呼之欲出的“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”

覃愛玲

國(guó)家監(jiān)察體制改革推進(jìn)速度出人意料地快。

1月19日上午，山西省監(jiān)察委員會(huì)正式掛牌，國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)開始運(yùn)轉(zhuǎn)。此前一天的1月18日上午，山西省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議選舉任建華為山西省監(jiān)察委員會(huì)主任。任建華同時(shí)是山西省委常委、山西省紀(jì)委書記。下午，山西省人大常委會(huì)舉行第35次會(huì)議，任命了山西省監(jiān)察委員會(huì)副主任和省監(jiān)察委員會(huì)委員。

在各地地方兩會(huì)召開期間，除了山西，另外兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)北京和浙江的省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)也正式成立。

從去年11月初中央公布試點(diǎn)方案，到12月底全國(guó)人大表決通過試點(diǎn)決定，短短兩個(gè)多月時(shí)間，被稱為“重大政治改革”的中國(guó)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)的工作已進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)行階段。

最新透露的“時(shí)間表”表明，國(guó)家監(jiān)察委預(yù)計(jì)在2018年3月 “揭開面紗”。

時(shí)間表確定

公眾最早感知這種重大監(jiān)察體制改革可能發(fā)生在2016年10月。當(dāng)時(shí)，中共十八屆六中全會(huì)審議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中規(guī)定，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，首次出現(xiàn)了“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與人大、政府和司法機(jī)關(guān)并列的提法。

2016年11月7日，中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)發(fā)布消息稱中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，正式向外界公布了本輪監(jiān)察改革的基本目標(biāo)和思路。

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議高票通過在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，對(duì)三省市監(jiān)察委由誰組成、如何產(chǎn)生、對(duì)誰負(fù)責(zé)等問題，都作出了明確規(guī)定，為監(jiān)察體制改革掃清了法律障礙。

2017年1月8日，十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)閉幕。中紀(jì)委書記王岐山在工作報(bào)告中提及了今年監(jiān)察體制改革的“時(shí)間表”：試點(diǎn)地區(qū)先完成檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門的轉(zhuǎn)隸，確保今年3月底完成省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，6月底完成市、縣兩級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作。要密切聯(lián)系本地區(qū)實(shí)際，實(shí)事求是、循序漸進(jìn)，發(fā)現(xiàn)和解決試點(diǎn)中的具體問題，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。

特別是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，王岐山在報(bào)告中說，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央紀(jì)委要發(fā)揮牽頭抓總作用，協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)完成國(guó)家監(jiān)察法一審、二審。抓緊籌備組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。編制“三定”規(guī)定，為十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過國(guó)家監(jiān)察法、設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員，做好組織機(jī)構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準(zhǔn)備。

按照慣例，人代會(huì)一般在每年的三月召開。上述“時(shí)間表”表明，國(guó)家監(jiān)察委預(yù)計(jì)在2018年3月“揭開面紗”。

在9日的國(guó)新辦記者招待會(huì)上，有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)同志在回答記者相關(guān)提問時(shí)也說，成立國(guó)家一級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)，即中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)，是監(jiān)察體制改革的應(yīng)有之義，試點(diǎn)的目的就是要把經(jīng)驗(yàn)試出來。國(guó)家一級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)和中央紀(jì)委合署辦公，“一套人馬兩塊牌子”，行使的是黨和國(guó)家自我監(jiān)督的職責(zé)，具體說就是要行使監(jiān)督、調(diào)查和處置的職責(zé)。

從試點(diǎn)地區(qū)看，新的山西省監(jiān)察委與山西省紀(jì)委、山西省檢察院在同一大樓辦公，和省紀(jì)委是“一套人馬兩塊牌子”。

梳理公布的省監(jiān)察委員會(huì)成員的履歷可以發(fā)現(xiàn)，新的省監(jiān)察委主任由省紀(jì)委書記兼任，三位省監(jiān)察委副主任均由紀(jì)委副書記書記兼任，六位委員中有本位仍然來自省紀(jì)委，其他三位中，兩位來自省監(jiān)察廳，一位來自省檢察院的反貪局局長(zhǎng)，從這種領(lǐng)導(dǎo)班子的組成，部分可以看出新機(jī)構(gòu)整合原有幾家機(jī)構(gòu)的方式，即以紀(jì)委為主，整合了部分原來屬于省監(jiān)察廳和省檢察院反貪局的職能。原來的省監(jiān)察廳是行政機(jī)關(guān)的紀(jì)律監(jiān)察部門，屬政府組成部門，監(jiān)察廳長(zhǎng)由紀(jì)委副書記兼任。

