清代清理積案的理念、制度及實(shí)效

□路紅霞

(青海大學(xué),青海 西寧 810000)

關(guān)于清代積案問題,學(xué)界已有一定研究。(1)相關(guān)研究主要有:趙曉華《晚清的積案問題》,《清史研究》2000年第1期,文章全面分析了晚清積案產(chǎn)生的原因、清政府處理積案問題的對(duì)策及社會(huì)效果。關(guān)于積案產(chǎn)生的原因,鄧建鵬在《清代州縣詞訟積案與上級(jí)的監(jiān)督》,《法學(xué)研究》2019年第5期一文中從監(jiān)督體系的視角進(jìn)行了探討。他認(rèn)為多層級(jí)監(jiān)督體系效率低下,地方官之間基于利益合謀,共同規(guī)避中央的監(jiān)督要求,使得詞訟積壓?jiǎn)栴}未能得到有效解決。尤陳俊認(rèn)為,積案現(xiàn)象與清代的簡(jiǎn)約型司法體制運(yùn)作有關(guān),行政區(qū)劃擴(kuò)大、人口繁衍,但縣級(jí)正式官員人數(shù)卻相對(duì)穩(wěn)定,司法體制無力滿足總體上擴(kuò)增的民間詞訟規(guī)模。參見尤陳俊:《聚訟紛紜:清代的“健訟之風(fēng)”話語及其表達(dá)性現(xiàn)實(shí)》,北京:北京大學(xué)出版社2022年版,第254-276頁。關(guān)于積案問題的解決之道,張世明、馮永明在《“包世臣正義”的成本:晚清發(fā)審局的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)考察》,《清史研究》2009年第4期一文中分析了清代應(yīng)對(duì)積案問題而設(shè)置的發(fā)審局。魏淑民則重點(diǎn)分析乾隆朝的省級(jí)司法實(shí)踐,認(rèn)為督撫兩司對(duì)州縣自理詞訟積案的解決之道包括強(qiáng)化監(jiān)管州縣循環(huán)簿冊(cè)、酌量變通農(nóng)忙停訟成例等。參見:魏淑民:《清代乾隆朝省級(jí)司法實(shí)踐研究》,北京:中國人民出版社2013年版,第50-81頁。關(guān)注點(diǎn)主要集中于積案現(xiàn)象及其產(chǎn)生的原因,對(duì)清政府治理積案問題的實(shí)踐雖有一定探討,但仍有深入研究的空間。尤其是對(duì)清中后期省級(jí)層面因地制宜地制定清理積案的措施關(guān)注度不夠。清理積案的實(shí)效實(shí)際上與清朝的治理理念密切相關(guān),本文嘗試對(duì)清政府處理積案問題的理念、采取的措施及其實(shí)際效果進(jìn)行探究,并著重分析影響清理積案實(shí)效的體制因素。

一、清代的積案及其影響

(一)清代的積案現(xiàn)象

有清一代,案件超過審理期限,拖延不決,積壓塵積,是一直存在的現(xiàn)象。清初,獄訟相對(duì)清簡(jiǎn),積案似乎還不足以成為一個(gè)很嚴(yán)重的社會(huì)問題。但統(tǒng)治者已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到案件久拖不決帶來的危害。順治十二年(1655),皇帝批評(píng)刑部案件審斷拖延,造成人犯淹滯,“近觀爾部凡事延緩,不能速結(jié),惟以優(yōu)游因循時(shí)日。若果系轉(zhuǎn)行督撫者,或須少待,至于在京諸事,不行旦夕審斷,有何所需,以致淹滯?！盵1]康熙批評(píng)各省衙門案件拖延不決,苦累小民,“惟在外直隸各省督撫等衙門,因循積習(xí)、怠忽稽遲。一切刑名案件,有經(jīng)年不結(jié)者,有數(shù)年不結(jié)者。”[2]

清代中后期,積案問題突顯。乾隆七年(1742),皇帝不無自豪地宣稱:“朕臨御天下,期于政簡(jiǎn)刑清,近來內(nèi)外各衙門,俱無久而未結(jié)之案?！盵3]146但實(shí)際情形恐非如此,乾隆九年(1744)吏部左侍郎田懋奏稱:“至外省未結(jié)之案甚多,雖定限四個(gè)月完結(jié),違者處分,而案犯患病,例得扣除日期,外官恃有此例,于難結(jié)之案,每故捏案犯患病,有病至數(shù)月二三年不等者?！盵3]704外省未結(jié)之案繁多,直省利用案犯患病進(jìn)行展限,從而使得案件懸擱的現(xiàn)象不容忽視。

案件積壓有時(shí)是因戰(zhàn)爭(zhēng)等外在突發(fā)因素打亂司法體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而產(chǎn)生。乾隆十八年(1753),四川總督黃廷桂奏稱:“川省數(shù)年以來,案牘塵積……檢查卷案,應(yīng)咨題及應(yīng)覆部者統(tǒng)計(jì)數(shù)千余件,其余積件更多?！盵4]此種積案主要是四川經(jīng)歷金川之戰(zhàn),以軍需緊要咨部展限而成。(2)策楞:奏覆川省積案多之原因摺,乾隆十八年十一月二十七日?！秾m中檔乾隆朝奏折》(第6輯),臺(tái)北:臺(tái)北故宮博物院1985年版,第868頁。策楞在具奏中也提及湖廣、江西、廣東等省入川民人一年不下一萬。因戰(zhàn)爭(zhēng)使大量民眾不能回籍,流寓人眾,命盜強(qiáng)竊之案倍多于前。但很多案件的積壓卻是在行政司法體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)情況下產(chǎn)生的。嘉慶十二年(1807),江西巡撫金光悌上奏:“巡撫衙門未結(jié)詞訟即有六百九十五起;藩司衙門未結(jié)者有二百六十八起;臬司衙門未結(jié)者有五百八十二起;鹽道各巡道未結(jié)者有六十五起?！?3)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-028。此奏令嘉慶皇帝大為震驚。他認(rèn)為,省城既有一千六百余起未結(jié)之案,則府廳州縣未結(jié)詞訟,應(yīng)不下萬余起。至江西一省如此,其余各省情形大率相同。故諭令督撫蒞任伊始,要將該省未結(jié)之案通行詳細(xì)具奏。[5]288此后陸續(xù)有督撫奏明本省積案情況,筆者輯錄相關(guān)數(shù)據(jù),列表如下:

積案情況一覽表(嘉慶十二至十四年)

筆者主要輯錄嘉慶十二年至十五年部分地區(qū)如直隸、湖南、江蘇、安徽、陜西、河南、浙江、貴州、廣東等省的積案情況。因所收集材料有限,暫時(shí)無法涵蓋所有省份。材料反映的內(nèi)容大致時(shí)間一致,故以此對(duì)上述各省情況做一概括對(duì)比。

首先,從地理區(qū)域來看,除貴州、陜西、江蘇等省案件積壓數(shù)量較少外。其他各省積案數(shù)量均在300件以上,湖南多至3000余件。清代官員有稱“直省幅員遼闊,風(fēng)氣剛勁,訟獄之繁甲于他省?！?4)臺(tái)北故宮博物院藏,錄副奏折,檔號(hào):142457?；颉盎洊|訟牘繁多,甲于他省?！盵6]一般案件繁多的省份其積案也多,其中隱含司法體制能力與詞訟規(guī)模之間的關(guān)系,詳見后文論述。

其次,案件的積壓存在于省內(nèi)巡撫、藩司、臬司、鹽道、糧道等多個(gè)衙門。當(dāng)前學(xué)界主要關(guān)注點(diǎn)為基層州縣的案件積壓,僅從上述材料來看,積壓案件的性質(zhì)決不只是州縣自理詞訟,也包括省級(jí)接到的咨交、奏交之案,以及州縣審轉(zhuǎn)至省級(jí)的案件。

(二)清代積案問題產(chǎn)生的影響

“訟獄為民命所關(guān),審辦之遲速,民生之休戚系之?！盵7]案件審斷直接關(guān)系平民的切身利益,案件拖延不決嚴(yán)重影響平民生計(jì),“待訊公庭者,坐廢四民之業(yè)”。也極易造成牽連鄰里、拖累多人甚至造成當(dāng)事人瘐斃獄中的情形:

囹圄滯滿,訴牘山積,往往罪名未定出入,人已瘐斃獄中,為暴為良,豈尚能起九原而問之?至于平?？匕?拖累尤多。一人在押,一家不得休息;一票到鄉(xiāng),十家不得安枕。甚至有人被禁而官不知,案已結(jié)而票不銷者。當(dāng)衙齋宴息嬉笑之時(shí),正草野顛連無告之日。[8]

此外,胥吏也會(huì)乘案件懸擱之機(jī),恣意需索。道光年間任云貴總督的賀長齡談及云南訟案久懸不結(jié),書役乘機(jī)需索的現(xiàn)象:

聽斷緝捕,稍存懈弛,呈詞到眼,付之幕賓。數(shù)日不批,書役便索買批費(fèi);又隔數(shù)日無票,書役便索出票費(fèi);又隔數(shù)日不審,書役便索升堂費(fèi)。一堂未結(jié)改日再審,又須守候,民間原被爭(zhēng)執(zhí),舊案改為新案,一案添為數(shù)案,小案變?yōu)榇蟀?愈大則愈難結(jié),遂有拖至十余年者。[9]

從深層次講,案件限期審結(jié)直接關(guān)系到國家法律的執(zhí)行力。地方官“若于民事漠不關(guān)心,日耽娛樂,則阘茸廢弛,積壓日多。地方狡健之徒,因而別生枝節(jié),案外牽連無辜,良民受其拖累,吏役更從中詐索。百弊叢生,皆由于此。”[10]857統(tǒng)治者已經(jīng)將積案問題作為社會(huì)弊病的根源,勢(shì)必要采取相應(yīng)的措施對(duì)積案問題進(jìn)行整頓。

二、清代清理積案的理念與制度

(一)清代清理積案的理念

“以勤為本,以明慎為用,獄訟不患不稀”[11]嘉慶皇帝的朱批頗能反映對(duì)待積案問題的邏輯?；实壅J(rèn)為限時(shí)斷案本是官吏職責(zé)所在,只要各級(jí)官吏勤于聽訟,明慎裁斷,隨審隨結(jié),就可以案無留牘。即使案件有所累積,只要振刷精神,勤勉為之,也完全可以應(yīng)對(duì)。換言之,一旦案件積壓,其當(dāng)然邏輯便是地方官吏的作風(fēng)和治績(jī)出了問題。如乾隆十四年(1749),兩江總督黃廷桂奏報(bào)所在地區(qū)案件任意推延,多有至五六年及十余年之久,乾隆認(rèn)為案件塵積源于上至督撫下至各級(jí)地方的吏治疲玩:

案件塵積,全無振作。至于如此,明系該督于一切政務(wù),并未實(shí)心整頓,不過粉飾外觀。敷衍了事,茍且塞責(zé)。其于屬員怠玩錮習(xí),毫無覺察,以博取官吏之歡心。是以諸務(wù)頹廢,相習(xí)成風(fēng)。[12]

嘉慶皇帝認(rèn)為,“外省詞訟案件,如果大小各衙門悉皆認(rèn)真經(jīng)理,各自清厘,自可無虞積壓。乃州縣官狃于積習(xí),一味怠惰偷安。”[5]342將積案問題歸于下級(jí)官員的懈怠。

