我國(guó)政策性住房金融制度發(fā)展與完善
——基于住房公積金視角

蘇琲琲

（三明市住房公積金管理中心，福建 三明 365300）

近日，“取消住房公積金制度、緩釋企業(yè)運(yùn)營(yíng)壓力”的建議一經(jīng)提出激起千層浪，社會(huì)公眾就住房公積金存廢議題展開激烈討論。受新冠疫情影響，諸多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遭受巨大沖擊，相關(guān)部門提出將住房公積金轉(zhuǎn)變?yōu)槟杲鹨詼p輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，該建議表面看似緩解企業(yè)壓力，實(shí)際與社會(huì)群眾預(yù)期及黨中央、國(guó)務(wù)院促進(jìn)民生保障變革導(dǎo)向相悖。

2020年5月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的意見》，圍繞新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)這一論題，針對(duì)全民化社會(huì)保障體系建設(shè)提出了住房制度建設(shè)及住房公積金制度改革等相關(guān)要求。促進(jìn)住房公積金制度改革與政策性住房金融發(fā)展，通過提供合適貨幣補(bǔ)貼方式、提升中低收入群體的消費(fèi)水平與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的正確發(fā)展方向。

一、住房公積金與政策性住房金融發(fā)展作用

（一）保障低收入群體基本住房需求

住房作為一種現(xiàn)代剛需，是我國(guó)社會(huì)民生熱點(diǎn)問題，也是公民基礎(chǔ)生存權(quán)益的重要部分，保障居民，特別是低收入群體的基本住房需求具有重大意義。通過支持廉租房、公共租賃住房、推動(dòng)“租購(gòu)并舉”等方式充分發(fā)揮住房公積金職能作用，幫助解決低收入群體的基本住房需求，有利于進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障體系，滿足人民對(duì)美好生活的向往，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）保證住房經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展

住房公積金為職工提供了一種低成本的融資途徑，使他們能夠更容易地購(gòu)買、建造或改善自己的住房。這有助于緩解住房市場(chǎng)供需不平衡的問題，并提高居民的住房保障水平；同時(shí)，得益于住房公積金的積累和提取，居民能夠靈活運(yùn)用這些資金滿足自己的住房需求，從而釋放出一定的消費(fèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）滿足國(guó)家發(fā)展需要

我國(guó)人口基數(shù)大，低收入群體數(shù)量多，人口老齡化日趨嚴(yán)峻，社會(huì)矛盾復(fù)雜多發(fā)，住房問題更是處于當(dāng)下社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖。隨著我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程加快，農(nóng)村人口向城市大批量涌進(jìn)，城市人口數(shù)量增幅過高，同時(shí)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程隨之加快，使得城鎮(zhèn)低收入家庭比重呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)，居民收入差異不斷拉大，這一現(xiàn)狀驅(qū)使我國(guó)住房層次結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)逐漸與住房金融發(fā)展進(jìn)度協(xié)同。鑒于此，需加快推進(jìn)政策性住房金融政策落地，以優(yōu)化住房環(huán)境，緩和社會(huì)矛盾，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。

二、住房公積金與政策性住房金融發(fā)展問題

（一）目標(biāo)定位層面

住房公積金具備住房保障性與住房政策性金融的兩重屬性。從住房保障屬性維度而言，住房公積金是政策性收入再分配的現(xiàn)代工具，側(cè)重點(diǎn)需集中于社會(huì)低收入群體，旨在解決當(dāng)下住房需求問題，但盲目擴(kuò)大低收入群體的住房公積金使用占比易引發(fā)流動(dòng)性不足的問題；從住房金融屬性維度而言，由于現(xiàn)有可貸額度測(cè)算及還款相關(guān)機(jī)制與居民繳存額息息相關(guān)，整體資信情況良好，還款能力強(qiáng)的社會(huì)中高收入群體住房公積金使用占比較高。以上兩重屬性兼具內(nèi)部沖突，促使住房公積金制度容易引發(fā)多項(xiàng)爭(zhēng)議，究其根本，在于現(xiàn)行住房公積金運(yùn)營(yíng)機(jī)制與目標(biāo)定位之間矛盾顯著。

