關(guān)于第七航權(quán)在海南自由貿(mào)易港試點的研究

陸筑平

摘?要：2020年6月，為貫徹落實中共中央、國務院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》，扎實推進海南民航業(yè)發(fā)展，民航局在海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)，這是我國在航權(quán)方面的最高水平開放。作為航權(quán)開放的試驗田，海南省民航運輸系統(tǒng)是否能夠發(fā)揮航權(quán)開放的優(yōu)勢，應對其帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，在航權(quán)管理制度和航線網(wǎng)絡建設方面有所突破，為航空運輸政策與地區(qū)發(fā)展政策之間的配套銜接積累經(jīng)驗具有非常重要的研究價值?；谝陨显?，文章分析了在海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)，我國民航運輸面臨的機遇與挑戰(zhàn)，并站在海南區(qū)域多機場系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的角度提出第七航權(quán)開放、落地實施并保持持久性發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：第七航權(quán)；海南自由貿(mào)易港；航線網(wǎng)絡；區(qū)域多機場

中圖分類號：F563文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）03-0024-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.03.006

1?引言

截至2021年年底，海南省通航機場包括海口美蘭機場、三亞鳳凰機場、瓊海博鰲機場和三沙永興機場，其中旅客運輸和貨物運輸以前三個機場為主。航空運輸在海南社會政治、經(jīng)濟生活中占據(jù)著重要地位，發(fā)揮著十分重要的作用。航空運輸使海南自由貿(mào)易港和國際間經(jīng)濟、文化、科技的交流往來十分方便，同時也有利于人員來往的自由便利。第七航權(quán)在海南試點開放為我國航空運輸業(yè)注入了新的活力，同時也帶來了新的挑戰(zhàn)。

2?第七航權(quán)的定義

空氣空間是航空活動和運行賴以存在的場所，可以劃分為國家領空和公空。國家對其領空享有所有權(quán)。根據(jù)國家領空主權(quán)原則，國家可以通過國內(nèi)立法對其領空實施支配權(quán)，可以規(guī)定公民有自由通行的權(quán)利，而對于外國通航則需要簽訂航空協(xié)議或通過批準，給予運營權(quán)。1944年芝加哥會議上，加拿大和美國代表提出“五種航空自由權(quán)利”的概念，在后面的運輸實踐中，又派生出了第六至九種航空自由權(quán)利。

第七航權(quán)也稱為完全第三國運輸權(quán)，是指某國或地區(qū)的航空公司飛機可以在境外兩國或地區(qū)間載運客貨而不用返回本國。在海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)是指中國允許外國航空公司經(jīng)營由海南省區(qū)域機場至飛機所屬國家以外的第三國的航線，而不用返回飛機所屬國。例如馬來西亞的亞洲航空公司運營?？谥列录悠潞骄€，不用飛回馬來西亞。亞洲航空公司作為亞洲地區(qū)首家低成本航空公司，其靈活的票價政策可以為此航線上的旅客提供更多的選擇和更大的吸引力。

3?我國以及海南省民航運輸業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近兩年我國民航運輸受到新冠肺炎疫情的影響較大，旅客運輸量以及航班起降架次出現(xiàn)了負增長，2021年情況略微好轉(zhuǎn)。2021年我國通航民用運輸機場248個，共完成旅客吞吐量90748.3萬人次，恢復到2019年的67.1%；完成運輸飛機起降架次798.6萬架次，恢復到2019年的80.9%；貨郵吞吐量與2019年相比有所增長，恢復到2019年的104.3%；國際航線旅客吞吐量大幅下降，完成305.1萬人次，比2020年下降82.0%，恢復到2019年的2.2%。

雖受疫情影響，海南省?？诿捞m機場、三亞鳳凰機場與瓊海博鰲機場仍于2020年和2021年完成旅客吞吐量3248.6萬人次與3488.9萬人次，增速為7.4%，增速在全國31個省、直轄市以及自治區(qū)排第14位。其中，?？诿捞m機場旅客吞吐量為1751.97萬人次，排在全國機場的第16位，貨郵吞吐量與飛機起降架次分別排在全國機場的第24位和第19位；三亞鳳凰機場旅客吞吐量為1663.00萬人次，排在全國機場的第19位，貨郵吞吐量與飛機起降架次分別排在全國機場的第31位和第24位；瓊海博鰲機場旅客吞吐量為70.26萬人次，排在全國機場的第111位，貨郵吞吐量與飛機起降架次分別排在全國機場的第105位和第97位。

