論歐盟技術(shù)法規(guī)制度

摘 要：技術(shù)法規(guī)是規(guī)定技術(shù)要求的法律規(guī)范。歐盟技術(shù)法規(guī)的發(fā)展源于安全治理與區(qū)域一體化貿(mào)易治理的需求。圍繞這兩個(gè)根本目標(biāo)，歐盟創(chuàng)新了“新方法”技術(shù)法規(guī)制度。歐盟“新方法”技術(shù)法規(guī)一改此前在文本中直接規(guī)定強(qiáng)制性技術(shù)要求的形式，采用間接引用、自愿遵守標(biāo)準(zhǔn)的靈活形式。為實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化與民主化，歐盟“新方法”技術(shù)法規(guī)制度使立法機(jī)關(guān)從標(biāo)準(zhǔn)化工作中脫身，對(duì)從事支持立法的標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的組織施加民主要求，并通過委托制度和反對(duì)制度使標(biāo)準(zhǔn)化成果符合立法要求。歐盟技術(shù)法規(guī)制度為我國“建立法規(guī)引用標(biāo)準(zhǔn)制度”提供了比較法上的借鑒。

關(guān)鍵詞：技術(shù)法規(guī)，“新方法”，法治，科學(xué)立法，民主立法

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.09.040

基金項(xiàng)目：本文受國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基于法治、國家治理和全球治理的技術(shù)法規(guī)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21&ZD192）資助。

On the Technical Regulations of EU

CHEN Yuanyuan

（China University of Political Science and Law）

Abstract： Technical regulations are legal norms that specify technical requirements. The development of EU technical regulations stems from the need for governance of safety and regionally integrated trade. Based on these two fundamental goals， the EU has established the “New Approach” technical regulation system to ensure the scientific， democratic and effective technical regulation legislation. The EUs “New Approach” technical regulation has changed from the previous form of directly specifying mandatory technical requirements in the text to a fl exible form of indirect reference and voluntary compliance with standards. In order to realize the scientifi c and democratic legislation， the EUs “New Approach” technical regulation system frees the legislature from standardization work， imposes democratic requirements on organizations engaged in standardization activities that support legislation， and restricts the standardization results through the delegation system and the opposition system to meet legislative requirements. It provides reference for China to establish a system of regulations referring to standards.

Keywords： technical regulation， New Approach， rule of law， scientifi c legislation， democratic legislation

技術(shù)法規(guī)是規(guī)定技術(shù)要求的法律規(guī)范，是法律與標(biāo)準(zhǔn)融合的產(chǎn)物，以標(biāo)準(zhǔn)支撐法律的實(shí)施，對(duì)于治理與法治有重要意義。歐盟及其成員國在涉及科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域立法時(shí)使用技術(shù)法規(guī)這一法律形式，圍繞技術(shù)法規(guī)形成了一系列制度，保障法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，本文對(duì)歐盟技術(shù)法規(guī)及其制度展開研究，以期為我國構(gòu)建“法規(guī)引用標(biāo)準(zhǔn)制度”提供一些啟示。

1 歐盟技術(shù)法規(guī)發(fā)展的歷史

1.1 歐盟技術(shù)法規(guī)制定的動(dòng)因

在歐盟各成員國，以“規(guī)定技術(shù)要求的法律規(guī)范”形式的技術(shù)法規(guī)早已有之。它是各國以法律而非政策形式，在涉及科學(xué)技術(shù)的領(lǐng)域提出規(guī)制要求，具體規(guī)定了某類產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合的特定技術(shù)要求，還可能涉及產(chǎn)品制造商或服務(wù)提供商未滿足相關(guān)技術(shù)要求的法律后果。例如，意大利1971年的立法要求燃?xì)庠O(shè)備滿足“最先進(jìn)”的要求，經(jīng)部長法令批準(zhǔn)的UNI標(biāo)準(zhǔn)被視為符合這一條件[1]。又如，1987年法國關(guān)于擔(dān)保和售后服務(wù)合同書面證據(jù)的法律[1]。此外，奧地利政府1993年公布了包含大約80項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的電工法規(guī)[1]。技術(shù)法規(guī)賦予了技術(shù)規(guī)范強(qiáng)制性，確立產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的最低限度要求。技術(shù)法規(guī)有助于國家實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，保護(hù)國民安全與健康、消費(fèi)者保護(hù)、質(zhì)量要求、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)動(dòng)植物生命與健康、減少成本提高生產(chǎn)率等等，是實(shí)現(xiàn)國家治理的重要工具。

