自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議視角下行政裁決中裁量的適用規(guī)則

張小萌

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

0 引 言

從現(xiàn)有研究來(lái)看,學(xué)界對(duì)行政裁量問(wèn)題存在諸多討論,且多集中于行政裁量基準(zhǔn)建構(gòu)、行政裁量的控制等方面,而有關(guān)行政裁量在行政裁決中的研究并不多見。裁量基準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)并不能體現(xiàn)在所有的裁量行為上,例如控制權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決行為,難以像行政處罰條款一樣制定等級(jí)化、技術(shù)性的細(xì)則,如果強(qiáng)行套用可能有悖行政裁量能夠靈活適應(yīng)現(xiàn)實(shí)執(zhí)法的優(yōu)點(diǎn)。就行政裁決行為中裁量的適用和控制而言,學(xué)界對(duì)其專門的研究并不充分,往往置于行政裁量大主題下簡(jiǎn)要提及。行政裁決并非類似于行政處罰、行政強(qiáng)制等典型的管理性行政行為,其在行政法治體系建設(shè)中承擔(dān)著化解矛盾糾紛、維護(hù)基層穩(wěn)定的重要功能,而其中裁量權(quán)的運(yùn)行需要進(jìn)一步探索與完善。

行政裁量是行政法的特色所在,行政裁決中的裁量同樣存在諸多問(wèn)題。以土地、林地等自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的糾紛在實(shí)踐中并不少見,而且行政機(jī)關(guān)處理糾紛后作出的裁決行為也容易引起當(dāng)事人的不服和持續(xù)訴訟。2023年2月2日之前在中國(guó)裁判文書網(wǎng)將“裁量”“權(quán)屬”“行政案由”“最高人民法院”作為關(guān)鍵詞共檢索出87份裁判文書,其中有43份屬于自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議的案件,如土地行政確權(quán)、林木林地行政確權(quán)、林業(yè)行政處理等。再進(jìn)一步分類可知,22份為最高法院在說(shuō)理部分提到“裁量”一詞,21份為其他部分提到,如二審法院說(shuō)理、當(dāng)事人主張等。分析上述43份裁判文書可以發(fā)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)在處理自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議案件中,往往依照我國(guó)《森林法》《土地管理法》《草原法》等專門法律,以及配套的部門規(guī)章、省級(jí)地方性法規(guī)作出處理,在此過(guò)程中有以下三個(gè)問(wèn)題值得思考:首先,認(rèn)定爭(zhēng)議資源的權(quán)屬需要考慮何種因素,權(quán)屬“證書”、管理“事實(shí)”,以及有利于生產(chǎn)生活、經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)和諧穩(wěn)定等“原則”,行政裁量的運(yùn)作邏輯需要厘清。其次,此類自然資源“確權(quán)糾紛”案件中,行政機(jī)關(guān)作為中立第三方進(jìn)行處理的行為屬于行政裁決,不同于行政登記等以往常見的單向性管理行政行為,行政裁決中裁量空間大小以及具體特點(diǎn)有待研究。最后,從案例內(nèi)容來(lái)看,法院在說(shuō)理部分使用“并無(wú)不當(dāng)”“尊重裁量”等表述,突顯出行政權(quán)與司法權(quán)之間微妙的配合關(guān)系,如何控制權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決中的裁量,司法如何評(píng)價(jià)裁量行為合法,需要展開具體討論。

1 行政裁決實(shí)務(wù)中裁量運(yùn)行之初探

在對(duì)案例分析前,有必要為行政機(jī)關(guān)成為自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議處理的合法主體尋找法律依據(jù)。根據(jù)《土地管理法》第14條第1款、《草原法》第16條第1款、《水法》第56條、《礦產(chǎn)資源法》第49條、《森林法》第22條等有關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)是處理土地、林木林地、草原等自然資源所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議的有權(quán)機(jī)關(guān)。

