服務型執(zhí)法視閾下過罰相當原則的科學適用

一、問題緣起：“小過重罰”引發(fā)質(zhì)疑導致執(zhí)法困境

（一）“小過重罰”現(xiàn)象引發(fā)的質(zhì)疑及其成因

近期，各地市場監(jiān)管執(zhí)法屢現(xiàn)“小過重罰”問題，比如福建閩侯一老農(nóng)因銷售農(nóng)殘超標芹菜獲利14元被罰5萬元，陜西榆林個體工商戶羅某夫婦因賣5斤農(nóng)殘超標芹菜被罰6.6萬元，廣東某縣超許可經(jīng)營“拍黃瓜”獲利34元被罰5萬元等“小過重罰”案件，引起社會輿論的高度關注?！靶∵^重罰”案件引發(fā)關注，究其原因在于行政處罰超出了一般社會公眾的樸素認知，觸及社會轉(zhuǎn)型期背景下群眾對小微市場主體天然的同情心理。一是從過錯角度分析，當事人違法情節(jié)輕微，并未造成嚴重的社會危害，涉案金額也較低。二是從處罰的角度分析，對輕微違法行為無須進行過重的處罰，處罰不應導致當事人生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。這些案例與日常生活聯(lián)系密切，社會公眾能更直觀地體會到數(shù)萬元罰款與實際案值的巨大反差和當事人面臨的經(jīng)濟壓力，進而引發(fā)質(zhì)疑。

（二）“依法”緣何“不當”：過罰相當原則適用面臨困境

《中華人民共和國行政處罰法》第5條規(guī)：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當?！蹦敲词欠窨梢院唵握J為此類案件引發(fā)爭議的原因在于執(zhí)法人員適用法律不當，若其處罰時能準確把握社會心態(tài)、群眾情緒，仔細考察具體情節(jié)做到過罰相當即可？實則不然，問題的核心在于，此類案件均為執(zhí)法人員依法作出，且多為按照法定處罰起點低限處罰。執(zhí)法實踐中，處罰裁量要遵循一個基本理念，即法律最低罰款額不可輕易突破。如無法定從輕理由，按照法定最低額處罰都是慎之又慎，同樣，無法定減輕理由不得突破法定最低罰款額，否則存在違法瀆職的風險。

同時，行政執(zhí)法相對于司法裁判存在一定局限性。市場監(jiān)管部門按法定最低額處罰，被法院以過罰不當為由予以撤銷或者變更、不予執(zhí)行的案例不勝枚舉。法院可以依據(jù)法律原則、自由心證斷案，但行政機關實踐操作起來則較為困難?！胺o明文規(guī)定不可為”是執(zhí)法機關最基本的底線。由此可見，市場監(jiān)管部門執(zhí)法裁量存在“局限性”，有時明知“過罰不當”，卻只能“依法處罰”，從而導致面臨“悖論執(zhí)法”的窘境。

二、進路激活：“服務型執(zhí)法”對過罰相當原則的重塑適用

（一）落實過罰相當原則需主動破題，多措并舉

“小過重罰”案件屢屢出現(xiàn)，除了相關立法供給不足等客觀原因外，還存在以下因素：一是部分執(zhí)法人員運用法律的能力有待提升，未能結合具體案情綜合運用從輕減輕或不予處罰，存在“不會用”法的問題。二是部分執(zhí)法人員存在對瀆職風險的畏懼和追責問責的擔憂，“過罰相當”原則在適用中趨于“失靈”，出現(xiàn)“不敢用”法的問題。三是部分執(zhí)法人員執(zhí)法手段單一、理念落后、服務意識不足，只為完成任務、一罰了之，產(chǎn)生了“只罰不管”的問題。

所以，落實過罰相當原則需要市場監(jiān)管執(zhí)法部門從根本上轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新優(yōu)化執(zhí)法方式，進一步健全嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的制度機制。2024年2月9日，國務院印發(fā)《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》），為準確適用過罰相當原則作出了細化規(guī)定。一方面，《意見》細化了“過”與“罰”的考量因素，要求統(tǒng)籌考慮當事人的主觀過錯、獲利情況，將“過”與“罰”的考量因素具體化。另一方面，明確單行法和《行政處罰法》的適用關系。根據(jù)《意見》，行政機關實施處罰時，如果單獨適用單行法難以體現(xiàn)過罰相當原則，但符合《行政處罰法》規(guī)定的從輕、減輕、不予處罰等情形的，要適用《行政處罰法》?？梢?，《意見》為在執(zhí)法實踐中綜合運用《行政處罰法》，準確適用過罰相當原則，提供了操作依據(jù)。同時，還需要多措并舉，在配套機制保障上做足文章。

