiān)督的進(jìn)步，不僅可以調(diào)動(dòng)各官府的積極性、約束各官府的財(cái)政行為，更維護(hù)了周王朝的統(tǒng)治。

同時(shí)周王朝設(shè)立了司會(huì)掌管財(cái)務(wù)，“掌國(guó)之官府、郊野、縣都之百物財(cái)用。凡在書(shū)契、版圖者之貳，以逆群吏之治而聽(tīng)其會(huì)計(jì)。以參互考日成，以月要考月成，以歲會(huì)考?xì)q成，以周知四國(guó)之治，以詔王及冢宰廢置?！彼緯?huì)監(jiān)督各級(jí)官府的財(cái)物開(kāi)支賬簿，根據(jù)各級(jí)官吏呈報(bào)的政績(jī)加以考核，評(píng)判他們的會(huì)計(jì)文書(shū)。根據(jù)文書(shū)考察相應(yīng)時(shí)間段的情況，以協(xié)助王和冢宰決定對(duì)他們的處理。

至此，財(cái)政監(jiān)督制度初具雛形。

三、財(cái)政監(jiān)督發(fā)展階段

（一）秦王朝時(shí)期——御史大夫、上計(jì)制度

秦王朝是中國(guó)歷史上第一個(gè)大一統(tǒng)王朝，為了適應(yīng)大一統(tǒng)國(guó)家的需要，秦王朝任命三公中的御史大夫?yàn)榍爻罡叩谋O(jiān)察官和審計(jì)官，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官和財(cái)政，監(jiān)督和審計(jì)職責(zé)同屬一個(gè)組織承擔(dān)，也是財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)步；不僅如此，秦王朝的財(cái)政監(jiān)督還延伸到了地方郡縣政府，稱(chēng)為監(jiān)御史和監(jiān)察史。秦王朝在中央集權(quán)的制度下形成的嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)——御史組織系統(tǒng)，加強(qiáng)了中央對(duì)于財(cái)政的控制，也就是說(shuō)中央集權(quán)制度為財(cái)政監(jiān)督帶來(lái)了便利。

上計(jì)制度在秦王朝完善嚴(yán)密的御史組織系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)·秦律》中《倉(cāng)律》用法律的形式對(duì)財(cái)政監(jiān)督予以明確：官吏的經(jīng)濟(jì)政績(jī)、財(cái)政財(cái)務(wù)和財(cái)經(jīng)法紀(jì)的審計(jì)都在上計(jì)制度的定期考核之中，上計(jì)制度使得財(cái)政監(jiān)督與法律的關(guān)系更加密切。

秦王朝的財(cái)政監(jiān)督制度也為后續(xù)王朝提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（二）兩漢時(shí)期——御史中丞、刺史及上計(jì)制度

漢朝是歷史上第一個(gè)黃金時(shí)期，也是當(dāng)時(shí)世界上最先進(jìn)的文明及強(qiáng)大帝國(guó)。漢代的歷任統(tǒng)治者更加注重對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的管理和控制，也形成了相較于秦王朝更嚴(yán)密財(cái)政監(jiān)察機(jī)制。

漢承秦制，上計(jì)制度被完整地傳承下來(lái)，同時(shí)完善了中央和地方財(cái)政監(jiān)督的傳導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)了王權(quán)思想。西漢中央的監(jiān)察任務(wù)主要由御史大夫的屬官—御史中丞承擔(dān)，地方的監(jiān)察任務(wù)則由中央派遣的監(jiān)御史承擔(dān)，行使監(jiān)察、審計(jì)的職權(quán)。東漢時(shí)期，御史臺(tái)和憲臺(tái)是中央專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在地方監(jiān)察事務(wù)中，設(shè)立刺史，負(fù)責(zé)考察官吏的政績(jī)，審核郡縣的財(cái)賦。

由此，財(cái)政制度在兩漢時(shí)期得到了進(jìn)一步的發(fā)展。

四、財(cái)政監(jiān)督完善階段

（一）唐王朝——比部和御史

唐朝國(guó)力強(qiáng)盛、疆域遼闊，在各方面均達(dá)到了很高的成就，是當(dāng)時(shí)世界經(jīng)濟(jì)文化的交流中心，也是中國(guó)歷史上最強(qiáng)盛的時(shí)代之一。

