典型高速公路隧道BOT項目運營期專項工程設計管理研究

李圣凱[上?；A設施建設發(fā)展（集團）有限公司，上海 200032]

0 引 言

根據交通部統(tǒng)計，截至2022年年末，全國公路里程5 354 800 km（其中，高速公路里程177 000 km），公路密度55.78 km/100 km2，公路養(yǎng)護里程5 350 300 km。社會資本方也積極投身交通運輸基礎設施建設、運輸服務、科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等領域，逢山開路、遇水搭橋，助力交通事業(yè)跨越式發(fā)展。以錢江隧道專項工程前期管理為切入點，管中窺豹，進而探討社會如何標準化、精細化、專業(yè)化地實現運營管理，對典型的關鍵問題進行總結提煉。

錢江隧道，作為浙江省第一條采用盾構法施工的越江高速公路隧道，南連杭州錢塘區(qū)（原蕭山區(qū)義蓬鎮(zhèn)），北接海寧的特大越江公路隧道，也是杭州錢塘江流域第一條超大直徑（15.43 m）盾構法隧道[1]。作為錢江通道及接線工程項目的關鍵工程，隧道全長4.45 km，雙向六車道，設計速度80 km/h。錢江隧道是由社會資本方投資施工運營的BOT項目，運營期（收費期）25年，自2014年4月16日正式通車，迄今為止已平穩(wěn)運行9年有余。為切實做好迎接杭州亞運會各項準備工作的需要，保障運營期間道路安全通暢，展示“亞運風采”；為滿足交通流量與日俱增的實際需求，治理道路設施設備的病害，提高行車安全性與舒適性，社會資本方對錢江隧道既有設施進行排摸梳理，針對老化、病害、破損等情況進行合理的提升改造、重置更新。

針對高速公路項目在運營期的改造提升，社會資本方來主導，既要兼顧成本經濟合理、收益損失減少，又要注重推動效率及程序合規(guī)，在評價標準、程序設定、技術比選等方面均有一定借鑒意義。設計則是項目建設的重點環(huán)節(jié)，是建設形態(tài)、建設規(guī)模、成本造價、實現功能等形成的重要階段，從概念到具象、從藍圖到實施，是項目順利實施、質量達標可控的關鍵因素。

1 程序設定

1.1 政府投資項目設計管理主要程序（“四階段設計”）

《政府投資條例》（中華人民共和國令第712號）有關規(guī)定：“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目為政府投資項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批”，簡稱為“四階段設計”，逐項遞進、逐項深化。若未經修改，不分規(guī)模，由社會資本方內部照搬援引，則設計周期較久，導致前期工作效率降低，因而需要考慮因地制宜、量身優(yōu)化。

1.2 社會資本方BOT項目運營期專項工程建議（“兩階段設計”）

根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號文）：“企業(yè)不使用政府性資金建設的重大和限制類固定資產投資項目，企業(yè)投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序”。根據《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第二十二條：“特許經營者根據特許經營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準或審批等手續(xù)的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重復審查?！?/p>

結合上述法規(guī)要求，根據社會資本方在運營期專項提升的改造需求，則可以參考政府方的“四階段設計”進行合理的優(yōu)化、簡化，要求既滿足國有企業(yè)運轉合規(guī)性，又要兼顧工程前期設計的質量與效率。在錢江隧道運營期專項工程的實施中，由于工程體量不大，在BOT項目特許經營期內由社會資本方自行投入自負盈虧，因而在前期設計管理環(huán)節(jié)，參考政府“四階段設計”的程序，進行了合理的優(yōu)化改良，提出“兩階段設計”的程序。