（二）管理體制層面

關(guān)于管理體制層面存在的問題具體如下：一是住房公積金管委會(huì)決策形式化。各地區(qū)（市）住房公積金具體管理措施的制定、調(diào)整及監(jiān)督實(shí)施由住房公積金管委會(huì)負(fù)責(zé)，由于住房公積金管委會(huì)屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，未能安排專門的工作場(chǎng)地與工作人員，所以在具體運(yùn)作期間，不能實(shí)時(shí)制定、調(diào)整相關(guān)政策及實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。

二是機(jī)構(gòu)性質(zhì)與業(yè)務(wù)屬性不匹配。一方面，住房公積金管理中心作為直屬城市人民政府公益類事業(yè)單位，是社會(huì)保障體系的重要組成部分，肩負(fù)著服務(wù)民生的重任；另一方面，住房公積金管理中心主營(yíng)歸集資金、發(fā)放貸款等業(yè)務(wù)，使其實(shí)際運(yùn)營(yíng)具備金融屬性。因此，住房公積金服務(wù)民生的根本目標(biāo)與主營(yíng)業(yè)務(wù)的金融屬性不相匹配，現(xiàn)行中心架構(gòu)、人員配備、風(fēng)險(xiǎn)控制水平與實(shí)際業(yè)務(wù)的專業(yè)化要求存在差距。

三是缺乏統(tǒng)一的行業(yè)管理機(jī)制。目前，我國(guó)住房公積金管理中心機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)格、屬性及職工身份各地不一，業(yè)務(wù)管理工作各行其是，未能及時(shí)建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機(jī)制，阻礙了住房公積金制度發(fā)揮效能、推陳革新。

另外，盡管國(guó)務(wù)院頒布的住房公積金管理?xiàng)l例中明確指出住房公積金管理中心具備行政執(zhí)法職能，但相關(guān)配套規(guī)定條例建設(shè)滯后，征繳法律地位與處罰措施實(shí)施尚未完全到位，不利于住房公積金健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）資金使用層面

在資金使用層面，住房公積金與住房金融發(fā)展主要存在以下問題：第一，資金使用渠道相對(duì)單一。現(xiàn)行住房公積金資金安全管理的相關(guān)規(guī)定，雖然在一定程度上保障了資金運(yùn)行安全，但也同時(shí)限制了資金的循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，資金配置不合理。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，我國(guó)部分地區(qū)住房公積金資金沉淀未充分使用，部分地區(qū)則出現(xiàn)資金流動(dòng)性不足的問題，而現(xiàn)行的屬地化管理模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)資金的統(tǒng)籌調(diào)配，進(jìn)而阻礙資金優(yōu)化配置，影響資金運(yùn)行效率。

（四）制度執(zhí)行層面

基于人口流動(dòng)性大及住房高度商品化發(fā)展的大環(huán)境，住房公積金制度建設(shè)執(zhí)行層面面臨巨大挑戰(zhàn)與問題。具體問題如下：一是制度覆蓋率偏低。特別是對(duì)于低收入、新市民群體覆蓋率不高，影響政策性住房金融職能發(fā)揮；二是服務(wù)對(duì)象偏頗。由于單位屬性不同、行業(yè)領(lǐng)域不同，職工住房公積金繳存額與繳存比例存在差異，促使現(xiàn)行制度運(yùn)營(yíng)下的金融服務(wù)結(jié)構(gòu)不科學(xué)，服務(wù)對(duì)象偏頗；三是住房保障功能被削弱。以目前市場(chǎng)房?jī)r(jià)及居民收入水平而言，盡管現(xiàn)行住房貸款利率已然低于其他種類貸款，但對(duì)于住房保障需求最迫切的社會(huì)低收入群體而言，住房公積金現(xiàn)行機(jī)制下可提取、可貸款的額度仍舊過低，無(wú)法充分發(fā)揮住房公積金住房保障功能。