綜上所述，受疫情的影響，近兩年國際民航運輸受到的沖擊較大，國內(nèi)民航運輸?shù)陌l(fā)展相對比較穩(wěn)定。海南省區(qū)域三個機場尤其是?？诿捞m機場與三亞鳳凰機場在旅客運輸、貨物運輸以及飛機起降架次方面都排在全國機場前列，航空運輸有著非常扎實的市場基礎。隨著新冠肺炎疫情影響逐漸減弱，后疫情時期，第七航權(quán)政策的開放以及落地實施將進一步激發(fā)出海南省以及國內(nèi)外航空運輸市場的潛力。

4?第七航權(quán)試點開放給我國民航運輸帶來的機遇與挑戰(zhàn)

2020年6月，中國民航局就在海南自由貿(mào)易港“試點開放第七航權(quán)”制定了《海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)實施方案》。其中有兩項明確提到了第七航權(quán)。

一是中國民用航空局在現(xiàn)有航權(quán)安排之外，鼓勵并支持指定的外國空運企業(yè)在海南省具有國際航空運輸口岸的地點經(jīng)營第三、四、五航權(quán)以及試點經(jīng)營第七航權(quán)的定期國際客運和/或貨運航班，第七航權(quán)航班每條航線客、貨總班次最高每周分別為7班。海南省已開放的第三、四、五航權(quán)航班無班次限制。二是指定的外國空運企業(yè)經(jīng)營上述第七航權(quán)航班時，在海南與中國境內(nèi)的其他地點之間無串飛或中途分程權(quán)。

基于此，在海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)有了政策基礎。第七航權(quán)的開放，是九大航權(quán)中較高級別以及開放程度較大的航權(quán)開放制度，這給我國的民航法律、航空運輸企業(yè)、機場以及政府相關(guān)部門提出了新的挑戰(zhàn)，同時也給我國民用航空運輸業(yè)帶來了新的發(fā)展機遇。

4.1?第七航權(quán)開放以及成功落地實施給我國民航運輸帶來的機遇

（1）第七航權(quán)在海南自由貿(mào)易港試點開放可以激發(fā)國內(nèi)國際航空運輸市場的活力，同時便利人員的往來。

第七航權(quán)在海南自由貿(mào)易港開放并落地實施可以引入更多的國外航空公司經(jīng)營由海南至其他國家和地區(qū)的國際航線，航空公司的類型可以更多樣，旅客的選擇可以更多樣，從而可以使進出海南省的人員和運輸更加的自由便利；同時，可以充分利用外國航空公司原有的市場基礎，吸引更多的人到海南來，或者通過海南省區(qū)域機場經(jīng)中國的航空公司轉(zhuǎn)機到國內(nèi)其他城市，從而激發(fā)國內(nèi)國際航空運輸市場的活力。

（2）第七航權(quán)在海南自由貿(mào)易港試點開放并落地實施可以進一步完善地區(qū)機場航線網(wǎng)絡，提升海南省區(qū)域機場面向太平洋與印度洋的區(qū)域樞紐地位。

海南省區(qū)域機場要想建成面向太平洋與印度洋地區(qū)的區(qū)域樞紐需要發(fā)達的航線網(wǎng)絡和強大的機場中轉(zhuǎn)功能，以及國內(nèi)國際航班時刻的有效銜接。?？诿捞m機場的二期以及未來的三期擴建工程能夠為其建成區(qū)域樞紐機場提供必要的基礎設施，但目前?？诿捞m機場以及三亞鳳凰機場的國際航線數(shù)量偏少，尤其是歐美航線和澳洲航線，并且國內(nèi)國際航班時刻沒有實現(xiàn)有效的銜接。第七航權(quán)的落地實施可以引入外國航空公司開通更多的國際航線，進一步豐富和完善海南省區(qū)域機場航線網(wǎng)絡，將海南省區(qū)域機場逐步建設成為面向太平洋與印度洋的區(qū)域樞紐機場。

（3）第七航權(quán)在海南自由貿(mào)易港試點開放并落地實施，國內(nèi)航空公司可以學習借鑒國外航空公司在航權(quán)使用、航線建設以及公司管理等方面的經(jīng)驗，提升我國航空公司的整體國際競爭力。