1.2.1 第一階段

將項目建議書、工程可行性研究報告、初步設計合并為工程可行性報告（代項目意見書）。在錢江隧道專項工程前期設計文本編制環(huán)節(jié)，要求內部基于原有運營養(yǎng)護合同的約定情況及設施設備的實際運行情況，明確立項必要性、方案可行性、實施緊迫性和造價經濟性。設計文本章節(jié)要求按照工可編制要求執(zhí)行，對項目建設必要性、各專項方案的比選等內容進行詳盡的論述，并要求圖紙、工程量至少達到初步設計深度，按投資概算深度編制。因此，要求設計院提供的報告內容至少覆蓋：工程概況及運營情況、立項的依據（如政府發(fā)文、行業(yè)監(jiān)管要求、實際病害情況等，對設施設備損壞或病害的情況進行描述并分析其產生原因）、具體治理方案（要求圖文并茂）、工程概算及計算書。需要強調的是，針對損壞或病害情況原則上要求有第三方檢測報告作為依據。后續(xù)組織專家評審會，工程方案可行性、成本造價經濟性則重點參考專家組意見，以此為重要的決策參考依據，專家評審批復的價格，也將納入社會資本方的預算范疇。值得說明的是，原有政府投資項目中立項評審及批復、工可評審及批復、初設評審及批復均合并為一道程序，極大地簡化了程序的決策周期，同時保留了合理合規(guī)的審核程序。

1.2.2 第二階段

根據專家評審會意見，明確推薦的技術方案、工程量清單及工程概算。以此進行后續(xù)施工圖深化，并按概算價格進行限價招標。結算方案可以概算包干，或按預算價格按實結算等。施工圖出具藍圖后，需組織開展圖紙會審和技術交底等相關工作，確保有效合理地傳遞至施工環(huán)節(jié)，并有效地控制好相關質量。

2 評價標準

社會資本方經營管理的高速公路BOT項目，往往注重兩個方面，一方面注重定性層面的安全合規(guī)，另一方面注重定量層面的效益效率。在錢江隧道專項工程立項環(huán)節(jié)，筆者提出了“四性管理”的評價體系，即立項的必要性、方案的可行性、造價的經濟性與實施的緊迫性。

2.1 立項的必要性

由于錢江隧道項目為BOT項目，收入來源于途經車輛的通行費，在運營期的投入在滿足當地政府最低投入限制的情況下（杭州市公路與港航管理服務中心要求，年養(yǎng)護投入≥營收的10%），均由企業(yè)自主決策、自行投入。因而在甲方管理角度，運營期的專項立項，必須基于實質化的必要性，主要是政府方的要求，實際設施設備病害、老化、折舊導致的必要整治等原因。在錢江隧道專項立項中，一方面常態(tài)化地結合政府方（如浙江省公路與運輸管理中心）下達的相關要求，根據每年全省路面定檢結果，安排路面專項，以提升高速公路路面使用性能指數、提高路面行駛質量指數、改善高速公路路面使用性能指數；一方面根據重大活動或賽事要求，如杭州市亞運會，作為重要保障通道之一，進行高質量的提升以彰顯“亞運風采”；一方面對重點設施設備進行日常/專項檢查，根據國標/地標等規(guī)范對照、內業(yè)檢查、現場排摸及第三方檢測，既要確認運營養(yǎng)護單位日常養(yǎng)護履職盡責、工作達標，又要核實相關設備是否合理老化折舊，方能確認消防系統(tǒng)維保、空調設備維護，消防泵、雨水泵、廢水泵等設施設備專項改造的必要性。

2.2 方案的可行性

方案設計是否合理，直接影響了后期實施環(huán)節(jié)的質量好壞，是前期設計管理最為重要的一環(huán)。在錢江隧道專項工程的前期論證決策流程中，兼顧質量與效率，采用“兩階段設計”。故而在論證中，基于設計依據確認合理的技術標準，要精準深入地闡述各個子項方案的可行性，充分予以必要的技術比選。