在這一時(shí)期，唐王朝用四個(gè)舉措使得財(cái)政監(jiān)督發(fā)展得更為完善，為后世的監(jiān)督工作起到了典范作用。一是在刑部下設(shè)了比部，進(jìn)行獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督，在財(cái)政支出的監(jiān)督方面也有了明確的條文；二是監(jiān)督的方法更加合理：設(shè)立御史分巡分查制度，督察范圍擴(kuò)展至縣級(jí)官吏，并明確監(jiān)督的范圍延伸到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；三是互相監(jiān)督機(jī)制的確立：尚書(shū)省和御史臺(tái)官員相互監(jiān)督，執(zhí)法者成為被監(jiān)督者，監(jiān)督者同時(shí)也是執(zhí)法者，避免了官官相護(hù)破壞政治生態(tài)，維護(hù)了吏治的清明，也促進(jìn)了唐王朝的繁榮。四是法律規(guī)范相對(duì)完善，頒布中國(guó)歷史上第一部專(zhuān)門(mén)的行政法典—《唐六典》。這部法典詳細(xì)周密地規(guī)定了行政管理的原則、行政機(jī)構(gòu)的體制等諸多方面的內(nèi)容，在中國(guó)歷史上第一次以法典的形式為行政監(jiān)督提供了最完備的法律依據(jù)。

（二）明清時(shí)期——都察院、六科給事中以及戶(hù)部清吏司

明清時(shí)期實(shí)現(xiàn)了中國(guó)古代歷史上第三次大一統(tǒng)，君主專(zhuān)制統(tǒng)治空前強(qiáng)化并達(dá)到頂峰，統(tǒng)一的多民族國(guó)家進(jìn)一步鞏固、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展使得財(cái)政監(jiān)督進(jìn)一步完善。同時(shí)由于明清時(shí)期腐敗頻發(fā)，明清的君主更加注重對(duì)地方的財(cái)政監(jiān)察。

明廢元制，以都察院替代御史臺(tái)，并下設(shè)十三道監(jiān)察御史，不僅審查中央財(cái)計(jì)工作，查處重大經(jīng)濟(jì)違法案件；還經(jīng)常代替皇帝出巡地方進(jìn)行審查，在履行職能時(shí)直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。六科給事中是對(duì)中央六部的財(cái)政監(jiān)督，雖品級(jí)不高但擁有參政議政和監(jiān)察彈劾文武百官以及各部門(mén)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的權(quán)力。對(duì)于賬簿的審計(jì)監(jiān)督方面，設(shè)置戶(hù)部十三清司，對(duì)各地上報(bào)的財(cái)稅統(tǒng)計(jì)報(bào)告進(jìn)行集中審核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后撤銷(xiāo)駁回，對(duì)存在貪污的現(xiàn)象交由都察院辦理，都察院的監(jiān)察御史又對(duì)戶(hù)部的十三清司進(jìn)行考核和監(jiān)督，形成了相互制約、相輔相成的閉環(huán)制度，加之初具成效的決算制度，促成了明初期吏治的昌明。

清朝基本沿襲了明朝的財(cái)政監(jiān)督制度，并修訂了《欽定臺(tái)規(guī)》，作為中國(guó)古代財(cái)政監(jiān)督史上最為完善的一部監(jiān)察法典，它對(duì)審計(jì)監(jiān)察做出了細(xì)致的規(guī)定，在法律保證的前提下，財(cái)政監(jiān)督體制也日趨發(fā)展。

五、財(cái)政監(jiān)督成熟階段

（一）1949年—1978年：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

新中國(guó)成立初期百?gòu)U待興，財(cái)政監(jiān)督制度也在初步探索的階段，主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是在建國(guó)初期，積極改善財(cái)政管理變成了財(cái)政監(jiān)督的主要工作，挖掘具有收入潛力可持續(xù)發(fā)展的行業(yè)、在經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行中維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；二是通過(guò)財(cái)政駐廠員制度，監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)收支的合規(guī)性，督促其按時(shí)足額繳納稅款和利潤(rùn)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)核算以及貫徹執(zhí)行中央政策和相關(guān)制度的情況。三是監(jiān)督方式以行政監(jiān)督為主，采取內(nèi)部監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的方式，并且十分注重監(jiān)督制度建設(shè)，以防止財(cái)政上的浪費(fèi)。

（二）1978年—1993年：改革開(kāi)放初期

1978年，為更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政監(jiān)督政策也隨之進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化。首先通過(guò)財(cái)政部及各省市重建財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，清理了財(cái)政的浪費(fèi)問(wèn)題，肅清了混亂的財(cái)政管理制度，對(duì)監(jiān)督過(guò)程中查處的款項(xiàng)用到了當(dāng)時(shí)國(guó)家最迫切的地方；其次恢復(fù)財(cái)政駐廠員制度，不僅為中央挽回了損失，還在實(shí)踐過(guò)程中也總結(jié)出了大量的財(cái)政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)信息；最后，我國(guó)進(jìn)行了持續(xù)十三年之久的稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查，這是財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中的重要演變形式，遏制了由于改革開(kāi)放以來(lái)各種破壞經(jīng)濟(jì)秩序的不良現(xiàn)象，有力地肅清了國(guó)家法紀(jì)，防止了國(guó)有資產(chǎn)流失，確保了財(cái)政管理工作有效運(yùn)行。