1.1 包含行政裁量的案件類型

首先需指出的是,我國(guó)有專門的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為自然資源的權(quán)屬頒發(fā)證書,當(dāng)事人可以憑借具有公權(quán)力認(rèn)證的權(quán)屬證書主張自己的權(quán)利,頒發(fā)證書行為由于不同時(shí)涉及平等主體對(duì)自然資源權(quán)屬的爭(zhēng)議,不是本文所討論的行政裁決。根據(jù)案例統(tǒng)計(jì),最高法院直接在說(shuō)理部分提到“裁量”的裁判文書以裁定書為主,共有21份裁定書和1份判決書。該份判決書系(2020)最高法行再196號(hào)五華縣大玉村案,最高法院撤銷二審判決、維持一審判決,認(rèn)為爭(zhēng)議地權(quán)屬歸單方所有。而21份裁定書里最高法院都駁回了再審申請(qǐng),其中:9份裁定書認(rèn)定權(quán)屬歸一方單獨(dú)所有,11份裁定書認(rèn)定為當(dāng)事人共有;還有1份裁定書出自(2017)最高法行申8 431號(hào)陸川縣珊羅村案,最高法院認(rèn)為政府認(rèn)定事實(shí)不清,支持二審撤銷判決,沒(méi)有直接作出權(quán)屬界定結(jié)論。

1.1.1 具有權(quán)屬憑證但憑證不具有排他性

根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第10條的規(guī)定,判斷林木林地權(quán)利歸屬最重要的依據(jù)是清楚記載四至的權(quán)屬憑證,如果權(quán)證清晰則裁量空間基本不存在。但是,實(shí)踐中也出現(xiàn)了雙方當(dāng)事人都持有權(quán)屬證書仍存在權(quán)利爭(zhēng)議的情況。在(2020)最高法行申2 699號(hào)融安縣泗頂村案中,縣政府認(rèn)定雙方當(dāng)事人提交的三份《山界林權(quán)證》都合法,但“上述權(quán)屬證書部分四至范圍存在重疊,即存在一山多證的情形”,最終撤銷了重疊部分的《山界林權(quán)證》并劃定權(quán)屬界線,一審、二審、再審法院均認(rèn)可該處理決定。再如(2019)最高法行申9 245號(hào)乳源瑤族自治縣羅屋村案中,縣政府認(rèn)為爭(zhēng)議雙方各自持有的《自留山使用證》均是《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》所規(guī)定的林權(quán)爭(zhēng)議處理的合法有效證據(jù),但兩份林權(quán)證“界限不清、存在重疊,不能據(jù)此作出權(quán)屬認(rèn)定”,遂在雙方都有管理事實(shí)且調(diào)解不成的情況下行使裁量權(quán),“按照雙方各半的原則,作出權(quán)屬劃分”。

1.1.2 當(dāng)事人均無(wú)權(quán)屬憑證需引入其他因素

從案例中可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)事人都不具備對(duì)爭(zhēng)議地的權(quán)屬證書是常見情況。由于地理環(huán)境封閉、時(shí)代變遷、文化教育不足等因素的影響,部分集體組織沒(méi)有對(duì)所耕作管理的土地、山林進(jìn)行確權(quán)登記。在權(quán)屬憑證缺位的情況下,人民政府需要通過(guò)其他條件確定權(quán)屬。第一,著重考察爭(zhēng)議地上的經(jīng)營(yíng)事實(shí)。(2017)最高法行申7 788號(hào)扶綏縣壇龍村案中,雙方當(dāng)事人無(wú)法提供有關(guān)爭(zhēng)議地的書面權(quán)屬證明材料,最高法院認(rèn)可行政機(jī)關(guān)的處理決定,同時(shí)強(qiáng)調(diào),“解放后至今,將軍村民小組村民先后在爭(zhēng)議土地上建窯燒磚瓦、種植過(guò)冬麥和三角麥、種植竹子、發(fā)包建砂場(chǎng)、砍伐樹木出售”的連續(xù)和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)管理事實(shí)。該案中行政機(jī)關(guān)認(rèn)定爭(zhēng)議土地權(quán)屬時(shí),主要依據(jù)了當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)管理事實(shí),從時(shí)間的橫跨長(zhǎng)度和連續(xù)性上裁決歸單方所有。類似的案例還有(2019)最高法行申10 578號(hào)武岡市南山村案、(2018)最高法行申323號(hào)全州縣柳甲村案等。第二,強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議處理原則的指導(dǎo)意義。在(2017)最高法行申6 515號(hào)來(lái)賓市福隆村案中最高法院指出,首先雙方均未提供對(duì)涉案土地具有權(quán)屬依據(jù)的憑證,區(qū)政府制定現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄和勘驗(yàn)圖,根據(jù)管業(yè)事實(shí)和法律法規(guī),“本著有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營(yíng)管理、有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定的原則”作出裁量,處理決定證據(jù)確鑿、處理得當(dāng)。該案的處理決定是根據(jù)地方性法規(guī)中三個(gè)“有利于”原則作出的,最后雙方當(dāng)事人均分160畝土地。在(2019)最高法行申13 956號(hào)錦屏縣打巖村案中,法院在說(shuō)理部分提到,縣政府通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查了解,結(jié)合當(dāng)事人自1983年以來(lái)開始營(yíng)造爭(zhēng)議山的林木并經(jīng)營(yíng)管理等事實(shí),按照“有利于”原則作出權(quán)屬歸于一方單獨(dú)所有的處理決定,具有法理依據(jù)和正當(dāng)性。