反觀地方督撫,雖也認(rèn)為案件積壓或與人口增多或與小民健訟或與訟師把持有關(guān),但大都也將各級(jí)官吏因循懈玩作為案件積壓的重要因素。相關(guān)言論擇其幾例臚列如下:

訟獄之繁興總由案多積壓,負(fù)屈者不得即伸其冤抑,無情者自益思逞其刁翻,牽涉之人更多拖累。其關(guān)系吏治民生者最巨。直省疲玩積習(xí)早在圣明洞鑒之中。(5)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-043。

江蘇省地密人稠,五方雜處,向來獄訟繁多。州縣聽斷稍有未勤,每致案牘塵積。(6)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0542-033。

江西民情好訟……乃該州縣怠玩成性,平日既不能勇于聽斷,及至上司提審,又不上緊拘解,以致民間詞訟越積越多。(7)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-028。

粵東訟牘繁多,甲于他省?！洊|詞訟之繁雖系民刁俗健,亦半由地方官因循習(xí)懈玩以致積壓日多。(朱批:此四字實(shí)為今日內(nèi)外各衙門通病)[6]

從皇帝到督撫都將整飭吏治作為清理積案的關(guān)鍵環(huán)節(jié),既然“詞訟為吏治最要之端”,(8)中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號(hào):03-5374-041。官員勤勉就成為解決積案問題的根本之道。如此,清代治理案件積壓的理念可以概括如下:即首重州縣,通過各級(jí)官員的核覆進(jìn)行監(jiān)督,以行政追責(zé)為手段,從而保證案件及時(shí)審結(jié)以及司法體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)清代清理積案的制度

為應(yīng)對(duì)積案問題,上至皇帝下至督撫在制度和具體實(shí)踐方面多有努力。中央政府主要采取完善相關(guān)立法、強(qiáng)化官員之間的監(jiān)督等措施。省級(jí)層面除設(shè)立規(guī)范,加強(qiáng)或改良循環(huán)薄冊(cè)的使用、選派官員協(xié)助審案外,通常也會(huì)設(shè)置清理積案的機(jī)構(gòu)和人員,以下分述。

1.中央層面:完善相關(guān)立法及強(qiáng)化監(jiān)督

清代對(duì)于案件審理期限有著嚴(yán)格且細(xì)致的規(guī)定,依據(jù)案件性質(zhì)、審級(jí)、訴訟程序等對(duì)于審期分別設(shè)限。大致是自理詞訟二十日完結(jié),尋常命案限六個(gè)月,盜劫及情重命案、欽部事件以及搶奪、發(fā)掘墳?zāi)沟纫磺须s案,定限四個(gè)月。[13]1181如果官員未能在特定期限內(nèi)完成審判,要被給予行政處罰,包括罰俸、降級(jí)、革職等。[14]如因案件復(fù)雜,核查案情需時(shí)較長,致限內(nèi)難以完結(jié)或者人犯患病及承審官員離任、公出等客觀原因,法律允許“題咨展限”。(9)參見:(清)薛允升著,黃靜嘉編校:《讀例存疑重刊本》(二)卷8“官文書稽程”條,臺(tái)灣:成文出版社1970年版,第216頁。清代的審限制度是防治積案的法律基礎(chǔ)。

除此之外,因戶婚、田土、錢債皆與民生休戚相關(guān),清政府也在不斷完善州縣自理詞訟的審結(jié)和監(jiān)督制度。雍正十二年(1734)覆準(zhǔn)州縣自理詞訟設(shè)立循環(huán)簿,于每月底將準(zhǔn)吿、審結(jié)以及己結(jié)、未結(jié)緣由等內(nèi)容填注簿內(nèi),送該管知府、直隸州知州查覈。年終時(shí),該道府、直隸州將所屬有無違限,通詳督撫藩臬衙門存案。若州縣報(bào)送清冊(cè)中有蒙混造報(bào),照蒙混造冊(cè)例(府州縣官降一級(jí)調(diào)用);遺漏少報(bào),照造冊(cè)遺漏例議處(罰俸三個(gè)月)。[15]乾隆時(shí)期,法律又增加對(duì)州縣循環(huán)號(hào)簿內(nèi)案件諱匿不報(bào)的懲治,如系有心弊混,匿不造入號(hào)簿,或未結(jié)捏報(bào)已結(jié)者,府州縣官革職。[15]

乾隆四十七年(1782),州縣自理詞訟每月送府州查核,年終由府州通詳督撫、藩、臬存案的程序發(fā)生改變:

該管府州按月提取號(hào)簿,查覈督催。該道分巡所至,將該州縣每月已結(jié)未結(jié)若干件,摘取簡(jiǎn)明一單,行知該州縣,勒限完結(jié)續(xù)報(bào)。并將一單移知兩司,申詳督撫查覈,如有違限不行審結(jié)者,照事件遲延例,分別議處。[15]

州縣自理詞訟除按月冊(cè)報(bào)府州查核外,也會(huì)由道一級(jí)官員定期查考。道員將州縣每月審結(jié)案件情況上報(bào)布政使、按察使及督撫。若府道一級(jí)查參或開報(bào)不實(shí),還會(huì)有連帶責(zé)任,層層稽查的力度被加大:

府州查出揭參者,免其議處。如不行查揭,州縣應(yīng)降調(diào)者,府州降一級(jí)留任;州縣應(yīng)革職者,府州降三級(jí)調(diào)用;巡道開報(bào)不實(shí),罰俸六月;不隨時(shí)查催者,降二級(jí)調(diào)用,查出弊混捏報(bào),不申詳督撫者,降三級(jí)調(diào)用。[15]