目前，國內(nèi)航空公司開通的國際航線大多是多邊國家協(xié)定中的第一至第四航權(quán)，對于第五至第九航權(quán)利用率較低。我國提出在海南地區(qū)試點開放第七航權(quán)的政策是比較新的和高級別的航權(quán)政策，外國航空公司如果能夠充分利用這一航權(quán)政策在海南建設基地機場，并開通第七航權(quán)的航線，無疑可以為我國航空公司在航權(quán)使用、航線建設等方面提供比較寶貴的經(jīng)驗。此外，一流航空公司的管理經(jīng)驗也值得國內(nèi)航空公司借鑒、國內(nèi)航空公司公司和國外航空公司在航班運行方面可以展開一些合作，例如國內(nèi)國際航班中轉(zhuǎn)方面。通過以上措施可以不斷提升我國航空公司的國際競爭力。

4.2?第七航權(quán)開放以及落地實施面臨的挑戰(zhàn)

（1）利用第七航權(quán)開放政策外國航空公司在海南區(qū)域機場開設新的國際航線涉及第三方當事國。

以往的第一至第五航權(quán)絕大多數(shù)情況是通過多邊國家協(xié)定或者雙邊國家協(xié)定，國家與國家互換航權(quán)。例如，2010年《中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府航空運輸協(xié)議》的簽訂使成員國之間開放第三至第五航權(quán)，以期建立一體化、高效和有競爭力的區(qū)域航空運輸市場。海南第七航權(quán)的開放有別于中國以往在對外航權(quán)談判中堅持的在平等互利基礎上將雙邊航空運輸協(xié)定作為兩國定期航班運營法律基石的做法，而是中國對外單向自主的開放，是中國創(chuàng)設出的雙邊、多邊模式之外的新模式。而第七航權(quán)涉及第三方當事國，外國航空公司想在海南利用第七航權(quán)開通至第三方國家的國際航線必然涉及第三方當事國對于第七航權(quán)的政策，這對于外國航空公司自己通過外交途徑談判來講是比較困難的。此外，國內(nèi)航空公司的部分國際客源市場被搶占，對國內(nèi)航空公司國際航空客運業(yè)務一定程度上形成沖擊。第七航權(quán)之所以在全球范圍內(nèi)推廣不夠廣泛就在于：一是其涉及三方當事國，不是兩個主權(quán)國家通過雙邊協(xié)議就能夠達成的；二是第七航權(quán)開放相當于將本國國際航空客運市場開放給外國航空公司，從短期來看這對于本國航空公司國際航空運輸業(yè)務的發(fā)展是不利的。為了保護本國航空運輸企業(yè)的利益，各國對于第七航權(quán)的開放都是比較謹慎的。

綜上所述，外國航空公司在我國海南省區(qū)域機場利用第七航權(quán)開設國際航線因涉及第三國第七航權(quán)開放問題而存在一定的難度。

（2）第七航權(quán)在海南自由貿(mào)易港試點開放的政策法規(guī)還不夠完善，現(xiàn)有政策未充分發(fā)揮地方政府的主導作用。

針對海南地區(qū)試點開放第七航權(quán)目前僅有中國民航局于2020年6月印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)實施方案》（以下簡稱《方案》），該《方案》主要包括試點內(nèi)容、申請程序、管理要求和監(jiān)督檢查、服務保障以及組織保障五個方面。但該《方案》對于外國航空公司在申請涉及第七航權(quán)航線過程中涉及第三方當事國以及外國航空公司本國航權(quán)問題的解決沒有給出相應的處理方案，對于組織保障方面的制度以及措施也不夠細化。

該《方案》中針對海南省政府在第七航權(quán)試點開放中發(fā)揮的作用：在海南省政府協(xié)調(diào)推動下，并按照國家空管委統(tǒng)一部署，會同軍航有關(guān)部門從整體出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧軍民航需求，加快推進海南地區(qū)空域結(jié)構(gòu)性調(diào)整，分階段分步驟實施，優(yōu)先解決局部空域受限的嚴重問題。僅是從空域調(diào)整方面給予其協(xié)調(diào)推動角色。

綜上所述，現(xiàn)有針對第七航權(quán)開放政策方面，地方政府僅僅在空域調(diào)整方面扮演協(xié)調(diào)推動角色，而在地方航空運輸發(fā)展、航權(quán)開放政策推廣并落地實施方面的主觀能動性發(fā)揮不夠。地方政府對于新的政策出臺面臨的機遇和挑戰(zhàn)認識和把握還不夠深入和全面。