然而，技術(shù)法規(guī)也可能成為技術(shù)性貿(mào)易壁壘，阻礙成員國之間產(chǎn)品與服務(wù)的自由流動(dòng)。如果一定水平的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)和治理目標(biāo)，而一國技術(shù)法規(guī)卻選擇賦予更高水平或特別要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以強(qiáng)制性，使得僅有該國本國生產(chǎn)商才能滿足要求獲得認(rèn)證，而有意地將其他國家生產(chǎn)商拒之門外。此外，各國技術(shù)法規(guī)的不一致本身也會(huì)給國際貿(mào)易帶來較大不確定性。隨著全球化與歐盟一體化的發(fā)展，歐盟希望消除這樣的技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由，讓消費(fèi)者在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中選擇滿足安全要求且實(shí)惠的產(chǎn)品和服務(wù)。在歐盟層面制定技術(shù)法規(guī)，意在實(shí)現(xiàn)高水平保護(hù)與技術(shù)協(xié)調(diào)的域內(nèi)治理。

為此，歐盟建立了一系列的技術(shù)法規(guī)制度或機(jī)制，其關(guān)鍵在于“協(xié)調(diào)”與“規(guī)范”。一方面，歐盟通過歐盟內(nèi)部技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致，希望促使歐洲標(biāo)準(zhǔn)化成為區(qū)域治理乃至全球治理的主導(dǎo)力量。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，單一市場(chǎng)和歐洲企業(yè)在國際競(jìng)爭(zhēng)中的成功取決于歐盟確保其內(nèi)部和外部政策一致和互補(bǔ)的能力，應(yīng)繼續(xù)推行其促進(jìn)監(jiān)管一致性的政策。而在另一方面，更重要的是，歐盟建立一系列約束機(jī)制，保障歐盟技術(shù)法規(guī)的民主性、科學(xué)性與有效性。

1.2 歐盟成立以來舊方法、新方法的轉(zhuǎn)變

歐盟技術(shù)法規(guī)通過條例、指令、決定、建議和意見等形式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部市場(chǎng)技術(shù)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)健康、安全、環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者保護(hù)。歐盟在1985年形成了《關(guān)于技術(shù)協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)的新方法決議》（下稱《新方法決議》），較大地轉(zhuǎn)變了后來的歐盟技術(shù)法規(guī)形式，以此時(shí)間為界將歐盟的技術(shù)法規(guī)分為“舊方法”與“新方法”。1985年之前，歐盟委員會(huì)通過了與工業(yè)品和食品有關(guān)的大量指令，屬于“舊方法”。這些技術(shù)法規(guī)在正文或附件中直接規(guī)定了技術(shù)要求。例如大量技術(shù)要求內(nèi)容被歐盟1970年《飼料添加劑指令》規(guī)定在附件中?！讹暳咸砑觿┲噶睢返?.1條要求成員國轉(zhuǎn)化該指令時(shí)應(yīng)規(guī)定，“只有附件I中列出的那些添加劑才可以添加到飼料中，并且僅符合其中規(guī)定的要求?！备郊蘒中就列出了飼料添加劑的名稱、化學(xué)方程式及描述，該飼料添加劑可用于的物種及其可用的最高年齡、最低與最高內(nèi)容物含量濃度。例如附件I表格A.行列明，桿菌肽鋅這一種抗生素只能用于6個(gè)月以內(nèi)的豬，并且其在全價(jià)飼料中的濃度不可超過20 mg/L。又如附件I表格I.行列明，所有含微量元素鐵的各種添加劑，該元素在全價(jià)飼料中的最大濃度不得超過1250 mg/L。同時(shí)，《飼料添加劑指令》正文中也規(guī)定有部分技術(shù)要求。其第3.7條就規(guī)定：“通過對(duì)第1款的部分廢除，成員國可在本指令通知后的5年內(nèi)，提高本國境內(nèi)的最大授權(quán)抗生素含量（附件I（A）），但E 709、E 711和E 712物質(zhì)除外，具體如下：A. 奧蘭多霉素在全價(jià)飼料中的含量不超過25 mg/L……”