作為一項(xiàng)如此重要的改革，先行試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再有序推開，是穩(wěn)妥的路徑選擇。預(yù)計(jì)改革試點(diǎn)工作的開展情況，將會(huì)成為“模板”，為改革全面鋪開和制定國(guó)家監(jiān)察法提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

權(quán)責(zé)初定

按照《決定》公布的內(nèi)容，新的監(jiān)察改革最重要的機(jī)構(gòu)變化是，整合反腐敗資源力量，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，在現(xiàn)有的紀(jì)委系統(tǒng)中整合政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能。

《決定》并明確規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

新的監(jiān)察委員會(huì)擁有3項(xiàng)職權(quán)和12項(xiàng)措施。各地監(jiān)察委員會(huì)有監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

為履行以上這些職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)措施。

上述表述反映，監(jiān)察委員會(huì)將擁有一定的偵查權(quán)。此前，關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)是否應(yīng)該擁有偵查權(quán)，存在一些不同意見。反對(duì)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的定位是監(jiān)督機(jī)關(guān)，非司法機(jī)關(guān)，不能代行檢察院的檢察職能，不能享有檢察系統(tǒng)所擁有的偵查權(quán)力。贊成者則認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)在辦理疑難案件時(shí)，需要有偵查權(quán)，否則作為反腐敗機(jī)構(gòu)缺少權(quán)威。針對(duì)腐敗問題、職務(wù)犯罪問題的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會(huì)，檢察院將不再擁有偵查權(quán)，這也理順了偵查、起訴、審判三個(gè)環(huán)節(jié)在司法實(shí)踐中的相互獨(dú)立的關(guān)系?？紤]到避免權(quán)力濫用，偵查權(quán)在使用時(shí)，還應(yīng)經(jīng)過相關(guān)程序批準(zhǔn)。

改革試點(diǎn)方案中首次出現(xiàn)在監(jiān)察體制中的“留置”措施，也引起了外界的廣泛關(guān)注。留置權(quán)在《警察法》中有明確的規(guī)定。而這個(gè)新賦予監(jiān)察部門的權(quán)力到底有多大，與此前紀(jì)委辦案中常用的“雙規(guī)”等手段的關(guān)系是什么，如何實(shí)施留置權(quán)，具體的期限、方式和方法，如何避免被被濫用等，尚待方案在具體實(shí)施中進(jìn)一步明確。

在反腐行動(dòng)中，“雙規(guī)”常被稱為反腐利器，在突破大案要案中成效明顯，但也面臨著和法律進(jìn)一步銜接的問題。

設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，整合原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能，涉及有關(guān)法律的適用問題。據(jù)此，《決定》對(duì)相關(guān)法律條款的暫時(shí)調(diào)整或者暫停適用作出了規(guī)定，包括行政監(jiān)察法、刑事訴訟法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，和檢察院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等相關(guān)法律中有關(guān)規(guī)定。

據(jù)《 人民日?qǐng)?bào) 》1月20日刊登的文章， 隨著山西省監(jiān)察委員會(huì)的成立，山西省將積極探索紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)在優(yōu)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督方法，規(guī)范紀(jì)律審查和執(zhí)法調(diào)查措施使用；積極探索國(guó)家監(jiān)察與巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督有效結(jié)合的具體辦法，把有效監(jiān)察貫穿于巡視巡察、派駐監(jiān)督全過程，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)察效能；積極探索紀(jì)法協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，在線索處置、證據(jù)轉(zhuǎn)換、案件移送等方面，建立監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，提升反腐敗工作制度化、規(guī)范化和法制化水平；積極探索堅(jiān)持雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立健全向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告、對(duì)同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的制度措施，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作的機(jī)制。

從這些相當(dāng)具體的內(nèi)容中可以看出，在機(jī)構(gòu)整合之后，試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察系統(tǒng)將可能很快進(jìn)入涉及深度和廣度都很大的職能調(diào)整階段。

“重大的政治體制改革”

以往，中國(guó)在中央和地方層面同一層級(jí)政權(quán)系統(tǒng)均擁有多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)，分別隸屬于執(zhí)政黨、行政系統(tǒng)和司法三個(gè)不同的權(quán)力系統(tǒng)。