如確認路面治理的技術方案，首先需要根據檢測報告及現場勘察，對路面技術狀況檢測與評價。根據JTG 5210－2018《公路技術狀況評定》、JTG 5421－2018《公路瀝青路面養(yǎng)護設計規(guī)范》《浙江省高速公路養(yǎng)護管理若干規(guī)定》，依照第三方路面檢測報告，按照百米樁逐一評價每一段路面的路面技術狀況（PQI）、路面損壞狀況（PCI）、路面行駛質量（RQI）、路面車轍深度（RDI）、路面抗滑性能（SRI）、路面跳車指數（PBI）、路面磨耗指數（PWI）和路面結構強度（PSSI）等指標。

針對現有道路狀況及病害進行客觀分析。錢江隧道的路面有別于普通高速公路路面，是在隧道結構中進行“白加黑”鋪設，原路面結構為35 cm鋼筋混凝土地板+C35混凝土墊層（10.4 cm－27.6 cm）+6 cm（AC-20C）瀝青混凝土+4 cm（AC-13C）瀝青混凝土?，F狀路面病害主要源于重載交通導致的損壞，另外剛性基層結構性反射裂縫則呈現規(guī)律性（縱向間距約30 m，與剛性基層結構縫對應，縫隙寬度1～3 mm不等）。反射裂縫主要成因是由于剛性基層材料預留結構縫，在行車荷載的作用下，基層裂縫處的瀝青混凝土底部拉應力集中，當拉應力超過瀝青面層材料的極限抗拉強度時，就會導致瀝青面層底部開裂，并隨著溫濕循環(huán)作用以及在行車荷載車上的剪應力循環(huán)作用下，導致瀝青面層底部裂縫往上拓展直至貫穿，從而形成反射橫向裂縫。

基于病害點位、檢測報告、成因分析，在同時滿足國標和地標的情況下（如表1所示），客觀篩選出路面整改的工程范圍，尤其針對規(guī)律性的病害成因，分門別類，進行精準治療（在技術比選章節(jié)中進行示例）。在方案制訂環(huán)節(jié)，力求技術可行、效果可靠、施工方便，尤其需要降低對公路運營的影響。

表1 高速公路路面評價國標/浙江地標對比

2.3 造價的經濟性

運營期專項工程的投入多少，是社會資本方在BOT項目中密切關注的核心因素，也是主要的資本性支出的來源，將影響整個項目的整體收益。因而，在前期設計管理環(huán)節(jié)，要嚴控工程造價，要用有限的資金發(fā)揮最大的投資效益，這對實現專項工程的經濟性具有重大意義。由于“兩階段設計”的程序要求，必須在工程可行性研究環(huán)節(jié)，將設計圖紙做深做細，工程量需要最大限度計算精準，采用投資概算對項目投資進行評估，同時合理的方案也將直接與造價經濟性掛鉤。結合現狀，盡可能考慮養(yǎng)護的長期效應，提高路面使用性能和使用壽命，做到人性化設計，減少后期養(yǎng)護工作量。

在錢江隧道專項工程中，按照JTG 3830－2018《公路工程建設項目投資估算編制辦法》《浙江省公路養(yǎng)護工程預算定額》（浙江省交通廳〔2005〕224 號文）、《浙江省公路養(yǎng)護工程預算編制辦法》（浙江省交通廳〔2005〕224 號文）、《浙江省公路養(yǎng)護工程機械臺班費用定額》（浙江省交通廳發(fā)〔2005〕224 號文）、浙江省交通工程管理中心發(fā)布的《質監(jiān)與造價》（2023年第1期、2022年第12期）及杭州市有關規(guī)定等進行概算編制，嚴格關注材料信息價務是否取定合理，定額套用及各項費率的取用是否合理，從而確保造價能夠反映設計工程概算的工作內容及深度要求。

2.4 實施的緊迫性

在專項工程立項環(huán)節(jié)，所篩選形成的項目清單往往琳瑯滿目，都具備一定的立項必要性。然而從甲方管理角度而言，在預算金額限制的情況下，不得不進行篩選，按照一定的先后級進行排序管理。在錢江隧道專項工程實施中，由于社會資本方對投資回報的要求，支出項適當延后發(fā)生將提升項目總體收益，因而需要對各個子項實施的緊迫性進行排序評估，圍繞“急難愁盼”的問題，計入當期的實施范疇。