而相對(duì)于“舊方法”，“新方法”有以下突出的變化：

（1）技術(shù)法規(guī)從直接規(guī)定技術(shù)要求到間接引用標(biāo)準(zhǔn)?！芭f方法”技術(shù)法規(guī)的特點(diǎn)在于技術(shù)法規(guī)直接規(guī)定技術(shù)內(nèi)容細(xì)節(jié)，使得具體的技術(shù)內(nèi)容成為法律的一部分，其優(yōu)勢(shì)在于立法者可以通過立法程序全過程地控制標(biāo)準(zhǔn)化成果以使其符合立法者的預(yù)期立法要求。而“新方法”技術(shù)法規(guī)將不再規(guī)定技術(shù)內(nèi)容的細(xì)節(jié)，而是規(guī)定技術(shù)法規(guī)對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)提出的基本要求。《玩具安全指令》第10條第2款規(guī)定了基本要求：“玩具，包括其所含的化學(xué)品，在按預(yù)期或以可預(yù)見的方式使用時(shí)，不得危害使用者或第三方的安全或健康，同時(shí)考慮到兒童的行為?！薄锻婢甙踩噶睢犯郊騽t具體規(guī)定了物理機(jī)械性能、可燃性、化學(xué)性能、電性能、衛(wèi)生、放射性等要求。盡管占據(jù)了八頁的篇幅，附件II規(guī)定的仍然是概括性要求，例如玩具機(jī)械性能要求是“玩具及其零件，如果是固定玩具，還包括它們的固定裝置，必須具有必要的機(jī)械強(qiáng)度，并在適當(dāng)?shù)那闆r下具有穩(wěn)定性，以承受它們?cè)谑褂眠^程中所承受的壓力，而不會(huì)斷裂或易于變形，從而造成人身傷害?！边@樣的技術(shù)要求還不足以指示玩具生產(chǎn)商生產(chǎn)具有特定的強(qiáng)度和穩(wěn)定性的玩具。技術(shù)法規(guī)及其附件中沒有如何生產(chǎn)產(chǎn)品的技術(shù)細(xì)節(jié)，這些內(nèi)容則是以歐盟“實(shí)施決定”的形式在《歐盟官方公報(bào)》上公布協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)清單。由此，技術(shù)要求從技術(shù)法規(guī)中剝離出來，成為了相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不僅實(shí)現(xiàn)了立法文本的精簡(jiǎn)，更便于技術(shù)要求增加、修訂、撤銷，畢竟隨著技術(shù)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步這是較為頻繁的工作。

（2）技術(shù)要求從強(qiáng)制性到自愿性。“舊方法”技術(shù)法規(guī)直接規(guī)定具體的技術(shù)要求，這些要求是強(qiáng)制性的，它在指令中經(jīng)轉(zhuǎn)化為成員國法規(guī)，或者規(guī)定于歐盟條例中，生產(chǎn)商和服務(wù)商是必須遵守的。而“新方法”技術(shù)法規(guī)則通過引用《歐盟官方公報(bào)》上公布的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)來向公眾提供視同符合法規(guī)要求的技術(shù)要求細(xì)節(jié)，但它并不強(qiáng)制要求遵守這些協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟“新方法”技術(shù)法規(guī)通常規(guī)定視同符合條款，表明遵守協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，盡管具有推定符合法規(guī)的效力，但生產(chǎn)商仍然可選擇以其他方式證明產(chǎn)品符合法規(guī)條款和附件中規(guī)定的要求。例如《玩具安全指令》第13條“符合性推定”中規(guī)定，“符合協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)或其部分（其引用已在《歐盟官方公報(bào)》上公布）的玩具，應(yīng)被視為符合第10條和附件II所列標(biāo)準(zhǔn)或其部分所涵蓋的要求。”有別于“舊方法”技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性，“新方法”允許法律適用者采取多種技術(shù)方式符合法規(guī)要求，有更大的選擇空間，有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新活力，增加法規(guī)適用的靈活性。然而，協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的自愿遵守在大多數(shù)情況下仍然是具有事實(shí)上的強(qiáng)制性，因?yàn)樯a(chǎn)商往往不愿冒替代標(biāo)準(zhǔn)不被監(jiān)管當(dāng)局承認(rèn)的額外風(fēng)險(xiǎn)[2]。

2 “新方法”制度的關(guān)鍵——保證法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)各自制定良好

相對(duì)于“舊方法”，“新方法”在技術(shù)法規(guī)的立法技術(shù)上作出了較大改變，增強(qiáng)了法規(guī)適用的靈活性和標(biāo)準(zhǔn)更新的及時(shí)性，而這一制度的關(guān)鍵在于使法規(guī)制定者和標(biāo)準(zhǔn)制定者各司其職，保證法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)能夠制定良好，以實(shí)現(xiàn)良法善治。