（五）業(yè)務(wù)運(yùn)行層面

在日常業(yè)務(wù)運(yùn)行方面，由于住房公積金資金體量大，如何在安全、合理的前提下高效地配置和使用資金，以及加強(qiáng)資金使用的合規(guī)性監(jiān)管尤為重要。住房公積金的資金流入來(lái)源主要是居民繳存及其發(fā)放的低息貸款回收，受房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)影響極易出現(xiàn)資金流入及資金流出的規(guī)模不匹配，引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，住房公積金制度所面對(duì)的問題和挑戰(zhàn)也在不斷變化，需要及時(shí)調(diào)整、創(chuàng)新政策，豐富業(yè)務(wù)形式以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。

由此可見，住房公積金制度發(fā)展主要存在定位不清晰、管理體制不健全、運(yùn)作效率較低、保障范圍受限、改革滯后等問題，從而影響到住房保障制度與長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)進(jìn)度。

三、住房公積金與政策信息住房金融發(fā)展建議

（一）建設(shè)政策性住房金融機(jī)構(gòu)

改組建設(shè)政策性住房金融機(jī)構(gòu)是當(dāng)下熱點(diǎn)議題，且具備較高的可行性。從組織機(jī)構(gòu)角度，建議由財(cái)政部門提供資金，在中央層面成立國(guó)家住房保障銀行，集中劃轉(zhuǎn)各地區(qū)住房公積金管理中心的資金；從法律層面而言，相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)國(guó)家住房保障銀行的職能定位、資金來(lái)源、業(yè)務(wù)范疇、治理及監(jiān)管機(jī)制等內(nèi)容予以明確規(guī)定，進(jìn)而為其長(zhǎng)效發(fā)展提供法律支持。

在建設(shè)政策性住房金融機(jī)構(gòu)的過程中，必須考慮到三方利益的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)住房公積金繳存者、地方政府和監(jiān)管部門的利益是確保住房公積金制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵。

具體措施如下：第一，建立信息公開機(jī)制。及時(shí)向繳存者、地方政府和監(jiān)管部門公開有關(guān)住房公積金的政策、運(yùn)營(yíng)情況和財(cái)務(wù)狀況等信息，增加各方對(duì)制度的了解，減少信息不對(duì)稱，提高協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)；第二，建立三方溝通渠道。通過定期召開會(huì)議、研討會(huì)等方式，促進(jìn)住房公積金繳存者、地方政府和監(jiān)管部門之間的交流與合作。及時(shí)了解各方需求及意見，尋求共識(shí)和解決方案；第三，建立協(xié)調(diào)各方利益的中立機(jī)構(gòu)或組織。該機(jī)構(gòu)可以由相關(guān)利益相關(guān)方共同參與，包括住房公積金繳存者代表、地方政府代表、監(jiān)管部門代表等，通過討論和協(xié)商解決利益分歧。

（二）豐富住房公積金應(yīng)用途徑

第一，提供多樣化的融資工具。除了傳統(tǒng)的住房按揭貸款，相關(guān)部門可以探索不同類型的住房公積金貸款產(chǎn)品，如房屋裝修貸款、“商轉(zhuǎn)公”貸款等，以滿足不同居民群體的住房需求。

第二，豐富服務(wù)內(nèi)容及辦事渠道。重點(diǎn)推進(jìn)使用住房公積金進(jìn)行跨地區(qū)住房公積金貸款及商業(yè)住房貸款還款等政策的落實(shí)，更好地幫助居民緩解貸款還款壓力，豐富住房公積金服務(wù)內(nèi)容；堅(jiān)持推進(jìn)住房公積金業(yè)務(wù)線上辦、智能辦、“跨省通辦”，不斷豐富業(yè)務(wù)辦理渠道，切實(shí)解決居民辦事“折返跑”的問題，打造更為高效、便捷的住房公積金服務(wù)。