清代不僅著意加強(qiáng)從州縣到督撫的層層稽查體制,而且也盡力強(qiáng)化督撫大吏等平級(jí)之間的監(jiān)督。嘉慶十二年(1807),皇帝諭令督撫蒞任伊始,要將該省未結(jié)之案詳細(xì)具奏,并于同年八月新增稽查積案的處分則例,該例依照各級(jí)衙門積案的數(shù)量對(duì)官員進(jìn)行行政處罰,從罰俸到降二級(jí)調(diào)用不等:

各省督、撫、司、道衙門自理詞訟及批發(fā)案件如有遲延,除積存僅止一二案及在任不及一月者免其處分。其自三案以上,罰俸一年;十案以上,降一級(jí)留任;五十案以上,降一級(jí)調(diào)用;一百案以上降二級(jí)調(diào)用,俱公罪。[14]

如此,督撫甫一上任,其要?jiǎng)?wù)之一便是徹查本省內(nèi)部的積案,并將前任官員未結(jié)案件情況具奏皇帝。當(dāng)然,其離任后繼任者亦會(huì)如此。某種程度上省級(jí)官員之間形成了互相監(jiān)督機(jī)制。

2.省級(jí)層面:制定規(guī)范并設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員

受國家法令影響,乾隆以降,江蘇、(10)參見:中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0521-008.湖北、(11)參見:張之洞、張蔭霖,會(huì)奏現(xiàn)辦清訟章程并請(qǐng)將積案各員分別示懲以圖整頓折,光緒二十五年四月二十四日。(清)于瀚篤編:《于中丞(蔭霖)奏議》卷四,民國十二年本。陜西、(12)參見:魏光燾,奏為重定陜省清訟章程認(rèn)真整頓恭折仰祈圣鑒事,光緒二十五年一月二十二日。《宮中檔光緒朝奏折》(第12輯),臺(tái)北:臺(tái)北故宮博物院1973年版,第590頁。新疆、(13)參見:饒應(yīng)祺,奏為新疆遵辦清訟事宜酌定功過章程恭折覆陳事?！秾m中檔光緒朝奏折》(第13輯),臺(tái)北:臺(tái)北故宮博物院1793年版,第11頁。熱河、(14)參見:中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號(hào):03-7407-054.直隸等地因地制宜制定本省清理積案的規(guī)范。主要內(nèi)容是加強(qiáng)對(duì)地方官員約束,督促屬員加緊清理積案。其中影響最大的當(dāng)屬曾國藩在直隸任上制定的清訟章程。(15)(清)曾國藩著,唐浩明修訂:《曾國藩全集》,雜著,清訟事宜十條,長沙:岳麓書社2012年版,第475-482頁。相關(guān)研究參見:董叢林:《曾國藩督直期間的“清訟”處置》,《明清論叢》2015年第1期,第188-195頁。其內(nèi)容之一即是厘定州縣月報(bào)冊(cè)格式。積案為首(共有四種冊(cè)報(bào)),(16)除積案四柱冊(cè)外,還有監(jiān)禁、管押皆分舊管、新收、開除、實(shí)在為四柱。又有逸犯,分舊逸、新逸、已獲、在逃為四柱。統(tǒng)稱“四種四柱冊(cè)”。上月控者為舊管,本月控者為新收,審結(jié)者、和息者、注銷者為開除,未結(jié)者為實(shí)在。州縣每月將冊(cè)報(bào)遞省,院司核對(duì),訂成總冊(cè),存于三處官廳,大眾閱看。視結(jié)案、獲犯之遲速,監(jiān)禁、管押之多少,定該員之功過。因其“清理積案之法,巨細(xì)靡遺”而被頒行各省。“各該將軍督撫府尹重為刊印,頒發(fā)各屬。”[16]567如光緒五年(1879),兩廣總督張樹聲仿照直隸清訟章程,以積案、監(jiān)禁、管押、逸犯四種,分別管、收、除、在四柱,按月造冊(cè)詳報(bào),專派委員,逐案稽核,分記功過。[17]

曾國藩制定的《直隸清訟限期功過章程》主要以州縣官員清理積案、監(jiān)禁、管押、緝捕人犯等作為考核功過的標(biāo)準(zhǔn)。[18]482光緒二十四年(1898),張蔭桓奏報(bào)在《直隸清訟限期功過章程》基礎(chǔ)上增訂道府功過章程,加強(qiáng)道府一級(jí)與州縣官員的責(zé)任連帶關(guān)系:

所屬州縣局員有記大過三起以上者,道府記過一次;六起以上者,記大過一次。記功者亦如之。其有循隱在先,續(xù)經(jīng)舉發(fā)或揭報(bào)隱匿,提案清結(jié)。除將州縣局員分別輕重參撤記過外,道府亦即比例記功。凡實(shí)缺、計(jì)典、候補(bǔ)、委署及年終密考俱以清訟之功過分別予奪優(yōu)劣。[16]567

除制定清訟章程外,有的省份還委派專人清理訟案。如江蘇省,“于丞卒牧令中擇其心地明白者,每州縣酌派一二員,前往幫同審辦。”(17)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0542-033。陜西省遴派學(xué)律館學(xué)習(xí)委員常川到館,專辦清訟事務(wù),就各屬月報(bào)稽核勤惰,開折呈報(bào)。[19]