（三）1994年—1998年：分稅制改革后

1994年我國(guó)進(jìn)行的分稅制改革，是新中國(guó)建立以來(lái)影響范圍最大、反響最強(qiáng)的一次財(cái)政改革，這次改革中明確了央地關(guān)系，合理劃分了中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的分配關(guān)系，稅收制度也進(jìn)一步得到了改革和完善，財(cái)政監(jiān)督工作也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。簡(jiǎn)并機(jī)構(gòu)提升了行政效率，新成立的財(cái)政監(jiān)督司整合了駐廠員、大檢辦的職責(zé)，綜合了監(jiān)督力量；并在各地設(shè)立財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦，強(qiáng)化了中央和地方的監(jiān)督職能。1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》正式通過(guò)實(shí)施，以法律的形式規(guī)范了政府的收支行為，加大了財(cái)政監(jiān)督的強(qiáng)制性，也是監(jiān)督重點(diǎn)由收入轉(zhuǎn)向收支并舉的重要舉措，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（四）1998年—2011年：公共財(cái)政下的發(fā)展階段

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各項(xiàng)制度不斷完善優(yōu)化，財(cái)政管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容便是推進(jìn)公共財(cái)政體系的建設(shè)?！包h中央提出了建立事前審核、事中監(jiān)控和事后稽核相結(jié)合的中央財(cái)政收支日常監(jiān)管機(jī)制，減少具體審批事項(xiàng)，逐步由檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變。2007年，全面實(shí)施政府收支分類(lèi)改革，有利于政府預(yù)算透明度的提高。2011年，把財(cái)政性資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性資金的全面監(jiān)督管理?！盵5]這一時(shí)期為適應(yīng)全球信息化浪潮，提高政府管理的現(xiàn)代化水平，我國(guó)開(kāi)始建設(shè)“金財(cái)工程”。“以信息化手段為支撐，以細(xì)化的部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，如實(shí)記載每一筆財(cái)政資金的收支細(xì)況，讓賬目更透明、管理更精細(xì)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支全過(guò)程監(jiān)管，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益?！盵6]

（五）2012年至今：中國(guó)式現(xiàn)代化階段

2017年黨的十九大報(bào)告中提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。財(cái)政體制的改革也催生了財(cái)政監(jiān)督制度的改革。一是監(jiān)督的重點(diǎn)從監(jiān)督財(cái)政違法結(jié)果的“事后型監(jiān)督”轉(zhuǎn)向了防范重大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的“事前”監(jiān)督：對(duì)屬地中央預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控及分析預(yù)測(cè)，組織對(duì)中央重大財(cái)稅政策和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在屬地的執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，提出相關(guān)改進(jìn)措施建議并跟蹤落實(shí)；根據(jù)財(cái)政部授權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)控，嚴(yán)控法定限額內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患及時(shí)提出改進(jìn)和處理意見(jiàn)，并向財(cái)政部、地方人民政府反映報(bào)告；二是建立健全財(cái)政監(jiān)督規(guī)章制度，先后修訂了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律，同時(shí)隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，內(nèi)控體系日趨完善，將在財(cái)政監(jiān)督上發(fā)揮重要的作用；三是運(yùn)算聯(lián)網(wǎng)和智慧財(cái)稅的建設(shè)，將以更科學(xué)、方便、快捷和高效的方式接受?chē)?guó)家財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

分析中國(guó)財(cái)政監(jiān)督史的制度變遷，總結(jié)不同時(shí)期財(cái)政監(jiān)督史的優(yōu)缺點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，從而為我國(guó)繼續(xù)加快財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效管理立法進(jìn)程、協(xié)調(diào)發(fā)揮多元主體監(jiān)督合力、強(qiáng)化全方位與全過(guò)程的財(cái)政監(jiān)督、提升整體信息化水平五個(gè)方位綜合發(fā)力，繼往開(kāi)來(lái)構(gòu)建具有中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政監(jiān)督新格局貢獻(xiàn)當(dāng)代價(jià)值。

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作者簡(jiǎn)介：

常芝微（1998-），女，山西長(zhǎng)治人，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。