（二）服務型執(zhí)法與過罰相當原則的內(nèi)在關聯(lián)

近日，市場監(jiān)管總局印發(fā)《關于牢固樹立監(jiān)管為民理念推行服務型執(zhí)法的指導意見》，在全國市場監(jiān)管部門推行服務型執(zhí)法新模式，為“小過重罰”問題提供了具體解決路徑。服務型執(zhí)法是指行政機關在執(zhí)法過程中，堅持嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，堅持執(zhí)法與服務相統(tǒng)一，守底線和促發(fā)展相結合，實現(xiàn)監(jiān)管、執(zhí)法、服務三位一體，相互交融，相互促進的新型執(zhí)法模式。具體而言，就是切實將服務貫穿于執(zhí)法事前、事中和事后全過程、各環(huán)節(jié)，構建“預防為主、輕違免罰、重違嚴懲、過罰相當、事后回訪”的執(zhí)法模式。

執(zhí)法實踐中，過罰相當原則可以通過執(zhí)法的適當性、必要性和均衡性來判斷。適當性要求執(zhí)法手段必須符合立法目的，能夠達到維護市場安全穩(wěn)定的效果；必要性要求執(zhí)法手段對相對人造成的損害最?。痪庑砸髨?zhí)法手段與后果要均衡，對相對人造成的損害限度不能超過要保護的公共利益。服務型執(zhí)法突出指導在先、教育在先、警示在先，要求做到懲教結合、寬嚴相濟、裁量統(tǒng)一、過罰相當；強調(diào)創(chuàng)新執(zhí)法方式，遵循合法、合理、必要、恰當原則，堅決杜絕處罰的隨意性和“一刀切”。因此，過罰相當是服務型執(zhí)法的重要價值目標，服務型執(zhí)法可以指引過罰相當原則在執(zhí)法實踐中的科學、靈活適用。

（三）服務型執(zhí)法引領過罰相當原則的科學適用

一是抓好事前體檢，突出源頭治理，提升執(zhí)法的可預測性。推動“執(zhí)法端口前移”，把預防違法行為發(fā)生、服務經(jīng)營主體健康發(fā)展作為重要任務。建立健全與經(jīng)營主體的常態(tài)化溝通機制，幫助經(jīng)營主體強化違法風險防控意識，提升內(nèi)部管理能力水平。梳理研判個案中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時對同類企業(yè)進行預警，從源頭消除違法隱患。積極探索創(chuàng)新合規(guī)寬宥、合規(guī)激勵、合規(guī)承諾等方式，推動企業(yè)自我糾錯。更有利于實現(xiàn)維護市場安全秩序穩(wěn)定，符合適當性原則。

二是抓好事中裁量，突出懲教結合，提升執(zhí)法的可接受性。準確研判事理、情理和法理，綜合考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度、地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、行業(yè)特點、當事人獲利情況等多方面因素。通過完善行政處罰裁量基準、發(fā)布案例指導、制定執(zhí)法指引等方式，科學規(guī)范行使裁量權，避免“類案不同罰”。綜合運用行政建議、告誡、約談、提示等非強制手段，引導相對人主動糾正違法行為、消除危害后果。實施全過程“說理式”執(zhí)法，更好運用說理式文書，做好釋法說理。通過提高執(zhí)法質(zhì)量，做到寬嚴相濟、法理相容，實現(xiàn)行政手段對相對人損害最小的目標，符合必要性標準。

三是抓好事后回訪，營造健康生態(tài)，提升執(zhí)法的社會效果。建立健全事后督導服務機制，通過涉案主體“回頭訪”、相關事項“回頭看”、相關產(chǎn)品“回頭檢”等強化案后跟蹤指導，幫助涉案主體合規(guī)經(jīng)營。抓好執(zhí)法后續(xù)服務，建立健全整改核查機制，加強行政指導，督促免罰減罰經(jīng)營主體及時糾正違法行為，確保免罰不免責。建立健全困難主體幫扶機制，在質(zhì)量管理、品牌管理、品牌培育、產(chǎn)業(yè)升級、市場拓展等方面幫助涉案主體紓困解難。通過營造更加包容有序的市場環(huán)境，實現(xiàn)執(zhí)法手段與所保護的社會公益相匹配，符合均衡性標準。