第三，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式。積極借鑒各商業(yè)銀行如珠海實(shí)行的“二手房交易登記+金融服務(wù)”五合一模式、濟(jì)南實(shí)行的“帶押過戶”登記模式、深圳實(shí)行的“公證提存+免贖樓帶押過戶”模式、蘇州南通實(shí)行的“資拖+貸款”等模式，探索構(gòu)建住房公積金貸款之間及住房公積金貸款與商業(yè)貸款之間的“帶押過戶”模式，減少二手房交易的中間環(huán)節(jié)，提升住房公積金運(yùn)行效率。

（三）加快完善住房公積金監(jiān)管機(jī)制

對(duì)政府部門而言，應(yīng)制定和修訂相關(guān)的法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定，明確住房公積金管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)各方的職責(zé)和義務(wù)，規(guī)范監(jiān)管行為和程序。從監(jiān)管部門角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)提升監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化水平，根據(jù)實(shí)際情況革新監(jiān)管要求，從各個(gè)維度加強(qiáng)對(duì)住房公積金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管和審查，確保住房公積金資金運(yùn)作合法合規(guī)。同時(shí)，采用先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)分析、人工智能等，加強(qiáng)對(duì)住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)和預(yù)警。

此外，相關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)完善信息披露機(jī)制，提升住房公積金管理機(jī)構(gòu)有關(guān)住房公積金的政策、運(yùn)營(yíng)情況和財(cái)務(wù)狀況等信息的及時(shí)性與透明度，并與其他相關(guān)監(jiān)管部門建立信息共享和協(xié)同機(jī)制，共同監(jiān)控和管理住房公積金領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和問題。

（四）強(qiáng)化住房公積金社會(huì)保障功能

根據(jù)社會(huì)保障體系對(duì)政策性住房金融發(fā)展的具體需求，逐一制定住房公積金制度改革策略，全方位調(diào)研住房公積金社會(huì)保障功能的作用機(jī)制，以便于充分調(diào)動(dòng)住房公積金主體作用。在住房公積金制度改革過程中，高度重視優(yōu)化住房公積金繳存及可貸額度測(cè)算的相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)限高保低準(zhǔn)則的重視，切實(shí)維護(hù)低收入群體利益，建設(shè)真正服務(wù)民生的政策性住房金融體系。與此同時(shí)，做好住房公積金的總結(jié)及改進(jìn)工作，不斷拓寬社會(huì)保障范圍，提升公積金制度公平性與公正性，確保有效發(fā)揮其社會(huì)保障作用。

（五）提升住房公積金制度職能作用

住房公積金制度旨在為社會(huì)民眾提供住房支持和保障，為進(jìn)一步提升住房公積金制度的職能作用，相關(guān)部門應(yīng)從住房公積金體系建設(shè)現(xiàn)況入手，以服務(wù)擴(kuò)面、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、豐富產(chǎn)品為抓手，設(shè)計(jì)提升住房公積金制度職能作用的實(shí)際研發(fā)計(jì)劃，探索構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異的社會(huì)住房保障體系，滿足更多元的住房需求。

同時(shí)，完善行政執(zhí)法的機(jī)制體制，加大住房公積金制度的監(jiān)管和執(zhí)法力度，打擊違規(guī)行為，確保住房公積金資金的安全性和合規(guī)性。此外，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)住房公積金政策的宣傳，為民眾提供相關(guān)培訓(xùn)和咨詢服務(wù)，提高民眾的住房公積金認(rèn)知水平，幫助民眾合理規(guī)劃和使用個(gè)人住房公積金，進(jìn)一步提升住房公積金制度職能作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在政策性住房金融體系改革發(fā)展的重要階段，住房公積金制度問題不斷暴露，對(duì)此亟須深化住房公積金制度改革，為政策性住房金融體系變革發(fā)展提供可靠幫助。鑒于此，結(jié)合政策性住房金融建設(shè)現(xiàn)狀，全方位總結(jié)住房公積金制度改革問題，制定具體改善措施，對(duì)推動(dòng)我國(guó)住房市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展具有重要意義。