1.2 行政裁量適用的邏輯進(jìn)路

如前文所述,法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)如何解決自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議提供方案,但行政規(guī)章對(duì)此有所回應(yīng)。2003年施行的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第3條提出“從實(shí)際出發(fā),尊重歷史,面對(duì)現(xiàn)實(shí)?！痹摋l為土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理的籠統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。1996年施行的《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第3條提到,“尊重歷史和現(xiàn)實(shí)情況,遵循有利于安定團(tuán)結(jié),有利于保護(hù)、培育和合理利用森林資源,有利于群眾的生產(chǎn)生活的原則。”上述兩份行政規(guī)章分別由原國(guó)土資源部(現(xiàn)自然資源部)、原林業(yè)部(現(xiàn)國(guó)家林業(yè)和草原局)作出,已經(jīng)出現(xiàn)了解決爭(zhēng)議的原則性規(guī)定。

省級(jí)地方性法規(guī)在自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議解決上已有探索。《海南省土地權(quán)屬確定與爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第7條第2款規(guī)定,“申請(qǐng)土地確權(quán)前已經(jīng)發(fā)生爭(zhēng)議的,根據(jù)爭(zhēng)議各方使用爭(zhēng)議地的使用現(xiàn)狀、使用時(shí)間長(zhǎng)短、生產(chǎn)活動(dòng)習(xí)慣、人口數(shù)量、人均擁有的土地?cái)?shù)量、距離遠(yuǎn)近等具體情況,確定各方土地所有權(quán)?！痹摲菸募敿?xì)規(guī)定了認(rèn)定權(quán)屬時(shí)需要考慮的因素,(2017)最高法行申5 683號(hào)瓊海市參古村案中就適用了相關(guān)內(nèi)容。此外,廣西省自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議案件占本次統(tǒng)計(jì)案例的17/43,省級(jí)地方性法規(guī)《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》的適用也較為頻繁,其中第4條規(guī)定,“調(diào)解、處理土地山林水利權(quán)屬糾紛實(shí)行屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、先行調(diào)解、有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營(yíng)管理、有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定的原則?！痹趯?shí)踐中也被當(dāng)?shù)胤ㄔ悍Q為“三個(gè)‘有利于’原則”。

綜合考察案例后可知,目前行政機(jī)關(guān)在對(duì)土地、林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議作出處理決定時(shí)共有下列步驟:第一步是依照權(quán)屬憑證。合法有效的權(quán)屬憑證能夠及時(shí)便捷地解決爭(zhēng)議,此時(shí)行政裁量沒(méi)有發(fā)揮空間。如果權(quán)屬憑證記載不清楚或存在“一山多證”的情況,則行政機(jī)關(guān)才有法定權(quán)力進(jìn)行裁量。第二步,綜合考慮歷史和現(xiàn)實(shí)狀況。從實(shí)踐來(lái)看,一般行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬時(shí),會(huì)勘查爭(zhēng)議地的歷史流轉(zhuǎn)情況,根據(jù)當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)、管理和保護(hù)的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定,會(huì)重視有關(guān)爭(zhēng)議地較長(zhǎng)時(shí)間由誰(shuí)使用、如何使用的狀況,作出當(dāng)事人單獨(dú)所有或共同所有的處理決定,此時(shí)的行政裁量是本類爭(zhēng)議中行政裁決的主要適用情形。在上述步驟中,爭(zhēng)議處理原則發(fā)揮著引導(dǎo)和檢視功能。對(duì)于行政規(guī)章和省級(jí)地方性法規(guī)提到的原則性規(guī)定,貫穿于行政裁量作出的全過(guò)程,有助于人民群眾生產(chǎn)生活安定、社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2 行政裁決中裁量適用的特點(diǎn)