2.1 立法機(jī)關(guān)與標(biāo)準(zhǔn)化組織各司其職

立法部門缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定能力。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域活動(dòng)具有規(guī)范作用，是考慮最新科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的成果，為相關(guān)領(lǐng)域的活動(dòng)或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，追求技術(shù)上的“最佳秩序”[3]。而立法是通過規(guī)定社會(huì)關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)及其相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)民主、法治、秩序、自由、正義、效率、福利等法的價(jià)值[4]。標(biāo)準(zhǔn)制定與立法之間的這種差異帶來了專有知識(shí)、參與者與制定程序的截然不同。原有“舊方法”中，歐盟立法機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)了標(biāo)準(zhǔn)制定和立法的雙重工作，顯然是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

更關(guān)鍵的是，歐盟立法機(jī)關(guān)在“舊方法”技術(shù)法規(guī)制定時(shí)，需要耗時(shí)費(fèi)力地完成技術(shù)法規(guī)中技術(shù)要求的制定過程，法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范的制定獲得兩重程序批準(zhǔn)。而標(biāo)準(zhǔn)化的過程往往較長，決定了整個(gè)法規(guī)的制定時(shí)間。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)在1968年提出協(xié)調(diào)總體規(guī)劃至1983年的十五年期間，平均每年僅有10多條規(guī)定產(chǎn)品特定技術(shù)方面的指令被通過，這一制定速度被質(zhì)疑能否解決歐盟各國產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的問題[5]。

因此《新方法決議》“將定義產(chǎn)品技術(shù)特性的任務(wù)委托給標(biāo)準(zhǔn)”，形成一種獨(dú)特的公共與私人功能組合，在技術(shù)法規(guī)制定過程中，提出技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)化請(qǐng)求以及在《歐盟官方公報(bào)》上發(fā)布的行為均具有公共屬性，而制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)草案則屬于私人屬性行為[6]。將立法與標(biāo)準(zhǔn)化在技術(shù)法規(guī)制定中“解耦”，歐盟委員會(huì)和理事會(huì)節(jié)約了立法的時(shí)間、提高了效率，同時(shí)提高了標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)制定良好以支持立法

在技術(shù)法規(guī)中，標(biāo)準(zhǔn)化支撐法律的實(shí)施，規(guī)定了法律義務(wù)該如何遵守的技術(shù)內(nèi)容，作為判定行為是否違法的依據(jù)[7]。標(biāo)準(zhǔn)制定良好與否，也決定了技術(shù)法規(guī)實(shí)施效果如何。確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定良好，就是要保證標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)水平先進(jìn)、符合市場(chǎng)需求、保障安全健康、利益平衡、程序民主等。而標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵在于標(biāo)準(zhǔn)化組織。

2.2.1 歐盟與歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織的緊密關(guān)系

受其歷史傳統(tǒng)的影響，歐洲標(biāo)準(zhǔn)化體系與其政府的關(guān)系比美國標(biāo)準(zhǔn)化體系與其政府的關(guān)系要緊密一些。這種關(guān)系體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是歐盟成員國或歐盟對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化組織的承認(rèn)。例如英國政府在《皇家憲章和附則》的皇家特許令正式承認(rèn)英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（BSI）為其國家標(biāo)準(zhǔn)的唯一制定者。歐盟承繼了成員國在這一方面的傳統(tǒng)，在2012年《關(guān)于歐洲標(biāo)準(zhǔn)化的條例》（以下簡(jiǎn)稱“《歐洲標(biāo)準(zhǔn)化條例》”）中認(rèn)可了歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)（CEN）和歐洲電工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)（CENELEC）、歐洲電信標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（ETSI）三個(gè)歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織為歐洲標(biāo)準(zhǔn)的制定者。歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織CEN的成員包括許多其他標(biāo)準(zhǔn)化組織，例如歐洲標(biāo)準(zhǔn)化消費(fèi)者代表協(xié)調(diào)協(xié)會(huì)（ANEC）、歐洲化學(xué)工業(yè)理事會(huì)（CEFIC）、歐洲醫(yī)療器械協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（EUCOMED）等，從而形成了一個(gè)等級(jí)化的標(biāo)準(zhǔn)化體系。有別于美國分散的標(biāo)準(zhǔn)化體系，歐盟標(biāo)準(zhǔn)化體系是以上述三大標(biāo)準(zhǔn)化組織為中心的，歐盟認(rèn)可歐洲標(biāo)準(zhǔn)或者（如果必要的話）國家標(biāo)準(zhǔn)作為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在健康和安全方面，避免了標(biāo)準(zhǔn)的沖突和重復(fù)工作。

