透過政策過程看中國(guó)式民主

李北方

三十年河?xùn)|，三十年河西。改革開放之初，國(guó)內(nèi)派出去考察學(xué)習(xí)的團(tuán)隊(duì)一批接著一批，力圖帶回一些先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在，來中國(guó)考察學(xué)習(xí)的外國(guó)人多了，想向中國(guó)學(xué)習(xí)。

在世界范圍內(nèi)遇到發(fā)展危機(jī)的時(shí)候，中國(guó)顯出一枝獨(dú)秀的態(tài)勢(shì)。隨著情勢(shì)的反轉(zhuǎn)，中國(guó)學(xué)人的自信也增加了，近年來總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的作品層出不窮。在這類作品中，偏于理論化的居多，刻薄點(diǎn)講，也可以說有些空洞。相比之下，王紹光教授近年來的研究就凸顯出其價(jià)值了，他集中于做政策研究，通過對(duì)中國(guó)政府的決策過程的描述，來解釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值到底在哪里。讀書如果過于偏理論化，人難免有脫離實(shí)際的傾向，讀一點(diǎn)這種“貼著地皮”的研究就很有好處了。

我此前已經(jīng)讀過王紹光教授做的關(guān)于“新醫(yī)改”政策制定出臺(tái)過程的研究，再讀這本《大智興邦：中國(guó)如何制定五年規(guī)劃》，除進(jìn)一步加深了對(duì)中國(guó)政府運(yùn)作過程的了解，也更深地體會(huì)到了中央提出“制度自信”背后的底氣。

集思廣益：中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)

人不同于動(dòng)物的根本屬性之一就在于，人類會(huì)規(guī)劃自己的未來，而不僅僅靠本能行事。中國(guó)的發(fā)展取得良好的成果，跟定期制定和執(zhí)行五年規(guī)劃有密切的關(guān)系。雖然經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，市場(chǎng)的作用由基礎(chǔ)性提高到?jīng)Q定性，發(fā)展規(guī)劃的作用也從指令性變?yōu)橹笇?dǎo)性，但制定五年規(guī)劃的政策沒有受到影響，而且還將一直堅(jiān)持下去。

制定五年規(guī)劃是一件大事，每到這個(gè)周期，我們總是能從新聞里看到很多這方面的消息。但從新聞里看到的主要是中央領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行相關(guān)調(diào)研和征求意見、召開重要會(huì)議審查和通過規(guī)劃等方面的情況，但這并不是政策制定過程的全部，還有很多工作是上不了新聞的，可重要性一點(diǎn)也不差。

王紹光教授通過研究，將五年規(guī)劃的制定分為五個(gè)階段，分別是：

第一，屈群策。在對(duì)上一個(gè)五年規(guī)劃進(jìn)行中期評(píng)估的時(shí)候，制定下一個(gè)五年計(jì)劃的周期就開始了，在這個(gè)階段，主要工作包括開展調(diào)研、征集和聽取各方意見、委托課題研究、鼓勵(lì)政策建言等，這個(gè)階段相當(dāng)于給決策者來一個(gè)“頭腦風(fēng)暴”，主要目的是獲得更全面的信息和思路上的啟發(fā)，確定五年規(guī)劃的主要方向。

第二，集眾思。這是指方案起草階段，起草人員要對(duì)方方面面征集到的信息進(jìn)行分析、比較、鑒別，去粗取精，以便起草政策文本。在這個(gè)過程中，起草人員邊學(xué)習(xí)、邊討論、邊修改，分頭起草，匯總成文，然后繼續(xù)討論修改，直到形成文本性的政策草案。

第三，廣納言。草案形成后，會(huì)發(fā)給各方面征求意見，范圍很廣，覆蓋全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、各民主黨派、工商界、各地方、各部門、有關(guān)專家等等。傾聽來自各方的意見有助于克服片面性、主觀性，有益的意見和建議會(huì)被吸納到規(guī)劃方案中，這個(gè)過程本身也是一個(gè)形成政治共識(shí)的過程。

第四，合議決。在不同的決策層面，由領(lǐng)導(dǎo)人或者領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)確定政策草案，直到最高決策層確認(rèn)，使規(guī)劃文件獲得法律效力。五年規(guī)劃的最終確認(rèn)權(quán)，在全國(guó)人民代表大會(huì)。

第五，告四方。指將已經(jīng)形成的政策文件向各方進(jìn)行傳達(dá)，并進(jìn)行宣傳和動(dòng)員，具體動(dòng)作包括中央領(lǐng)導(dǎo)在各種場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)五年規(guī)劃，各部門、各地區(qū)部署學(xué)習(xí)，中央各部門組織宣講團(tuán)分赴各地開展宣講等。

這是一個(gè)復(fù)雜且漫長(zhǎng)的過程，涉及極大的工作量和相當(dāng)龐大的工作人員群體，普通民眾通過新聞了解的當(dāng)然只能是很少的一部分。

另外，以上概述的五階段并非只走一遍，有關(guān)程序是要經(jīng)過多遍反復(fù)的。在規(guī)劃綱要起草、黨中央《建議》稿起草、綱要草案起草過程中，該程序都要進(jìn)行一遍，也就是說，初步征求意見、起草文本、深入征求意見、決策通過的流程，至少要相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行3次。