2019年6月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》指出,“行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng),根據(jù)法律法規(guī)授權(quán),居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為?！毙姓C(jī)關(guān)具有解決涉及土地、林木等資源所有權(quán)和使用權(quán)糾紛的法律授權(quán),其作出處理決定的行為屬于行政裁決,相對(duì)人不服裁決結(jié)果的可以向法院起訴,法院按照行政案件受理。裁量權(quán)的授予來(lái)自立法機(jī)關(guān),而行政裁決中的裁量權(quán)實(shí)際運(yùn)行具有特殊性。

2.1 裁量啟動(dòng)具有被動(dòng)性

自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議的案件,行政機(jī)關(guān)并非可以當(dāng)然地介入,往往是爭(zhēng)議主體主動(dòng)選擇由行政機(jī)關(guān)作為中立第三方給予處理,因此行政裁量活動(dòng)啟動(dòng)受限于相對(duì)人的申請(qǐng)。“當(dāng)行政主體對(duì)民事糾紛作出單方?jīng)Q定時(shí),就屬于行政裁決?！盵1]7就權(quán)利的行使內(nèi)容與效果來(lái)看,行政機(jī)關(guān)作出自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議處理的行為就是行政裁決,并且行政裁決與訴訟、調(diào)解等方式并行不悖,可以被其他爭(zhēng)議解決方式替代?！叭缃裨絹?lái)越多的行政權(quán)建構(gòu)在當(dāng)事人‘依申請(qǐng)’基礎(chǔ)之上,諸多行政程序是由當(dāng)事人來(lái)啟動(dòng)甚至主導(dǎo)?！毙姓脹Q不是行政主動(dòng)且直接的管理活動(dòng),具有“不告不理”的性質(zhì)。[2]180因此從裁量活動(dòng)的啟動(dòng)性看,行政裁決中的行政裁量主動(dòng)性較弱。值得指出的是,《水法》區(qū)分了不同區(qū)域之間與不同主體之間的水事糾紛,第56條和第57條規(guī)定當(dāng)事人在選擇爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)和渠道時(shí)具有差異?？傮w來(lái)看,當(dāng)事人在選擇自然資源所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理方式時(shí)具有較大的自由空間,行政機(jī)關(guān)未必能介入進(jìn)行裁決,啟動(dòng)裁量的過(guò)程并非絕對(duì)。

2.2 裁量目的強(qiáng)調(diào)糾紛的實(shí)質(zhì)性化解

自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議本質(zhì)上是民事糾紛,行政裁量的目的仍然是要解決民事糾紛。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》提出要有序推進(jìn)行政裁決工作,“發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛的‘分流閥’作用”,將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層。行政機(jī)關(guān)作為第三方處理機(jī)構(gòu)作出裁決,雖然影響了爭(zhēng)議雙方的權(quán)利義務(wù),但當(dāng)事人仍然可以通過(guò)訴訟的方式確定自然資源權(quán)利歸屬。行政爭(zhēng)議是民事爭(zhēng)議衍生出來(lái)的問(wèn)題,“相關(guān)民事爭(zhēng)議的消解對(duì)于行政爭(zhēng)議的最終解決甚為關(guān)鍵?！盵3]68行政機(jī)關(guān)在自然資源權(quán)屬的問(wèn)題中利用了裁量權(quán)處理糾紛,當(dāng)事人不服裁決提起訴訟后,法院勢(shì)必對(duì)裁決結(jié)果和得出過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)審查。本文所統(tǒng)計(jì)的案例已經(jīng)將案由限制為“行政案由”,但法院所認(rèn)定的爭(zhēng)議焦點(diǎn)并不完全集中在行政機(jī)關(guān)行為是否合法上,也有法院將爭(zhēng)議焦點(diǎn)直接歸結(jié)為爭(zhēng)議資源“如何確權(quán)”問(wèn)題,例如(2019)最高法行再102號(hào)永福縣四合村案中,二審法院將爭(zhēng)議焦點(diǎn)歸結(jié)為爭(zhēng)議土地如何確權(quán)問(wèn)題,以及(2016)最高法行申2 742號(hào)楊秀華案中二審法院將行政機(jī)關(guān)確權(quán)行為合法性分解為主體、程序、實(shí)質(zhì)內(nèi)容三個(gè)方面,其中實(shí)質(zhì)內(nèi)容直接指向爭(zhēng)議林地的權(quán)屬問(wèn)題。另外實(shí)踐中即便法院作出權(quán)屬認(rèn)定,具體爭(zhēng)議的化解也有賴于行政機(jī)關(guān)的介入和配合。在(2019)最高法行申3 958號(hào)金陽(yáng)縣李子坪村案中,法院強(qiáng)調(diào)“縣政府仍應(yīng)妥善化解雙方的矛盾糾紛,促成行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。”可見行政機(jī)關(guān)如果不能妥善回應(yīng)未被確權(quán)的當(dāng)事人的意見,爭(zhēng)議的自然資源在事后的管理過(guò)程中仍易引發(fā)基層矛盾。