除此之外,大多省份則是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)清理積案。嘉慶十二年(1807),因江西省積案繁多,巡撫金光悌具奏于江西省城設(shè)立總局,“酌調(diào)明干丞卒二員,試用知縣六員,佐二六員,協(xié)同南昌府總理其事,將通省上控及自理未結(jié)詞訟逐一查明?！?18)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-028。此奏得到嘉慶皇帝的允準(zhǔn):“所有江西省積案,著即照金光悌所請(qǐng),在于省城設(shè)立總局,督同藩臬兩司遴派明干委員趕緊清查,分別覆辦,勒限完結(jié),無再逾緩”[5]288此后類似的清訟局(或積案局)陸續(xù)在其他省份設(shè)立。如同治年間,曾國藩設(shè)立保定發(fā)審局,作為首府之專司,“實(shí)總督衙門之分局”。凡京控、省控、咨交、奏交各案,總督獨(dú)挈其領(lǐng),而兩司與首府專任其責(zé)。[18]475光緒四年(1878),熱河都統(tǒng)延煦以“現(xiàn)任州縣時(shí)而緝捕,時(shí)而相驗(yàn),加以現(xiàn)理詞訟已覺日不暇給,若復(fù)以數(shù)十年之積案概令一年速完,力所未逮即勢(shì)所不能”為由,具奏設(shè)局清厘積案。具體措施是,“每月仍令帶辦陳案數(shù)起,其系年遠(yuǎn)疑難或牽涉上控駁飭覆訊之件,即由局員審理?！?19)中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號(hào):03-7407-035。也有省份如湖北在臬署附設(shè)清理積案局,其職能即為“專司查考各屬有無未結(jié)存案”。[20]

此類機(jī)構(gòu)多為臨時(shí)創(chuàng)設(shè),非國家“經(jīng)制”內(nèi)機(jī)構(gòu)。如湖南巡撫龐際云于光緒十年(1889)設(shè)立清理積案局。繼任巡撫卞寶第認(rèn)為,湖南州縣詞訟月報(bào)行之有年,遞省后由臬司親自逐案稽覆,分別功過后按季匯請(qǐng),榜示勸懲?！艾F(xiàn)立積案局,一切委之局員,而臬司不加詳覆,殊非立設(shè)本意”,故恭報(bào)諭旨將清厘積案局即行裁撤。(20)中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號(hào):03-6495-074。上文述及的熱河清訟局也于光緒七年(1881)被裁撤,所有積案概責(zé)成各該地方官自行審理。原因是繼任都統(tǒng)崇綺認(rèn)為“局委員提訊詳結(jié)之案甚屬廖廖,難收實(shí)効?！盵21]

有研究表明,清訟局(發(fā)審局)是省級(jí)官僚體系采用“差委”之法應(yīng)對(duì)積壓案件問題的結(jié)果。雖然其出現(xiàn)之初帶有臨時(shí)性的特點(diǎn),但隨著積案問題的日漸嚴(yán)重,該機(jī)構(gòu)所表現(xiàn)出來的實(shí)用性、專門性使之由權(quán)宜之計(jì)變成了省內(nèi)司法體系著重依賴的司法力量。[22]

三、清代清理積案的實(shí)效及其影響因素

(一)清代清理積案的實(shí)效

中央至省級(jí)采取諸多措施清理積案,單從各省官員尤其是新任督撫向皇帝具奏的情形來看,成效比較顯著。嘉慶二十一年(1816)湖南巡撫巴哈布到任后于三月至九月每月奏報(bào)本省清理積案件數(shù),可以提供一例。巴哈布到任后查明前任未結(jié)積案共294件,二月和三月審結(jié)102件,(21)軍機(jī)處檔折件,臺(tái)北故宮博物院藏,檔號(hào):047601。四月審結(jié)42件,(22)軍機(jī)處檔折件,臺(tái)北故宮博物院藏,檔號(hào):047955。五月審結(jié)54件,(23)軍機(jī)處檔折件,臺(tái)北故宮博物院藏,檔號(hào):048640。六月審結(jié)49件,(24)軍機(jī)處檔折件,臺(tái)北故宮博物院藏,檔號(hào):048905。閏六月審結(jié)17件,(25)軍機(jī)處檔折件,臺(tái)北故宮博物院藏,檔號(hào):049026。七月審結(jié)14件,(26)軍機(jī)處檔折件,臺(tái)北故宮博物院藏,檔號(hào):049507。八月審結(jié)10件,共審結(jié)288件,尚余6件?！熬堤锷降燃?委因原被人等選出生理,回歸無期,難于審結(jié),若咨提回楚就訊,未免長途拖累,應(yīng)請(qǐng)暫以銷案。”(27)軍機(jī)處檔折件,臺(tái)北故宮博物院藏,檔號(hào):049848。如此,294件積案在七個(gè)月內(nèi)“全數(shù)審竣”。

再如直隸地區(qū),雖積案甲于他省,但自曾國藩同治八年(1869)奏定清訟章程至光緒二十年六月底止,結(jié)銷新舊各案,業(yè)經(jīng)九次奏報(bào)在案。僅光緒二十二年七月至二十三年五月,不到一年的時(shí)間里,結(jié)轉(zhuǎn)銷大小各案共五萬六千八百九十八起,實(shí)存一千三百三十七起。(28)臺(tái)北故宮博物院藏,錄副奏折,檔號(hào):142457。

又如,光緒五年(1879)三月熱河都統(tǒng)崇綺到任,核查積案共四百八十三起。至光緒七年三月具奏時(shí),該屬結(jié)積案由已結(jié)者共四百一十四起,內(nèi)有至數(shù)十年今始完結(jié)之案。其各屬未經(jīng)詳結(jié)者僅有六十九起。[21]

