地方AMC參與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的模式及發(fā)展路徑研究

王銀旭

近年來(lái)，在地方政府部門降杠桿、嚴(yán)控新增隱性債務(wù)、財(cái)政資金日趨緊張的趨勢(shì)下，地方政府承擔(dān)的債務(wù)化解壓力較大，拖欠工程款、城投非標(biāo)違約等事件多發(fā)，除了發(fā)行專項(xiàng)債等財(cái)政支持外，也需要積極引入金融機(jī)構(gòu)、不良資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等力量介入?yún)f(xié)調(diào)。地方資產(chǎn)管理公司（簡(jiǎn)稱地方AMC）是在全國(guó)性資產(chǎn)管理公司體系外允許設(shè)立的對(duì)處置區(qū)域內(nèi)不良資產(chǎn)進(jìn)行收購(gòu)處置的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，地方AMC兼具金融業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，在盤活存量資產(chǎn)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范及化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解方面，應(yīng)鼓勵(lì)地方AMC發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)和屬地優(yōu)勢(shì)，積極參與到有關(guān)工作中來(lái)，協(xié)助地方政府圍繞問(wèn)題債務(wù)、問(wèn)題資產(chǎn)、問(wèn)題項(xiàng)目等開(kāi)展重組處置，優(yōu)化金融資源配置，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。

一、地方資產(chǎn)管理公司發(fā)展概述

（一）地方AMC的設(shè)立及發(fā)展規(guī)范要求

2012年財(cái)政部、原銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》（財(cái)金〔2012〕6號(hào)），明確各省（區(qū)、市）原則上只可設(shè)立或授權(quán)一家資產(chǎn)管理公司或經(jīng)營(yíng)公司，參與本?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)不良資產(chǎn)的批量轉(zhuǎn)讓工作。2013年，原銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于地方資產(chǎn)管理公司開(kāi)展金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量收購(gòu)處置業(yè)務(wù)資質(zhì)認(rèn)可條件等有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕45號(hào)），首次對(duì)地方AMC準(zhǔn)入門檻及運(yùn)作方式進(jìn)行了明確規(guī)定，要求最低限額為10億元人民幣，且為實(shí)繳資本，核準(zhǔn)設(shè)立或授權(quán)文件應(yīng)同時(shí)抄送財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)。同時(shí)鼓勵(lì)民間資本投資入股地方資產(chǎn)管理公司。經(jīng)原銀監(jiān)會(huì)公布名單后，金融企業(yè)才可按照《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》等規(guī)定向地方資產(chǎn)管理公司批量轉(zhuǎn)讓不良資產(chǎn)。

2016年10月，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于適當(dāng)調(diào)整地方資產(chǎn)管理公司有關(guān)政策的函》（銀監(jiān)辦便函〔2016〕1738號(hào)），對(duì)地方AMC相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整，主要是允許確有意愿的省級(jí)人民政府增設(shè)一家地方資產(chǎn)管理公司，取消地方AMC不良資產(chǎn)不得對(duì)外轉(zhuǎn)讓的限制，即受讓方無(wú)地域限制。此后，各地陸續(xù)設(shè)立地方資產(chǎn)管理公司，行業(yè)逐步擴(kuò)容。與地方資產(chǎn)管理公司業(yè)務(wù)開(kāi)展有關(guān)的政策法規(guī)也在不斷出臺(tái)，地方AMC的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更加多元化發(fā)展，在傳統(tǒng)不良資產(chǎn)收購(gòu)處置業(yè)務(wù)外，積極探索市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化、“互聯(lián)網(wǎng)+”等創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，探尋新的收益增長(zhǎng)點(diǎn)。

在快速發(fā)展階段，地方資產(chǎn)管理公司也產(chǎn)生了一些高風(fēng)險(xiǎn)甚至違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，為加強(qiáng)地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理，促進(jìn)地方資產(chǎn)管理公司穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和健康發(fā)展，2019年7月，原銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理工作的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕153號(hào)），成為首個(gè)對(duì)地方AMC業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范和限制的指導(dǎo)性文件。該文件著重強(qiáng)調(diào)地方資產(chǎn)管理公司要回歸本源，專注主業(yè)，堅(jiān)持依法合規(guī)、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，積極有效降低杠桿率，謹(jǐn)慎選擇融資渠道。2021年，《地方資產(chǎn)管理公司監(jiān)督管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》等兩份涉及地方AMC監(jiān)管的政策文件征求意見(jiàn)，初步形成統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管框架。