（3）海南國際航空運輸市場需求挖掘不夠深入，外國航空公司缺少參與動力。

在海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)，其能夠成功落地實施并取得比較好的發(fā)展前景以及持久性的發(fā)展趨勢，關(guān)鍵就在于市場有需求。就目前的情況來看，海南國內(nèi)航空運輸市場情況比較穩(wěn)定；但國際航空運輸市場方面同時考慮到受新冠肺炎疫情的影響，市場需求不是很大，國際航空運輸量與國際上樞紐機場國際旅客運輸量還存在較大差距，國際客源市場需求不足。此外，地方政府對于第七航權(quán)政策的落地實施相關(guān)配套政策不足，僅僅是從機場保障角度提出了要求?；谑袌鲂枨蟛怀浞忠约暗谄吆綑?quán)政策使用地方保障措施不全面，外國航空公司在利用第七航權(quán)開通國際航線方面缺少了積極參與的動力。

5?海南省區(qū)域機場協(xié)同發(fā)展視角下第七航權(quán)試點開放的建議

第七航權(quán)在海南試點開放是在海南建設自由貿(mào)易港的大背景下提出來的，是我國政府和民航局經(jīng)過認真考量和評估所提出的針對海南省更加開放的航權(quán)政策。該政策落地實施成功并保持持久性的健康發(fā)展將進一步推動海南經(jīng)濟發(fā)展、激發(fā)海南國際國內(nèi)航空運輸市場活力，并進一步提升國內(nèi)航空運輸企業(yè)國際競爭力以及海南省區(qū)域機場國際區(qū)域樞紐地位。基于此，文章提出如下建議。

5.1?進一步加強海南省試點開放第七航權(quán)的宣傳

第七航權(quán)在海南自由貿(mào)易港試點開放可以通過博鰲亞洲論壇等平臺對外進行宣傳，讓更多的國家和外國航空公司了解和熟悉這一更為開放性的航權(quán)政策；同時輔以航空論壇的方式邀請外國航空公司特別是在海南民航機場開設航線的外國航空公司，了解他們對于我國開放第七航權(quán)的態(tài)度、看法以及需求。通過進一步加大宣傳力度，吸引更多的外國航空公司積極利用第七航權(quán)在海南省區(qū)域機場開通新的國際航線，進而促使在海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)早日落地實施。

5.2?在我國政府以及民航局、中南地區(qū)管理局主導的基礎上提高地方政府對于第七航權(quán)開放政策的參與度

《海南自由貿(mào)易港試點開放第七航權(quán)實施方案》中外國空運企業(yè)按照所在國與中國政府之間的雙邊航空運輸協(xié)定中的指定條款，由所在國通過外交途徑指定其作為經(jīng)營至中國的國際客貨航班的空運企業(yè)。中國民用航空局、中南地區(qū)管理局及其派出機構(gòu)對指定的外國空運企業(yè)經(jīng)營第七航權(quán)航線航班的運營情況進行監(jiān)督檢查。作為地方政府的海南省政府的協(xié)同推動作用不應僅僅體現(xiàn)在加快推進海南地區(qū)空域結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在引入外國航空公司進入海南區(qū)域機場設立基地、開通航線等方面可以發(fā)揮更加積極主動的作用，在政府政策方面為外國航空公司提供便利。綜上所述，文章建議海南省地方政府成立相關(guān)職能部門，其主要任務是對區(qū)域內(nèi)涉及民航運輸航權(quán)開放、建設、外國航空公司開展民航運輸業(yè)務、國內(nèi)與國際航空公司合作提供必要的指導和服務，提高地方政府在航權(quán)開放政策落地實施方面的職能作用。