2.3 裁量結(jié)果重視個(gè)案差異

自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議案件紛繁復(fù)雜,個(gè)案情況差異較大,行政裁量無(wú)法提供細(xì)化的指標(biāo)或數(shù)據(jù)從而量化為裁量基準(zhǔn),就爭(zhēng)議的解決而言,仍要在法律的規(guī)定下堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析。比較法上,德國(guó)行政法將裁量分為具體裁量和一般裁量,一般裁量是上級(jí)為下級(jí)確定的統(tǒng)一行使裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn),而具體裁量“主要服務(wù)于個(gè)案正當(dāng)性?！盵4]127-128一般裁量強(qiáng)調(diào)一視同仁,是在個(gè)案的基礎(chǔ)上凝練出的典型案件標(biāo)準(zhǔn);具體裁量則重視案件差異,既需要考慮法律目的和合理性,又需要考慮案件的具體情況。我國(guó)法律沒(méi)有為自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議提供一般性的解決方案,只有原則性的指導(dǎo),具體的處理措施體現(xiàn)在部門規(guī)章和地方性法規(guī)中,同時(shí)也不存在完全一致的標(biāo)準(zhǔn)?！靶姓m然執(zhí)行法律,但在其過(guò)程中,存在著有必要給予執(zhí)行者以自己決定余地的情形?！盵5]89基于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜,從具體案件本身出發(fā)更能發(fā)揮裁量的價(jià)值功能。行政機(jī)關(guān)不僅是成文法律的執(zhí)行者,也是法治社會(huì)的維護(hù)者,“行政裁量也是形式法治狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的最佳途徑。立法者制定法律的目的,乃在于實(shí)現(xiàn)正義公平,追求實(shí)質(zhì)法治與形式法治的統(tǒng)一。”[6]122一方面,立法機(jī)關(guān)無(wú)法預(yù)測(cè)到實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)的所有權(quán)屬爭(zhēng)議案件類型,具體的情節(jié)問(wèn)題有可能未被立法機(jī)關(guān)納入考慮的范疇。另一方面,要求行政主體將具體的案件適用普遍性的規(guī)則,必須給予行政主體裁量的空間,以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的個(gè)案。即規(guī)定了解決自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)采取的原則,實(shí)務(wù)中也仍然需要為行政主體進(jìn)行裁決提供合理的裁量空間,而這些經(jīng)驗(yàn)會(huì)通過(guò)歸納與總結(jié),指導(dǎo)更多類似案件的處理和爭(zhēng)議的解決。

3 對(duì)行政裁決中裁量的控制與審查

行政裁量權(quán)的存在不是絕對(duì)自由的,要受到法律約束。行政裁量的運(yùn)行先從事前角度由行政機(jī)關(guān)對(duì)裁決行為合法性進(jìn)行保證,進(jìn)入訴訟程序后法院以第三方視角審視權(quán)屬結(jié)果,對(duì)行政裁決中裁量權(quán)做事后性審查。