（二）地方AMC基本情況

2023年8月24日，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局批復(fù)同意深圳資產(chǎn)管理有限公司在廣東省內(nèi)開(kāi)展金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量收購(gòu)業(yè)務(wù)，至此，全國(guó)地方AMC數(shù)量已增至60家。根據(jù)原銀保監(jiān)會(huì)公布的名單，目前我國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）均有獲得批復(fù)備案的地方資產(chǎn)管理公司。其中，廣東省是擁有地方AMC最多的省份，共有4家；福建、遼寧、山東和浙江各有3家；河北、吉林、青海、陜西、西藏、云南、貴州和新疆各有1家；其余18個(gè)省（區(qū)、市）分別有2家。60家地方AMC注冊(cè)資本均在10億元以上，山東省金融資產(chǎn)管理股份有限公司注冊(cè)資本為地方AMC中最高，達(dá)366.39億元，另有寧夏順億資產(chǎn)管理有限公司等5家公司注冊(cè)資本在100億元以上，12家公司注冊(cè)資本介于50億元—100億元之間。

從股東背景來(lái)看，地方AMC大致可以分為三類，央企控股類、地方國(guó)資控股類、民營(yíng)企業(yè)控股類。央企控股類，招商局集團(tuán)、中信集團(tuán)、光大集團(tuán)和華潤(rùn)集團(tuán)4家央企分別控股深圳市招商平安資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司、中信青島資產(chǎn)管理有限公司、光大金甌資產(chǎn)管理有限公司和華潤(rùn)渝康資產(chǎn)管理有限公司4家地方AMC。全國(guó)性的資產(chǎn)管理公司也積極參與地方AMC布局，中國(guó)信達(dá)的投資平臺(tái)信達(dá)投資參股了中原資產(chǎn)管理有限公司，中國(guó)華融與山西省政府組建華融晉商資產(chǎn)管理公司、與青海省政府組建華融昆侖青海資產(chǎn)管理股份有限公司。地方國(guó)資控股的地方AMC占比較高，主要包括地方政府、地方財(cái)政以及國(guó)資系統(tǒng)控制的地方國(guó)企；也有一些為民間資本控股，例如，正信集團(tuán)控股天津?yàn)I海正信資產(chǎn)管理有限公司，安徽國(guó)厚金融資產(chǎn)管理公司以及寧夏順億資產(chǎn)管理公司的控股股東均為民營(yíng)企業(yè)。

二、地方AMC參與地方政府債務(wù)化解的優(yōu)勢(shì)

地方AMC與全國(guó)性AMC一樣可以從事全部的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，雖然在資金體量、融資成本、風(fēng)控能力和業(yè)務(wù)人才方面不及全國(guó)性AMC，但對(duì)于參與地方性資產(chǎn)項(xiàng)目方面，地方AMC具有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。

（一）具有顯著的政策和渠道優(yōu)勢(shì)

不良資產(chǎn)處置行業(yè)的痛點(diǎn)就是信息不對(duì)稱，主要體現(xiàn)在不良資產(chǎn)的“屬地化”特征上，地方AMC具有較為顯著的“本地優(yōu)勢(shì)”。深耕本地市場(chǎng)的地方AMC在了解區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展、拓寬區(qū)域業(yè)務(wù)渠道、獲得其他與資產(chǎn)處置等相關(guān)的行業(yè)信息等方面有得天獨(dú)厚的渠道優(yōu)勢(shì)。此外，大部分地方AMC為國(guó)有控股或參股企業(yè)，可以較好貫徹金融監(jiān)管部門意圖，對(duì)地方的司法體系、信用環(huán)境與資本市場(chǎng)運(yùn)作都較為熟悉，與地方政府、法院、金融機(jī)構(gòu)能夠形成較好的溝通，更了解屬地的產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)勢(shì)行業(yè)以及區(qū)域分布，對(duì)于參與地方性項(xiàng)目而言更具綜合優(yōu)勢(shì)。

（二）具有豐富的不良資產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)

地方AMC作為專業(yè)化的不良資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，在處置不良資產(chǎn)、盤活存量資產(chǎn)、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。地方AMC開(kāi)展的業(yè)務(wù)既包括傳統(tǒng)的不良資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)，也包括創(chuàng)新型的資產(chǎn)證券化、投資類、股權(quán)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)管理服務(wù)以及其他綜合金融服務(wù)。許多地方AMC擁有優(yōu)異的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)能力，針對(duì)不同的債務(wù)債權(quán)關(guān)系或者債權(quán)資產(chǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)靈活搭配收購(gòu)重組股權(quán)等組合類的投資方式。多地AMC積極入局“保交樓”項(xiàng)目，聯(lián)合產(chǎn)業(yè)投資人設(shè)立紓困基金或合作平臺(tái)，參與問(wèn)題樓盤盤活、困難房企救助等解圍紓困工作，在各類金融服務(wù)中都積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