3 技術比選

以路面治理為例，探討技術比選中的關鍵因素。路面養(yǎng)護，需要做到精細化，而不是“一刀切”。對病害問題，需要分類考慮，分項治理[2]。在錢江隧道專項工程實施中，前期設計通過充分的技術比選，分類施策，進行合理的籌劃。

根據現行標準JTG 5142－2019《公路瀝青路面養(yǎng)護技術規(guī)范》中修復養(yǎng)護主要措施及應用條件的規(guī)定，筆者提出了相應養(yǎng)護對策（如表2所示），利用路面技術狀況數據對評價單元進行評價分析后，將評價單元劃分為預防養(yǎng)護及修復養(yǎng)護等養(yǎng)護類型，經分析本項目均采用修復性養(yǎng)護。

表2 修復養(yǎng)護主要措施及應用條件

根據路面病害調查及專項數據監(jiān)測分析，總體病害分析后，本項目對結構強度滿足要求的路面段采用功能性修復；對結構強度不滿足要求的路段采用結構性修復方案。

功能性修復方案：結合各公路交通量現狀組成、理念病害情況、歷史維修方案和現狀結構層情況，本項目由于存在規(guī)則布置的橫向裂縫，采用微表處方案攤鋪層太薄，無法對裂縫處鋪設土工材料并保證材料本身穩(wěn)固及結構層加鋪后的路面平整度，本項目未采納微表處方案比選。擬定方案為銑刨原4 cm瀝青混凝土上面層，并同步處理橫向裂縫病害，然后加鋪上面層4 cm（AC-13C）瀝青混凝土（SBS改性）。

結構性修復方案：根據病害原因類型及路面完整性評價，分為處治原路面面層及處治基層2類。對面層結構損壞、基層保持完好的路段，采用銑刨原同瀝青混凝土上面層重新加鋪面層，即銑刨原10 cm瀝青混凝土面層，同步處理部分病害，然后加鋪4 cm（AC-13C）瀝青混凝土（SBS改性）+6 cm（AC-20C）瀝青混凝土。對于面層結構損壞、基層及底基層發(fā)生較大面積損壞的路段，采用路面結構重建方案。其中，針對路面養(yǎng)護方案做了深入的技術比選，如表3所示。

表3 錢江隧道2023年路面整治方案技術對標一覽表

從上述技術方案比選可知，前期的設計管理，不純粹追求徹底的技術解決方案，而是要客觀合理地分析問題成因，采用各項均衡的方案作為推薦方案，既要解決技術問題，又要兼顧投資成本，更要在設計環(huán)節(jié)對施工作用周期、工序難易程度、材料采購運輸的便利性和合理性進行統(tǒng)籌考慮，才能更好地控制后續(xù)施工的質量環(huán)節(jié)，確保落地達標。

4 結 語

公路交通在新常態(tài)下，要為經濟結構調整和優(yōu)化升級提供更為便捷、經濟的服務，最大限度滿足社會公眾的需求，注重公路運輸有效供給由“量的擴張”向“質的提升”方向轉變，注重公路路網由“重建設”向“重運營”方向轉變，注重公路管理向“標準化”“專業(yè)化”“精細化”轉變。

存量高速公路，由于其可以通過通行費帶來穩(wěn)定的經營收益，也迎合了國家基礎設施存量資產證券化的政策導向，具備未來發(fā)行REITs產品的可能性。因此，在運營期環(huán)節(jié)，要充分挖掘項目的資產價值，尤其是專項工程前期設計管理階段，更要做到標準化、精細化、專業(yè)化，圍繞“四性管理”角度（立項的必要性、方案的可行性、造價的經濟性、實施的緊迫性），有理有據，把握痛點，綜合考評，分類施策，從而更確保專項施工環(huán)節(jié)的質量可控，也利于企業(yè)做好存量資產提升與盤活，服務于國有資產的保值增值。