也有官員因清理積案成效顯著而被嘉獎(jiǎng)。江蘇臬司朱之榛于光緒二十四(1898)年七月十三日署理臬司事務(wù)至光緒二十五年四月二十六日交卸,任內(nèi)辦結(jié)斬絞軍流命盜雜案三百二十余起;自盡命案及外結(jié)徒罪三百四十余起;督飭各州縣審結(jié)自理詞訟約計(jì)六千數(shù)百起;各屬審有供詞詳經(jīng)批飭定擬指日解勘者一百余起;其余傳集人證正在審辦者及近來審結(jié)新案共四百數(shù)十起,且朱之榛辦結(jié)各案“均屬情真罪當(dāng),絕無遷就枉縱之件”,其中包括不少遠(yuǎn)年難結(jié)之案,該員被皇帝傳旨嘉獎(jiǎng)。[23]

單從督撫層級(jí)的奏報(bào)數(shù)據(jù)來看,積案似乎均可以在較短時(shí)間內(nèi)(數(shù)月或一兩年之內(nèi))清結(jié),如此積案似乎不應(yīng)該是一種問題或現(xiàn)象。但各督撫到任后都會(huì)清查前任積案,且數(shù)量不少,前列嘉慶年間積案即是實(shí)例。督撫著力清結(jié)前任積案,其繼任者亦之,此種循環(huán)往復(fù)恰說明積案問題的綿延不絕。

以積案中數(shù)量居多的州縣詞訟來說,即使諸多省份都制定了清理積案的規(guī)章,但制度的實(shí)際執(zhí)行情況或許并不如督撫奏報(bào)的樂觀。即使是首善之區(qū)的直隸,雖有月報(bào)制度,但曾國藩任總督時(shí)已覺地方在制度執(zhí)行時(shí)“虛應(yīng)故事”:

其中最要者直隸舊章州縣積案若干件,按月有四柱冊(cè)報(bào)監(jiān)禁若干名,管押若干名,亦按月有四柱冊(cè)報(bào)未獲之賊,瘐斃之囚,按月亦有稟報(bào),立法本屬盡善,無奈虛應(yīng)故事遂無成效。[7]

即使曾國藩設(shè)置的《清訟事宜十條》《直隸清訟限期功過章程》等制度被頒行各省,依然逃脫不了“日久生玩”的結(jié)局:

直隸清訟月報(bào)創(chuàng)自前憲臺(tái)曾文正公良法美意無過于斯,乃積久玩生,各州縣往往因案情稍有疑難,犯證稍事刁狡,遂竟置之高閣不一過問,而署事代理之員又各存觀望之心以懸擱延宕為慣,仆積案之多,殆由于此。[24]

制度不能有效實(shí)施,案件再次積壓,有時(shí)積案審結(jié)的速度甚至比不上新收,“完結(jié)之案總不及新控之多,是以舊案未清,新案踵集?！?29)北京:中國第一歷史檔案館藏朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-014。如此,案件邊審邊積,積案問題無法根除。

(二)影響清理積案實(shí)效性的因素

清代治理積案的理念大致可以概括為:強(qiáng)化各級(jí)官員監(jiān)督,以行政追責(zé)為手段,尤以治理官員懈怠為著力點(diǎn)等三個(gè)方面?；诖?筆者從監(jiān)督是否有效,行政追責(zé)是否有力,僅靠官員勤勉是否可以有效應(yīng)對(duì)問題等方面考察影響清理積案的實(shí)效性因素。

關(guān)于上級(jí)監(jiān)督的實(shí)效,學(xué)界已有討論。僅從制度來看,上級(jí)對(duì)州縣清理積案等司法活動(dòng)監(jiān)督甚嚴(yán)。例如州縣自理詞訟,清代要求州縣設(shè)立自理詞訟號(hào)簿,府州按月提取號(hào)簿查覈督催。道員審查時(shí),將州縣每月結(jié)案的數(shù)量及未結(jié)之案匯總,移知按察使、布政使,申詳督撫查覈。如州縣官違限,不行審結(jié),將面臨罰俸、留任的處分。[14]如此,州縣自理詞訟至少受到府州、道臺(tái)、兩司、督撫等多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的督查。雖然監(jiān)督層級(jí)較多,但這并不一定就意味著監(jiān)督就當(dāng)然會(huì)有實(shí)效。一方面府道乃至督撫未必會(huì)認(rèn)真核查,“州縣自理詞訟,本有填注環(huán)薄,呈送府、州查銷及巡道稽覆之例,據(jù)奏各省全不奉行”。[25]另一方面上級(jí)核查有時(shí)確有難度。例如,州縣自理詞訟雖有逐月造報(bào)號(hào)簿申送上級(jí)督查的制度,但如果州縣不按規(guī)定造報(bào),甚至匿報(bào),上級(jí)監(jiān)督也就難以實(shí)施。(30)“今州縣率多任意延擱,或?qū)⑻?hào)簿藏匿,種種蒙混拖累?！眳⒁?《高宗純皇帝實(shí)錄》卷718, 乾隆二十九年九月辛酉,《清實(shí)錄》(第17冊(cè)),北京:中華書局1986年版,第1009頁。等到百姓去上司衙門控告,上司核查號(hào)薄發(fā)現(xiàn)并未登記時(shí)才會(huì)顯現(xiàn)端倪,“倘屬員承審未結(jié),復(fù)赴上司衙門呈控,查其號(hào)薄并未登記者,即系有心隱飾。”(31)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-043。

相比州縣自理事件,命盜重案的審轉(zhuǎn)與審限罰則無疑會(huì)給官員帶來更大的壓力。案件每一層級(jí)的審轉(zhuǎn)均有時(shí)限,且每一層級(jí)的逾限都會(huì)受到上一層級(jí)的查核與參處,“承審州縣至初參統(tǒng)限將滿,始行審解,以致上司于正限外覈轉(zhuǎn),即扣算違限日期,將州縣官議處,系上司覈轉(zhuǎn)遲延,即將上司議處”。[14]但皇帝對(duì)于地方命盜案件拖延不決的嚴(yán)厲批評(píng)也并不少見。乾隆四十二年(1777)五月,刑部題覆直隸省毛成問擬斬決一案。案犯毛成于乾隆三十九年犯案,旋即脫逃,至四十年十月,始行緝獲。但案件卻遲至兩年,始行審結(jié)。乾隆皇帝借此批評(píng)外省吏治廢弛,積習(xí)相沿,于地方緊要案件全不依限速辦,為上司者又不實(shí)力督催,至扣限時(shí)輒以會(huì)審、辦差紛紛借口,“尚復(fù)成何政體”。[26]