三、地方AMC參與政府化債的模式

AMC早已參與到收購(gòu)地方政府融資平臺(tái)到期債務(wù)等地方債務(wù)化解工作中，參與的具體方式包括收購(gòu)債權(quán)進(jìn)行債務(wù)置換、擔(dān)任地方化債基金管理人、進(jìn)行實(shí)質(zhì)性重組、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股以及資產(chǎn)證券化等形式。

（一）收購(gòu)非金融不良資產(chǎn)幫助地方政府進(jìn)行債務(wù)重組

地方AMC通過(guò)收購(gòu)地方政府拖欠的民企賬款或非金融機(jī)構(gòu)債務(wù)，繼承原債務(wù)合同中的還款方式與還款承諾等。收購(gòu)不良資產(chǎn)后，地方AMC對(duì)債務(wù)以適當(dāng)展期的方式進(jìn)行置換重組，實(shí)現(xiàn)以“時(shí)間換空間”，將存量高成本的債務(wù)置換為低成本的債務(wù)，幫助地方政府延長(zhǎng)還款期限、降低債務(wù)成本、緩解流動(dòng)性緊張，減輕地方政府的債務(wù)壓力。對(duì)于地方AMC而言，實(shí)現(xiàn)該種模式債務(wù)化解，必須確認(rèn)債務(wù)債權(quán)關(guān)系清晰，地方政府能夠?qū)υ摴P債務(wù)進(jìn)行確權(quán)。收購(gòu)定價(jià)一般結(jié)合地方政府財(cái)力或融資平臺(tái)還款能力進(jìn)行研判，必要時(shí)增加擔(dān)保措施，地方政府或融資平臺(tái)按約定向地方AMC償還債務(wù)。

（二）發(fā)起成立化債基金，為地方政府提供流動(dòng)性支持

針對(duì)可能出現(xiàn)的債務(wù)兌付風(fēng)險(xiǎn)，地方政府相關(guān)部門牽頭，協(xié)調(diào)國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本共同設(shè)立債務(wù)化解基金，由地方AMC擔(dān)任基金管理人，制定債務(wù)平滑方案，通過(guò)過(guò)橋貸款的方式為區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)流動(dòng)性壓力的融資平臺(tái)提供短期周轉(zhuǎn)資金支持，收購(gòu)或償付問(wèn)題融資平臺(tái)的存量債務(wù)，避免資金鏈斷裂，以緩解債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，有力維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。流動(dòng)性緩解后，融資平臺(tái)向基金償還過(guò)橋貸款。例如，湖南省財(cái)信資產(chǎn)管理公司牽頭發(fā)起設(shè)立了初始規(guī)模為100億元的湖南省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金，累計(jì)為湘潭、衡陽(yáng)、邵陽(yáng)、耒陽(yáng)等省內(nèi)平臺(tái)公司提供了合計(jì)約60億元的流動(dòng)性支持救助資金。

（三）幫助地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性重組

針對(duì)部分地方融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型需求，地方AMC可以單獨(dú)或者聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)通過(guò)運(yùn)用多種方式對(duì)地方融資平臺(tái)的資金、產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)等進(jìn)行重新配置，幫助地方融資平臺(tái)挖掘適合的產(chǎn)業(yè)資源，引入產(chǎn)業(yè)投資人，地方AMC、產(chǎn)業(yè)合作方、融資平臺(tái)可共同開(kāi)展產(chǎn)業(yè)并購(gòu)，對(duì)標(biāo)的進(jìn)行股權(quán)收購(gòu)及實(shí)質(zhì)性重組盤活，利用重組盤活獲得的收益償還債務(wù)。實(shí)質(zhì)性重組能夠幫助地方融資平臺(tái)重構(gòu)新的生產(chǎn)及管理模式，擺脫資金困境和運(yùn)營(yíng)壓力，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提升現(xiàn)金流創(chuàng)造能力，恢復(fù)償債能力，從而得到市場(chǎng)價(jià)值提升。