上世紀(jì)五六十年代，中國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督和政府監(jiān)督分別由監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察部來執(zhí)行。但由于管理體制調(diào)整等種種原因，上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別于1959年和1969年被撤銷。直到1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生新的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。8年后，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。1993年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的模式，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。

上世紀(jì)80年代末，面對(duì)日益復(fù)雜的腐敗局面，中央決定在廣東試點(diǎn)，整合經(jīng)濟(jì)檢察力量，成立了中國(guó)檢察制度史上第一個(gè)“反貪污賄賂工作局”，簡(jiǎn)稱“反貪局”。幾年后，最高人民檢察院（下稱最高檢）成立反貪污賄賂總局（下稱反貪總局）。

另一方面，在2007年5月，國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家預(yù)防腐敗局成立，負(fù)責(zé)全國(guó)的預(yù)防腐敗工作，在監(jiān)察部加掛牌子，局長(zhǎng)由監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任。此后，各省也紛紛跟進(jìn)，設(shè)立省級(jí)預(yù)防腐敗局。

這樣，就形成了目前中國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)“三足鼎立”的局面：隸屬于黨系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)紀(jì)委，隸屬于行政系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)包括各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)家預(yù)防腐敗局，隸屬于司法系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)包括檢察院的反貪?rùn)C(jī)關(guān)、反瀆職侵權(quán)機(jī)關(guān)和職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)關(guān)。

然而，反腐機(jī)構(gòu)的繁多，并沒有遏制住腐敗現(xiàn)象的蔓延，且各機(jī)構(gòu)的職能交叉重疊。

此次監(jiān)察體制改革試點(diǎn)明確由紀(jì)委負(fù)專責(zé)，將這三種反腐力量合并到一起，建立了一個(gè)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的高規(guī)格的國(guó)家級(jí)監(jiān)督和反腐敗機(jī)構(gòu)。在監(jiān)督手段、方式更加完善之后，形成對(duì)包括人大、政府和政協(xié)等所有國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)行腐敗預(yù)防、違法調(diào)查、刑事偵查、紀(jì)律處分、行政處分的全覆蓋的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。

除了剝離行政系統(tǒng)現(xiàn)有的反腐敗職權(quán)，一個(gè)在此輪監(jiān)察體制改革中受到重大影響的機(jī)構(gòu)是檢察院。這意味著，檢察機(jī)關(guān)將失去職務(wù)犯罪偵查權(quán)，反貪局設(shè)立以來的反貪運(yùn)作模式即將終結(jié)。

反貪局一般只擁有調(diào)查權(quán)，偵查案件的拘留和逮捕就需要提交公安機(jī)關(guān)來執(zhí)行，很多事情做起來力不從心。查誰不查誰，查到什么程度，檢察機(jī)關(guān)并非真的能夠“獨(dú)立”作出決定。同時(shí)，有檢察院人士就表示，檢察院現(xiàn)在基本是和紀(jì)委聯(lián)合辦案，檢察人員往往無法取得像紀(jì)委人員那樣大的反腐突破的一個(gè)現(xiàn)實(shí)技術(shù)原因是，檢察沒有“雙規(guī)”的權(quán)力，“任何一個(gè)貪官的突破不可能二十四小時(shí)內(nèi)打開他的嘴巴，現(xiàn)在紀(jì)委查的案都是半年一年才打開缺口的”。

在1月14日的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明就表示，在監(jiān)察體制改革過程中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要確保思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷。

無論是全國(guó)人大常委會(huì)表決通過的“決定”，還是中辦印發(fā)的“試點(diǎn)方案”，均使用了“事關(guān)全局”、“重大政治體制改革”、“重大政治改革”等表述，改革意義可見一斑。

十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)召開前夕，中紀(jì)委推出電視專題片《打鐵還需自身硬》，持續(xù)引發(fā)關(guān)注。一批昔日的“打虎干將”，如今卻成為警示他人的“反面教材”。片中還透露，2015年1月到2016年11月，全國(guó)因履行監(jiān)督責(zé)任不到位被問責(zé)的紀(jì)檢干部有4800多人，其中有紀(jì)委書記、紀(jì)檢組長(zhǎng)3100多名。在權(quán)責(zé)前所未加大的情形下，在一個(gè)國(guó)家級(jí)監(jiān)督和反腐敗機(jī)構(gòu)呼之欲出的當(dāng)下時(shí)刻，中紀(jì)委顯然是試圖用這種公開揭露自身問題的方式來回答“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的重大社會(huì)關(guān)切。