相關(guān)研究表明,影響監(jiān)督實(shí)效的主要因素是官員之間結(jié)成的利益同盟。清代官場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)中存在著縱橫交錯(cuò)的利益關(guān)聯(lián),按行政等級(jí)排列的龐大的省級(jí)官僚體系是由“利益關(guān)系”粘合起來的共同體。在省級(jí)內(nèi)部,督撫可以成為地方官員的監(jiān)督者和懲罰者,但也可以成為其保護(hù)者。面對(duì)朝廷的控制時(shí),省級(jí)內(nèi)部官僚體系結(jié)成同盟,謀求自身利益最大化。[27]

督撫到任后清查前任積案并據(jù)此奏報(bào),此種強(qiáng)化省級(jí)官員之間監(jiān)督的措施效果也不盡如人意。典型如嘉慶十二年(1807),新任福建巡撫張師誠奏報(bào),汪志伊在任閩省巡撫四年,未結(jié)案800余件;李殿圖在任四年有余,未結(jié)案300余件;溫承惠在任七月有余未結(jié)案300余件。(32)北京:中國第一歷史檔案館藏錄副奏折,檔號(hào):03-1629-068。后汪志伊、溫承惠均照例降二級(jí)調(diào)用,李殿圖降一級(jí)留任。(33)北京:中國歷第一史檔案館藏錄副奏折,檔號(hào):03-1629-068。同年,溫承惠到直隸任后,查明直隸積案甚多,將藩、臬兩司奏聞參處。[5]398嘉慶二十四年(1819)溫承惠被新任山東臬司童槐參奏“積壓多案、濫禁無辜并令罪犯充當(dāng)捕役四出滋擾各款?！睖爻谢荼桓锫毎l(fā)往伊犁効力贖罪。[10]783參奏他人者也會(huì)被其他人參奏,其間的教訓(xùn)足以啟示其他省級(jí)官員,避免彼此“揭短”,互相“掩護(hù)”或許才是最優(yōu)選擇。加之,官員跨省流動(dòng),“監(jiān)督和揭發(fā)前任的方式實(shí)難有收效?！盵28]

既然各級(jí)官員的監(jiān)督效力不足,因積案對(duì)下級(jí)官員行政追責(zé)的力度和效果則可想而知。需要說明的是,法律對(duì)官員審案逾限的處罰力度本身并不是很大?？滴跄觊g的大學(xué)士李光地在分析命案久懸不結(jié)的原因時(shí),就認(rèn)為案件拖延主要源于對(duì)承審官員的處罰太輕,“種種弊竇,總以命案限滿不過以遲延題參,而承審有司罪止罰俸,未有嚴(yán)定上下處分,以致任意稽延?！盵29]雖有州縣官因?yàn)榉e案過多而被降革的記載,例如,湖南會(huì)同縣知縣陳甲淦辦理命案詳報(bào)遲延,被革職發(fā)遣;新化縣知縣黃元顥于行提認(rèn)證不即拘解,以致控案難以審結(jié),亦被革職。(34)北京:中國第一歷史檔案館藏朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-014。但相關(guān)記載實(shí)屬不多。督撫因延遲案件審理而獲咎的也不多見,包世臣在《齊民四術(shù)》一書中以欽部事件為例對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行了分析:

外省奉旨交審及部院咨交之案,例限四個(gè)月、兩個(gè)月不等,逾者參處。若任意扣展,則處分尤嚴(yán)。近來各省,多有欽部案件延至三四年不結(jié)者,其弊由于刑部主核覆,吏部主議處,限期有應(yīng)準(zhǔn)扣展、不準(zhǔn)扣展之分。吏部未諳刑名,唯照刑部來咨,查例定議;刑部又以參處逾限,事屬吏部,唯核明案情、應(yīng)準(zhǔn)應(yīng)駁,于限期一節(jié),竟至不問。以致兩部書吏,彼此關(guān)照,使外省得以任意扣展。且有延遲太久、無可措詞者,折尾竟不聲明是否逾限,刑部既不查詰,吏部遂至無案可稽。所以外省拖累無辜、羈侯省城經(jīng)年累月者,一案常至數(shù)十人。擾害良民,莫此為甚![30]

欽部案件任意拖延源于刑部和吏部職責(zé)有分,且兩部互不知照。刑部與吏部分管案件的復(fù)核與官員的議處,刑部主復(fù)核之責(zé),于案件審限并不關(guān)注。逾限官員由吏部參處,但吏部卻不熟諳刑名事務(wù),是否逾限主要依照刑部的題咨,如此兩部書吏上下其手,使得案件任意遷延。且外省審轉(zhuǎn)至刑部的案件,督撫如不在通詳中注明是否逾限,刑部更是無從查核。