二是國家對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化組織的資助。美國標(biāo)準(zhǔn)化體系主要通過版權(quán)和會(huì)員費(fèi)提供標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，政府僅就有限的合作情況下提供一定程度上的經(jīng)費(fèi)，而歐盟提供的經(jīng)費(fèi)是歐洲三大標(biāo)準(zhǔn)化組織的主要收入來源[8]?！稓W洲標(biāo)準(zhǔn)化條例》確立了歐盟政府為歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織提供資助的制度，這種資助不僅為了支持政府立法或政策的標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，也為了支持執(zhí)行歐洲標(biāo)準(zhǔn)化的一些基礎(chǔ)性和輔助性工作。除一般性資助外，接受標(biāo)準(zhǔn)化委托的歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織可以向歐盟委員會(huì)提出資金申請(qǐng)并得到撥款。

三是賦予標(biāo)準(zhǔn)化組織在體系內(nèi)協(xié)調(diào)的權(quán)力。《歐洲標(biāo)準(zhǔn)化條例》形成了歐盟委員會(huì)、歐洲及國家標(biāo)準(zhǔn)化組織之間的定期信息交流制度、停頓原則。要求在制定或批準(zhǔn)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)階段，國家標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)不得在該歐洲標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域發(fā)布與其不符的新的或修訂后的國家標(biāo)準(zhǔn)，且在發(fā)布新的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)后，所有與新制定的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)相沖突的國家標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)在合理期限內(nèi)被撤銷。通過停頓原則的規(guī)定，所制定的標(biāo)準(zhǔn)在較大程度上成為歐洲唯一可適用的標(biāo)準(zhǔn)。

四是歐盟政府對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的全程參與?！稓W洲標(biāo)準(zhǔn)化條例》立法說明指出“在歐盟產(chǎn)品協(xié)調(diào)立法所涵蓋的領(lǐng)域，公共當(dāng)局應(yīng)參與標(biāo)準(zhǔn)制定的所有階段”。

2.2.2 歐盟對(duì)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的要求

基于歐盟與歐洲標(biāo)準(zhǔn)化體系的相對(duì)緊密的關(guān)系，歐盟委員會(huì)對(duì)歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織提出一系列要求，實(shí)踐歐盟“行政民主”的雙支柱——透明度與參與[6]。歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織應(yīng)在每年度向歐盟委員會(huì)報(bào)告“為協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)而開展的活動(dòng)”，每年至少發(fā)布一次詳細(xì)的工作計(jì)劃，提供有關(guān)打算制定或修改的、正在制定或修改的以及在上一個(gè)工作計(jì)劃期間已采用的歐洲標(biāo)準(zhǔn)的信息。此外，有義務(wù)根據(jù)要求將任何歐洲標(biāo)準(zhǔn)草案至少以電子形式發(fā)送給其他歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織、國家標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)或歐盟委員會(huì)。

歐盟與歐洲標(biāo)準(zhǔn)化體系通過合作指南的方式確立了共同的政策目標(biāo)，包括考慮公共利益以技術(shù)方案實(shí)現(xiàn)對(duì)立法的支持，確?？沙掷m(xù)發(fā)展，具有高水平的安全和質(zhì)量；還確立了標(biāo)準(zhǔn)化的基本原則要求，“雙方之間進(jìn)行持久、公開和透明的對(duì)話是合作的根本基礎(chǔ)”。具體而言就是，公開透明，對(duì)所有利益負(fù)責(zé)，支持相關(guān)團(tuán)體的參與并考慮其意見，確保各級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)化組織之間的連貫性，及時(shí)和適當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)不同部門、不同市場(chǎng)的需求，標(biāo)準(zhǔn)化可交付成果遵循透明度、可訪問性、開放性、效率、連貫性以及自愿工作和應(yīng)用的原則。美國對(duì)法規(guī)引用的標(biāo)準(zhǔn)制定過程的透明度與參與方面也有類似的規(guī)定。美國《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓和進(jìn)步法案》規(guī)定，除非與法律不一致或不切實(shí)際，美國聯(lián)邦政府制定行政法規(guī)應(yīng)引用自愿共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)自愿共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的制定程序的原則是開放性、利益平衡、正當(dāng)程序、申訴程序、共識(shí)（協(xié)商一致）。