（四）市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股及其他模式

地方AMC也可以對(duì)符合條件的地方政府融資平臺(tái)通過(guò)發(fā)股還債、以股抵債、收債轉(zhuǎn)股等債轉(zhuǎn)股模式，將融資平臺(tái)與銀行等金融機(jī)構(gòu)之間原來(lái)的債務(wù)債權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤紸MC與融資平臺(tái)之間的股權(quán)關(guān)系。地方AMC與融資平臺(tái)可自行協(xié)商債轉(zhuǎn)股的具體條件等，符合條件的地方政府融資平臺(tái)可以向地方AMC發(fā)行普通股、優(yōu)先股或可轉(zhuǎn)債等方式募集資金進(jìn)行債務(wù)償還。此外，地方AMC也可以幫助地方政府對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行甄別管理、階段性托管、債務(wù)剝離、資產(chǎn)證券化等，以減少政府存量債務(wù)和財(cái)政負(fù)擔(dān)，幫助地方政府減輕債務(wù)壓力。

四、促進(jìn)地方AMC發(fā)展、進(jìn)一步優(yōu)化地方風(fēng)險(xiǎn)防控的建議

目前，地方AMC參與債務(wù)處置主要是基于市場(chǎng)化原則，多從成本收益匹配性角度出發(fā)，且地方AMC無(wú)金融牌照，大多資金體量有限，融資成本較高，真正落地的債務(wù)處置規(guī)模有限。因此，為了推動(dòng)AMC深度參與地方政府債務(wù)化解工作，應(yīng)為地方AMC提供更多支持，以促進(jìn)其在化解地方政府債務(wù)方面發(fā)揮更大的作用。

（一）加大地方AMC發(fā)展資金方面的支持

當(dāng)前，受制于監(jiān)管政策規(guī)定，一些商業(yè)銀行僅能向地方資產(chǎn)管理公司發(fā)放用于收購(gòu)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的貸款。建議金融監(jiān)管部門出臺(tái)一些指導(dǎo)性文件政策，給予AMC低息發(fā)債、資產(chǎn)證券化等多元化融資發(fā)展經(jīng)營(yíng)的支持，鼓勵(lì)和支持商業(yè)銀行對(duì)地方資產(chǎn)管理公司開(kāi)發(fā)專項(xiàng)貸款或資管產(chǎn)品，對(duì)地方AMC幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、收購(gòu)民企不良債權(quán)等予以信貸支持。建議增強(qiáng)國(guó)資對(duì)地方AMC的控股權(quán)，擴(kuò)大資金實(shí)力，降低融資成本、拓寬融資渠道，提供項(xiàng)目獲取便利，幫助地方AMC發(fā)展壯大，加強(qiáng)地方AMC參與當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險(xiǎn)化解的政策性屬性，積極投身不良資產(chǎn)處置、打造融資紓困平臺(tái)等風(fēng)險(xiǎn)處置各項(xiàng)任務(wù)中。

（二）加強(qiáng)對(duì)地方AMC的權(quán)益保障

對(duì)于由地方AMC繼承的原債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的各項(xiàng)權(quán)益，建議省級(jí)政府督促債務(wù)人按照簽訂的有關(guān)協(xié)議要求，及時(shí)向地方AMC清償債務(wù)。建議財(cái)政部門出臺(tái)化債貼息政策，對(duì)于參與政府債務(wù)化解項(xiàng)目的地方AMC貸款給予財(cái)政貼息支持；出臺(tái)支持以專項(xiàng)債、地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式優(yōu)先償還地方AMC債務(wù)的相關(guān)政策。建議地方政府支持地方AMC在不良資產(chǎn)處置、特殊機(jī)會(huì)投資基金、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)及創(chuàng)新企業(yè)培育、資產(chǎn)管理等其他項(xiàng)目進(jìn)行深度戰(zhàn)略合作，通過(guò)多形式資產(chǎn)盤活、多渠道資源整合以獲取部分收益回報(bào)。

（三）強(qiáng)化對(duì)地方AMC業(yè)務(wù)發(fā)展和管理的引導(dǎo)

建議中央和地方金融監(jiān)管部門，對(duì)地方AMC加強(qiáng)規(guī)范、鼓勵(lì)和引導(dǎo)，將其經(jīng)營(yíng)理念、組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)發(fā)展聚焦到幫助化解地方政府債務(wù)這一方向上來(lái)。幫助地方AMC做好內(nèi)部管理，加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立適配各類不良資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)自身主責(zé)主業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。進(jìn)一步配合落實(shí)各級(jí)政府盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)任務(wù)，發(fā)揮“金融穩(wěn)定器”“資源優(yōu)化器”“經(jīng)濟(jì)助推器”的功能。

（作者為國(guó)家公共信用信息中心工程師）