從另一個(gè)角度講,上至皇帝下至督撫,清理積案的專注點(diǎn)也不在于行政追責(zé),而是設(shè)法清除“存量”。如清訟局因積案而設(shè),也因積案審結(jié)而撤。再如,督撫具奏中往往將設(shè)立清訟機(jī)構(gòu)或發(fā)布清訟章程或發(fā)布清理積案飭令等節(jié)點(diǎn)作為“舊案”和“新案”的分界。舊案勒限審擬但請(qǐng)免逾限處分,新案則飭令恪遵例限審辦,不準(zhǔn)再有稽延。此類奏議往往可以獲得皇帝批準(zhǔn)。(35)參見:李鶴年奏臺(tái)灣積案亟須勒限清厘并請(qǐng)變通章程折子,三月初五初六兩日京報(bào)全錄,申報(bào),1873-04-21(03).龐際云,奏設(shè)局淸厘積案緣由摺,光緒十年閏五月十五日京報(bào)全錄,申報(bào),1884-07-15(12 ).只要能達(dá)到清理積案的目的,皇帝完全可以其權(quán)威對(duì)逾限官員免于追責(zé)。

最后對(duì)官員勤勉能否有效應(yīng)對(duì)積案問題進(jìn)行考察。與審案是否公正、法律適用是否正確相比,積案外在直觀,便于量化考核,故各省清訟章程內(nèi)大多以結(jié)案數(shù)量作為別功過的重要指標(biāo)。[31]通過結(jié)案數(shù)量之多寡別官員之勤惰。案無留牘,隨審隨結(jié),有時(shí)并非官員勤勉即可為之。自理詞訟中“尚有被證遠(yuǎn)出未歸,及人地隸于隔省,須輾轉(zhuǎn)關(guān)提者;又有原告情虛,意存拖累,一紙到官自行匿跡者;又有交涉地畝、錢債事件,非提省所能訊斷者?！?36)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號(hào):04-01-01-0512-043。民間告狀“圖告不圖審”,或意圖拖累,一經(jīng)被準(zhǔn),反而匿不現(xiàn)身;其間也有原告或被告遠(yuǎn)出,需隔省提人等諸多情形導(dǎo)致案件很難在二十日的審限內(nèi)完結(jié)。命盜案件之中也存在著“或因供詞狡展贓跡未明,或因證佐違出傳質(zhì)無期,或因尸親事主不重在償命獲盜,而意在索財(cái)圖產(chǎn),刁告不休,甚有欲壑已盈,率聽兇盜買囑,無業(yè)游惰致人到官頂認(rèn),而得賄頂替者,甘心認(rèn)罪,承讞稍或不慎,深虞枉縱,種種難結(jié)情形。”[32]

從深層次來講,案件通常會(huì)涉及到各種利益糾紛,本身就帶有復(fù)雜性,其審理存在難度,極易發(fā)生案件積壓。清代并無立案的相關(guān)限制,且官員不受理詞訟需要承擔(dān)刑責(zé):

凡告謀反、叛逆,官司不即受理、(差人)掩捕者,(雖不失事)杖一百、徒三年。(因不受理、掩捕)以致聚眾作亂,或攻陷城池,及劫掠民人者,(官坐)斬(監(jiān)候)。若告惡逆(如子孫謀殺祖父母、父母之類),不受理者,杖一百。告殺人及強(qiáng)盜,不受理者,杖八十。斗毆、婚姻、田宅等事,不受理者,各減犯人罪二等。并罪止杖八十。[13]991

大至謀反、叛逆、謀殺等重案,官員必須受理;小至戶婚、田土等細(xì)故,即使事屬細(xì)微,只要當(dāng)事人堅(jiān)持訴訟,官員也須立案,如此自然案件繁多。加之,清代中期以后,人口增長,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活復(fù)雜化,增加了包括訟案在內(nèi)的各種事項(xiàng)治理難度。

更為重要的是,清代官員權(quán)力集中,所有案件審理的責(zé)任人都是正長官(印官),佐雜不許接收詞訟。[33]且州縣官職責(zé)瑣碎而廣泛,可謂是“一人政府”,司法僅是其行政之一環(huán)。州縣官實(shí)際扮演了類似于當(dāng)代的法官、檢察官、警長、驗(yàn)尸官等與司法有關(guān)的一切職責(zé)的總和。[34]在這種權(quán)力集中的體制下,面對(duì)繁多的新舊案件,即使是最勤勉的官員,要做到“案無留牘”難度極大,甚至幾乎無法完成。

四、結(jié)語

案件超過審期,遷延不結(jié)成為“積案”,此問題在清代中后期日益凸顯。案件及時(shí)審斷直接關(guān)系到平民的切身利益。因案件積壓造成的拖累多人甚至當(dāng)事人瘐斃獄中以及差役藉端需索等結(jié)果,嚴(yán)重威脅法律的效力和統(tǒng)治的穩(wěn)定。為此,清代中央政府通過完善相關(guān)立法,強(qiáng)化官員之間的監(jiān)督,鼓勵(lì)各省因地制宜制定相關(guān)規(guī)范等措施來治理積案問題。省級(jí)層面除制定清理積案的具體規(guī)范外,一般也會(huì)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)清理積案。此類措施確實(shí)在一定程度上緩解了積案問題。

清代積案產(chǎn)生實(shí)與司法程序中的無立案限制、審案權(quán)責(zé)集中于正長官等體制因素密切相關(guān)。但清代卻將治理積案的核心放置于“整飭吏治”,通常以行政追責(zé)為手段,強(qiáng)化官員的連帶責(zé)任以及監(jiān)督。但官員的相互監(jiān)督力度和實(shí)效會(huì)被官員利益同盟削弱,進(jìn)而影響到行政追責(zé)的成效。加之,清代更多時(shí)候是利用常規(guī)司法體制外的臨時(shí)性措施,短期內(nèi)集中對(duì)積壓的案件進(jìn)行清理,其意在消除“存量”,并不涉及深層次的司法體制改革。此種類似于“運(yùn)動(dòng)式”的清理積案活動(dòng)無法消除積案產(chǎn)生的根源,故也無法從根本上解決積案問題。