為了實(shí)現(xiàn)行政民主的另一支柱——公眾參與，《歐洲標(biāo)準(zhǔn)化條例》確立了對(duì)代表利益相關(guān)方的組織參與歐洲標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的資助制度。中小企業(yè)、消費(fèi)者等利益群體由于時(shí)間精力有限、專業(yè)知識(shí)與組織能力缺乏、信息不對(duì)稱等原因，難以在這樣需要專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)中充分發(fā)表自己的意見、維護(hù)自身利益。因而《歐洲標(biāo)準(zhǔn)化條例》規(guī)定其可以通過其附件III所列出的利益相關(guān)組織參與歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織的活動(dòng)，并為這些組織參與標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)提供資助。

歐盟對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化組織提出的這些要求能夠確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是以行政民主方式制定的，能夠獲得公眾的普遍認(rèn)可，使引用其標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)法規(guī)更高效地實(shí)施。有學(xué)者認(rèn)為，盡管存在一定的公開信息，但普通公民無法獲得關(guān)于這些技術(shù)委員會(huì)何時(shí)開會(huì)以及誰參與其中的信息，更不用說討論的結(jié)果和每個(gè)參與者的立場(chǎng)。公開透明、廣泛參與的要求沒有實(shí)際被滿足。此外，由于缺乏對(duì)于這些相關(guān)利益群體組織參與標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)利的保障與救濟(jì)，公眾參與現(xiàn)狀不容樂觀[6]。但歐盟為技術(shù)法規(guī)所依賴標(biāo)準(zhǔn)化的民主參與和公眾監(jiān)督提供了制度依據(jù)，仍然是值得學(xué)習(xí)借鑒的。

3 保證標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)技術(shù)法規(guī)目標(biāo)的歐盟制度創(chuàng)新

如果說上述制度與機(jī)制是為了確保法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)各自制定良好，那么歐盟關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化委托制度和反對(duì)制度則是為了確保協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)符合歐盟技術(shù)法規(guī)的目的，即實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)技術(shù)法規(guī)的支撐。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)化請(qǐng)求委托制度

歐盟委員會(huì)根據(jù)已經(jīng)制定的法規(guī)的需要，向一個(gè)或多個(gè)歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織提出“標(biāo)準(zhǔn)化請(qǐng)求”的委托，請(qǐng)求歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織起草或修訂歐洲標(biāo)準(zhǔn)或其他歐洲標(biāo)準(zhǔn)化成果。通過請(qǐng)求委托制度，歐盟委員會(huì)向承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)化工作的組織說明歐盟技術(shù)法規(guī)的立法目的與具體標(biāo)準(zhǔn)化要求，以達(dá)到協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)最終能夠支持技術(shù)法規(guī)實(shí)施的目的。歐盟委員會(huì)2011年第M484號(hào)標(biāo)準(zhǔn)化授權(quán)就將這一過程充分地展現(xiàn)了出來。歐盟委員會(huì)向CEN提出了修改《玩具安全指令》所引用的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)EN 71- 1：2005 +A9：2009“玩具安全 - 第 1 部分：機(jī)械和物理性能”關(guān)于某些水上玩具的技術(shù)內(nèi)容。歐盟委員會(huì)在《玩具安全指令》附件II中提出技術(shù)要求為“5. 水上玩具的設(shè)計(jì)和制造必須考慮到玩具的推薦用途，盡可能減少玩具失去浮力和失去兒童支撐的風(fēng)險(xiǎn)。”該標(biāo)準(zhǔn)化授權(quán)文件中說明了歐盟委員會(huì)提出該授權(quán)是為了應(yīng)對(duì)風(fēng)漂移對(duì)水上玩具吹入深水的風(fēng)險(xiǎn)，這是此前協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)并未考慮到的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)在該標(biāo)準(zhǔn)化授權(quán)中提出標(biāo)準(zhǔn)化的要求是“1） 確保標(biāo)準(zhǔn)將完全滿足指令2009/48/EC 的基本安全要求，特別是第10條和附件II 第 I.5 條。2） 確?？紤]到下列對(duì)產(chǎn)品特性的要求。設(shè)計(jì)安全必須優(yōu)先于通過說明來確保安全。- 符合預(yù)期和可預(yù)見用途的浮動(dòng)穩(wěn)定性；- 一個(gè)氣室失效后的最小浮力和剩余浮力。- 在使用過程中獲得保持支撐的方法（易于抓握）；- 在傾覆的情況下輕松逃生，即避免任何形式的身體部位被困或纏住。3） 考慮委員會(huì)根據(jù)指令 2009/48/EC 發(fā)布的解釋性指南中對(duì)警告的要求，并確保根據(jù)預(yù)期和可預(yù)見的用途考慮警告和標(biāo)記的耐久性。4） 包括一個(gè)附件，提供有關(guān)其條款與指令基本安全要求之間關(guān)系的信息，以便標(biāo)準(zhǔn)的用戶確定標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上提供了符合基本安全要求的假設(shè)。”從這一細(xì)致的授權(quán)原因與工作說明來看，委托制度為歐洲標(biāo)準(zhǔn)如何滿足歐盟法律基本要求提供了指引。