5.3?充分掌握以及挖掘航空客運市場需求，從持久性的角度提高海南第七航權(quán)開放對于外國航空公司的吸引力

第七航權(quán)開放政策落地實施并保持持久性發(fā)展趨勢，根本在于航空運輸市場的需求情況，需求才是影響供給的關(guān)鍵要素。因此地方政府應對海南省區(qū)域機場現(xiàn)有的國際航線、國內(nèi)國際客運情況、外國航空公司數(shù)量、本地外企數(shù)量等具體情況做出全面的評估，為吸引外國航空公司充分利用第七航權(quán)開辟新的國際航線提供依據(jù)和動力。航空運輸?shù)陌l(fā)展特別是國際航空運輸?shù)陌l(fā)展離不開國家之間、城市之間的經(jīng)濟往來。充分利用第五航權(quán)開通的“袋鼠航線”就是最好的例子。因此，作為地方政府部門應密切結(jié)合海南自由貿(mào)易港的建設、重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及與之密切聯(lián)系的國際城市，充分挖掘國際客運市場需求，從而使第七航權(quán)開放政策在海南自由貿(mào)易港建設中充分發(fā)揮其政策優(yōu)勢。

5.4??在現(xiàn)有航線網(wǎng)絡基礎上，在海南三機場協(xié)同發(fā)展的基礎上選擇外國航空公司，開通新航線，完善現(xiàn)有航線網(wǎng)絡

海南區(qū)域三機場在航線建設特別是國際航線方面各有分工，在地區(qū)和國際航線方面，?？诿捞m機場通航城市主要以中國香港地區(qū)、東南亞國家城市為主，三亞鳳凰機場則主要以韓國、日本、俄羅斯等國家城市為主，瓊海博鰲機場國際運輸業(yè)務則主要服務于博鰲亞洲論壇。在積極引入并支持外國航空公司開設新的國際航線時，政府部門、機場管理方應充分考慮海南省兩干線機場的客觀實際，充分將海南地區(qū)作為歐洲和澳洲地區(qū)航線以及美國和亞太地區(qū)其他國家或地區(qū)航線的中轉(zhuǎn)優(yōu)勢凸顯出來，圍繞樞紐機場航線網(wǎng)絡建設，提升兩干線機場的國際旅客中轉(zhuǎn)能力和國際機場的樞紐地位。

5.5?在政府的主導下國內(nèi)航空公司積極參與到外國航空公司新航線開設的事務中來，進一步完善國內(nèi)航線國際航線的航班時刻銜接

在海南自由貿(mào)易港引入外國航空公司經(jīng)營我國的國際航線，最直接的影響就是分走了國內(nèi)航空公司的國際客運市場。但《方案》中明確規(guī)定了指定的外國空運企業(yè)經(jīng)營上述第七航權(quán)航班時，在海南與中國境內(nèi)的其他地點之間無串飛或中途分程權(quán)。在這一規(guī)定下，國外旅客到海南后繼續(xù)到中國其他城市必須通過國內(nèi)航空公司進行轉(zhuǎn)機，因此從民航局的角度應鼓勵國內(nèi)航空公司根據(jù)新增國際航線航班時刻調(diào)整國內(nèi)航班時刻或者增減航班，從航班時刻銜接的角度考慮國內(nèi)轉(zhuǎn)國際以及國際轉(zhuǎn)國內(nèi)的以海南省機場作為中轉(zhuǎn)站的中轉(zhuǎn)業(yè)務，不斷提升海南區(qū)域機場的樞紐地位以及國內(nèi)航空公司的整體競爭力。

6?結(jié)論

第七航權(quán)在海南試點開放政策的提出已經(jīng)有兩年多的時間了，進展較為緩慢。因為這期間遭遇新冠肺炎疫情，國際民航運輸大受沖擊，國際航班銳減。但是，隨著新冠疫情政策的調(diào)整以及醫(yī)療技術(shù)的進步，國際間的聯(lián)系必然會恢復。在海南自由貿(mào)易港如火如荼的建設中，必須加強政府在航權(quán)開放后外國航空公司的引入中的主導地位，發(fā)揮其作用，協(xié)助外國航空公司解決在航線開通中有可能遇到的困難；從國家的角度出發(fā)盡力協(xié)調(diào)航權(quán)政策多邊模式和單邊模式之間出現(xiàn)的矛盾關(guān)系，進一步完善和細化涉及航權(quán)的法律法規(guī)；從海南地區(qū)機場協(xié)同發(fā)展的角度，選擇使用第七航權(quán)的外國航空公司和新增航線；國內(nèi)航空公司應積極考慮以海南機場為中轉(zhuǎn)站的中轉(zhuǎn)業(yè)務，充分考慮航班時刻銜接問題。第七航權(quán)在海南試點開放以及落地實施并保持持久性發(fā)展需要民航系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)的積極配合，其成功實施將會進一步促進國內(nèi)國際民航運輸?shù)陌l(fā)展。

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