三、實踐探索：“服務型執(zhí)法”指引下踐行過罰相當原則的“北京經(jīng)驗”

北京市市場監(jiān)管部門認真貫徹落實市場監(jiān)管總局工作部署，積極構建“預防為主、輕違免罰、重違嚴懲、過罰相當、事后回訪”的服務型執(zhí)法模式，充分發(fā)揮綜合執(zhí)法優(yōu)勢，將嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法與為民服務宗旨有機結合，為科學適用過罰相當原則，提高執(zhí)法工作質(zhì)效開展了一系列工作并取得積極成效。

一是轉(zhuǎn)變觀念，“剛?cè)岵碧岣咭?guī)范執(zhí)法的“精度”。踐行“首善標準 監(jiān)管為民”文化，樹立“執(zhí)法是為了更好發(fā)展”工作導向，推動執(zhí)法從“剛性為主”向“剛?cè)岵鞭D(zhuǎn)變，從“重處罰”向“懲教并舉”轉(zhuǎn)變，從“管理型”向“服務型”轉(zhuǎn)變。依托市區(qū)所三級聯(lián)動機制，結合全系統(tǒng)行風建設任務，在明確嚴格規(guī)范執(zhí)法的基礎上，推動各級執(zhí)法部門貫徹落實包容審慎執(zhí)法理念，助力營造穩(wěn)定公平透明可預期的營商環(huán)境。在部署民生領域案件查辦“鐵拳”行動中，明確提出“堅持寬嚴相濟”的執(zhí)法要求，推進分類、梯次、精準執(zhí)法，綜合考慮違法行為性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度、當事人承受能力等因素，科學確定處罰方式和處罰額度，提高規(guī)范執(zhí)法的“精度”。

二是細化制度，“包容審慎”明確執(zhí)法裁量的“尺度”。不斷完善輕微違法行為容錯糾錯機制，2024年9月出臺的《北京市市場監(jiān)督管理局輕微違法行為容錯糾錯清單》（第三版），在第二版基礎上進行修訂，共形成不予處罰違法行為184項，其中新增36項、修改28項，涵蓋企業(yè)監(jiān)督、廣告監(jiān)管、價格監(jiān)管等領域。印發(fā)《關于進一步規(guī)范實施從輕、減輕和不予行政處罰的指導意見》，進一步加強對法定從輕、減輕、不予處罰情形的理解和適用，規(guī)范行使自由裁量權。出臺《關于規(guī)范有關文書制作的指導意見》，提出“有行政處罰裁量權基準的”應當在行政處罰決定書中對行政處罰裁量權基準的適用情況予以明確。結合執(zhí)法實際，發(fā)布“預付卡”“重點平臺企業(yè)”執(zhí)法指引，統(tǒng)一全市執(zhí)法裁量標準。2024年以來，依法不予行政處罰案件共9529件，免罰金額約3.5億元，分別是去年同期的212%和102.9%。

三是綜合施策，“法理相容”彰顯文明執(zhí)法的“溫度”。印發(fā)全國首部市場監(jiān)管行政指導規(guī)范——《北京市市場監(jiān)督管理局行政指導工作規(guī)范》，明確行政指導方式、基本原則、適用程序文書及行政指導評價機制，為執(zhí)法規(guī)范化和柔性執(zhí)法奠定制度保障。同時，將行政指導融入市場主體準入、市場經(jīng)濟監(jiān)管和行政執(zhí)法的全過程，重點圍繞企業(yè)注冊登記、廣告、食品安全、價格、產(chǎn)品質(zhì)量、網(wǎng)絡監(jiān)管等領域加大行政指導力度。組織電商平臺圍繞直播營銷、電動自行車監(jiān)管等領域召開約談會，開展民生領域執(zhí)法行政指導約談6235次。制發(fā)《北京市反壟斷合規(guī)指引》《北京市直播帶貨合規(guī)指引》，實施《反壟斷“三書一函”制度》，對初期輕微違法行為以警示教育為主，督促經(jīng)營主體加強自律，主動依法依規(guī)經(jīng)營。

深入推行服務型執(zhí)法，準確把握執(zhí)法行為的時、度、效，充分激活科學適用過罰相當原則，讓經(jīng)營主體和人民群眾在每一個執(zhí)法行為、每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義，更好實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。█