如五年規(guī)劃這樣的重大決策的出臺(tái)是謹(jǐn)慎的，每一個(gè)字都經(jīng)過無數(shù)次推敲，一些內(nèi)容加了刪，刪了再加，反反復(fù)復(fù)。這是集體智慧的結(jié)晶，是集思廣益、群策群力的產(chǎn)物。無論事后看，規(guī)劃本身是否有這樣那樣的問題，但可以確保的是，政策本身的出臺(tái)是謹(jǐn)慎的，每個(gè)字每個(gè)表述都凝聚著無數(shù)人的共識(shí)。這確保了規(guī)劃能在實(shí)踐中大部分得到貫徹落實(shí)，確保了整個(gè)國(guó)家按照預(yù)定的方向穩(wěn)步前進(jìn)。這是中國(guó)成功的重要原因。

科學(xué)化民主化在決策中的體現(xiàn)

科學(xué)化和民主化是衡量決策好壞的重要指標(biāo)。先說科學(xué)化，制定五年規(guī)劃是個(gè)復(fù)雜的過程，科學(xué)化要通過決策參與者的專業(yè)性來保證，這首先要求進(jìn)行大量的調(diào)研，決策者、起草者都要走出去，進(jìn)行大量的調(diào)查走訪，進(jìn)行相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備。政策制定的過程還大量借助外腦，包括國(guó)內(nèi)國(guó)外的專家和智庫(kù)，都會(huì)被邀請(qǐng)進(jìn)來出謀劃策。

政策文本的專業(yè)化和科學(xué)性，主要通過起草者來實(shí)現(xiàn)，作為決策者的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的指示往往是籠統(tǒng)的，有時(shí)還不具有操作性的。作者訪談過的一位起草人這樣概括他們的工作：如果領(lǐng)導(dǎo)提出不同意見，第一次要堅(jiān)持自己的看法，第二次還要堅(jiān)持，但第三次就不要堅(jiān)持了。

決策民主化則要通過方方面面的參與度來體現(xiàn)。作者特地將印度政府制定五年規(guī)劃的過程和美國(guó)總統(tǒng)起草國(guó)情咨文的程序拿出來，和中國(guó)制定五年規(guī)劃進(jìn)行對(duì)照，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，印度和美國(guó)雖然都是以投票選擇領(lǐng)導(dǎo)人為特征的民主制國(guó)家，但在這種重要政策制定的過程中，實(shí)際的民主化程度卻比中國(guó)低得多。印度的五年規(guī)劃完全以總理為主導(dǎo)，政府各部門有參與，但國(guó)會(huì)基本上沒有參與，美國(guó)的國(guó)情咨文則是總統(tǒng)身邊的“秀才們”閉門寫出來的，涉及范圍非常小，總統(tǒng)個(gè)人最后拍板。

而中國(guó)的五年規(guī)劃的制定則有方方面面的參與，黨中央、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)都會(huì)參與進(jìn)來，貢獻(xiàn)各自的智慧，而且在決策流程中，每一級(jí)的決策都是集體決策，不是個(gè)人決策。

決策民主化的另一個(gè)也是最重要的表現(xiàn)是，普通民眾在政策制定過程中的參與。在五年規(guī)劃制定中，普通民眾主要以兩種方式參與其中，第一種是在第一階段，即“屈群策”階段，廣泛征集來自各方的意見，通過全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、工商聯(lián)等體系，開展建言獻(xiàn)策活動(dòng)，同時(shí)通過公開渠道征集意見和建議。如“十二五”規(guī)劃中央《建議》出臺(tái)后，發(fā)改委成立了建言獻(xiàn)策活動(dòng)辦公室，向全國(guó)征求意見。

通過這些渠道收集到的信息，被分門別類進(jìn)行登記、匯編，選擇有意義的建議報(bào)送發(fā)改委，并編選意見摘編，報(bào)送規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組成員、起草組成員和專家委員會(huì)參閱，同時(shí)還形成了數(shù)份上報(bào)信息，報(bào)送黨中央、國(guó)務(wù)院。

普通民眾參與的另一個(gè)方式是決策者主動(dòng)走出去，在調(diào)研中與普通民眾直接接觸，以及把老百姓請(qǐng)進(jìn)來召開各類座談會(huì)、調(diào)查會(huì)，主動(dòng)聽取意見。王紹光教授曾將西方國(guó)家的決策過程比作一扇開著的門，門外的人可以進(jìn)去參與，但并不是所有人都有能力做到推門而入，而中國(guó)式?jīng)Q策延續(xù)了群眾路線的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)決策者要主動(dòng)走出去，去直接接觸那些沒有能力主動(dòng)參與的老百姓?！洞笾桥d邦》一書將這種方式稱為“逆向參與”。

綜合對(duì)決策過程的梳理，本書認(rèn)為，中國(guó)式?jīng)Q策的民主化程度是很高的，遠(yuǎn)高于西方選舉制國(guó)家。西方有人批評(píng)中國(guó)的人大只負(fù)責(zé)舉手，是形式化的，但作者提出的辯駁是，在重大決策過程，全國(guó)人大很早就參與其中，不但通過自己的系統(tǒng)開展調(diào)研，掌握相關(guān)信息，還在政策文本起草和修改的過程中提供意見。也就是說，在人大就重大政策進(jìn)行表決之前，相關(guān)的磨合工作已經(jīng)完成了，共識(shí)已經(jīng)取得。這是一種集思廣益式的民主，也是商量出來的民主。

《大智興邦》是一本值得推薦的書，它不但展現(xiàn)了真實(shí)的政策制定過程，還對(duì)這個(gè)過程進(jìn)行了理論上的升華。它告訴我們，中國(guó)制度的特點(diǎn)和優(yōu)越性在哪里，制度自信的基礎(chǔ)是什么。雖然這一制度還有諸多的不足，但完善之道不是盲目照搬西方的“紳士俱樂部”式的形式主義民主，而是不斷地自我完善。