在《歐盟官方公報(bào)》上公布特定技術(shù)法規(guī)對(duì)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的引用之前，歐盟委員會(huì)還將評(píng)估歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織據(jù)此制定的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是否符合標(biāo)準(zhǔn)化請(qǐng)求中的要求，這是涉及技術(shù)問題與法律目標(biāo)是否匹配的評(píng)估，只有在擬定的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)符合要求的情況下才可公布[9]。委托書制度承擔(dān)著歐盟立法機(jī)關(guān)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作結(jié)果事前控制的功能，確保制定出的歐洲標(biāo)準(zhǔn)能有效地為歐盟法律提供可靠的技術(shù)支持。這是在高度制約和監(jiān)管下的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化[10]。

3.2 協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)反對(duì)制度

除歐盟委員會(huì)外，成員國和由歐洲人民直選成員組成的歐洲議會(huì)也可以評(píng)估協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是否滿足根據(jù)相關(guān)歐盟技術(shù)法規(guī)中規(guī)定的要求。如果成員國或歐洲議會(huì)認(rèn)為不能夠完全滿足立法要求，則將通知?dú)W盟委員會(huì)并作出解釋。歐盟委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，在咨詢?cè)摷夹g(shù)法規(guī)相應(yīng)的委員會(huì)或行業(yè)專家后，決定發(fā)布、不發(fā)布或限制性條件地發(fā)布，或是對(duì)已經(jīng)發(fā)布在《歐盟官方公報(bào)》上協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的引用進(jìn)行保留、限制保留或撤銷。協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的反對(duì)制度是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果的事后審查，也是為了確保歐洲協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)符合技術(shù)法規(guī)。然而歐盟技術(shù)法規(guī)并未賦予遵守協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)即遵守法規(guī)的效力，而是“推定合規(guī)”，即符合協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)推定符合法規(guī)的要求。這就意味著，協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)在《歐盟官方公報(bào)》被公布引用之后，人們?cè)谌魏螘r(shí)候都可能對(duì)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)符合技術(shù)法規(guī)的要求提出質(zhì)疑，兩者存在不一致的可能性。正如上述2011年第M484號(hào)標(biāo)準(zhǔn)化授權(quán)指出的，由于在2009年《玩具安全指令》替代了1988年《玩具安全指令》后、CEN被授權(quán)修訂標(biāo)準(zhǔn)完成前，適用技術(shù)法規(guī)的玩具生產(chǎn)商需要修改企業(yè)所依賴的標(biāo)準(zhǔn)以遵守2009年新公布的《玩具安全指令》，即使當(dāng)前《歐盟官方公報(bào)》公布引用的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是舊標(biāo)準(zhǔn)。這些舊的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)中有許多不符合2009年《玩具安全指令》的地方，生產(chǎn)商不能以符合舊標(biāo)準(zhǔn)來證明其遵守了新指令。

4 歐盟技術(shù)法規(guī)制度之于法治的意義

4.1 技術(shù)法規(guī)間接引用標(biāo)準(zhǔn)的形式是立法科學(xué)化的表現(xiàn)

相較于歐盟“舊方法”在法規(guī)文本中直接規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，間接引用標(biāo)準(zhǔn)的“新方法”技術(shù)法規(guī)首先實(shí)現(xiàn)了文本的精簡(jiǎn)，在節(jié)約了資源的同時(shí)便于人們對(duì)本已較為復(fù)雜的歐盟法律的理解與適用。其次，法律與標(biāo)準(zhǔn)的功能定位相對(duì)清晰。在歐盟法規(guī)中法律規(guī)范與技術(shù)規(guī)范之間的關(guān)系更為明確，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定技術(shù)要求的具體內(nèi)容，而法律規(guī)范回歸規(guī)定權(quán)利義務(wù)本身，僅提出對(duì)技術(shù)的基本要求。人們?cè)诜蛇m用時(shí)也可以清晰地理解標(biāo)準(zhǔn)具體要求是對(duì)法規(guī)基本要求的細(xì)化，形成詳略兼宜的合規(guī)路徑。最后，技術(shù)法規(guī)間接引用標(biāo)準(zhǔn)附隨效果就是便于標(biāo)準(zhǔn)隨社會(huì)變化和技術(shù)更新而修訂，而不需要通過完整但卻耗時(shí)的立法程序。

4.2 技術(shù)法規(guī)引用標(biāo)準(zhǔn)保持自愿性，允許靈活方式遵守法律

技術(shù)法規(guī)規(guī)定了基本要求，也是法律所劃定的產(chǎn)品或服務(wù)所應(yīng)滿足的最低要求。如果要求所有人按照規(guī)定具體技術(shù)內(nèi)容的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)提供，必然會(huì)阻礙創(chuàng)新，使社會(huì)錯(cuò)失技術(shù)進(jìn)步的可能性。技術(shù)法規(guī)的形式允許以靈活方式遵守法律就是讓法治順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，尊重客觀規(guī)律的科學(xué)立法。

4.3 標(biāo)準(zhǔn)化與立法分離，立法提質(zhì)提速

如上所述，歐洲標(biāo)準(zhǔn)化體系是等級(jí)的、協(xié)調(diào)的，以三大歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織及各國國家標(biāo)準(zhǔn)化組織為中心的。協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)由一個(gè)或多個(gè)歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織制定，由各國國家標(biāo)準(zhǔn)化組織翻譯轉(zhuǎn)化為本國國家標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)歐盟境內(nèi)技術(shù)法規(guī)及其依照標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施的協(xié)調(diào)一致。由于《新方法決議》將歐盟立法機(jī)關(guān)原本承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)化工作授權(quán)給該體系中心的標(biāo)準(zhǔn)化組織（即三大歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織CEN、CENELEC以及ETSI），從而減輕立法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。立法內(nèi)容的集中與文本的精簡(jiǎn)也帶來立法效率與質(zhì)量的提高。

4.4 對(duì)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)提出民主要求——透明度和參與

民主是法治的基石?；跉W盟與標(biāo)準(zhǔn)化組織的密切關(guān)系，歐盟在標(biāo)準(zhǔn)化條例、合作指南中均對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)提出了透明度與公眾參與的要求，保證標(biāo)準(zhǔn)作為法規(guī)中的組成部分也能夠制定良好。

4.5 加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的合作與監(jiān)督，使標(biāo)準(zhǔn)符合法規(guī)需求

歐盟要求歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織與歐盟信息互通、定期報(bào)告，加強(qiáng)了立法機(jī)關(guān)與標(biāo)準(zhǔn)化組織的合作；此外，委托制度與反對(duì)制度的建立保證歐洲標(biāo)準(zhǔn)只有在符合法規(guī)要求的情況下被公布作為支持法規(guī)的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，才能產(chǎn)生相互協(xié)調(diào)、銜接良好的標(biāo)準(zhǔn)支撐法律的作用，以實(shí)現(xiàn)法治。

5 結(jié) 語

技術(shù)法規(guī)在我國普遍存在，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件中均規(guī)定有技術(shù)要求。然而我國技術(shù)法規(guī)的制度是缺失的，關(guān)于如何更好地制定技術(shù)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究仍然薄弱。習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明中提出 “推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?！睘槁鋵?shí)中共中央、國務(wù)院在《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》中提出“建立法規(guī)引用標(biāo)準(zhǔn)制度”，我國技術(shù)法規(guī)制度構(gòu)建也應(yīng)朝著“科學(xué)立法”“民主立法”的法治方向發(fā)展。在這個(gè)意義上，歐盟技術(shù)法規(guī)制度將為我國技術(shù)法規(guī)的立法提供一個(gè)很好的參考與借鑒的樣本。

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作者簡(jiǎn)介

陳媛媛，博士研究生，研究方向?yàn)楸容^民商法、標(biāo)準(zhǔn)化法。

（責(zé)任編輯：袁文靜）