3.1 行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持比例原則

比例原則本質(zhì)上是一種權(quán)衡方法,其“旨在權(quán)衡所有利益及價(jià)值沖突”[7]187,行政機(jī)關(guān)在處理自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)必然涉及對(duì)當(dāng)事人利益、社會(huì)利益、國(guó)家利益的權(quán)衡,行政裁決中行政裁量的行使當(dāng)然需要接受比例原則的檢視,其中目的正當(dāng)性原則和必要性原則兩個(gè)子原則具有更為重要的操作價(jià)值。

行政機(jī)關(guān)在適用具體裁量時(shí),首先要考慮法律授權(quán)的目的,然后從案件的實(shí)際情況作出相應(yīng)的決定。在適用比例原則審查行政行為時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循其子原則之間遞進(jìn)的邏輯關(guān)系,目的正當(dāng)性審查應(yīng)當(dāng)先于手段的適當(dāng)性、必要性和均衡性審查。[8]139法律賦予政府居中處理自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議的權(quán)限,行政裁決行為應(yīng)當(dāng)符合法律授權(quán)的目的。行政裁量的存在意味著行政機(jī)關(guān)并不是沒(méi)有意識(shí)的執(zhí)法機(jī)器,而是具有獨(dú)立意思并能將之滲透在行政行為中,“行政裁量本質(zhì)上就是行政法上的意思表示,裁量行為就是以發(fā)生行政法律效果為目的的意思表示行為?！盵9]40行政裁決中行政裁量權(quán)的行使,應(yīng)當(dāng)遵循化解權(quán)屬糾紛、保護(hù)自然資源、穩(wěn)定生產(chǎn)生活的目的,在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的情況下,謹(jǐn)防裁量違背法律規(guī)范的授權(quán)。(2017)最高法行申5 683號(hào)瓊海市參古村案中,山潮經(jīng)合社自1994年將案涉土地發(fā)包給蘇某經(jīng)營(yíng)種植后并未中斷收繳承包金,足以說(shuō)明其對(duì)案涉土地進(jìn)行了穩(wěn)定的管理和使用,市政府綜合考察了當(dāng)?shù)丨h(huán)境,結(jié)合其“人口較多、人均擁有土地?cái)?shù)量較少、距離爭(zhēng)議地更近”等多項(xiàng)情況作出爭(zhēng)議處理決定。行政機(jī)關(guān)的裁決結(jié)果體現(xiàn)出對(duì)保護(hù)土地資源和穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的目的。

必要性原則要求行政機(jī)關(guān)在處理爭(zhēng)議資源權(quán)屬時(shí),選擇對(duì)自然環(huán)境以及各方當(dāng)事人損害最小的方式。其一,認(rèn)定土地林地屬于共有時(shí),要遵循雙方在長(zhǎng)期管理過(guò)程中形成的田壟、河道走勢(shì)等自然界限,或者按照能夠合理區(qū)分雙方地界的特殊標(biāo)志進(jìn)行劃分,減少行政裁決結(jié)果作出后對(duì)各方經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)造成的不便。(2020)最高法行申4 223號(hào)香格里拉市金龍社區(qū)居委會(huì)案中,市政府作出處理決定時(shí)全面考量征地給各方當(dāng)事人帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益,以訴爭(zhēng)地中間穿過(guò)的鐵路中線為界,對(duì)土地進(jìn)行了三方共有的劃定。其二,在認(rèn)定爭(zhēng)議資源屬于單方所有時(shí),獲得資源的一方也不得對(duì)爭(zhēng)議相對(duì)方的舊有生活生產(chǎn)情況進(jìn)行阻礙。(2020)最高法行再196號(hào)五華縣大玉村案中,最高法院雖然認(rèn)可縣政府的裁決結(jié)果,但也提到鑒于爭(zhēng)議地內(nèi)有對(duì)方當(dāng)事人的祖墳,為了便于其對(duì)祖墳的管理和到達(dá)附近耕作土地,權(quán)利人“不能妨礙”而且應(yīng)“盡可能提供便利”。必要性原則的內(nèi)涵就在于“最小損害”,其所要求的不是絕對(duì)的最小損害,而是在相同有效性的前提下追求造成最小損害的手段。[10]184-195在認(rèn)定爭(zhēng)議資源屬于共同所有時(shí),界限的劃分需要考慮自然和人文情況,選擇最小損害方式;而認(rèn)定爭(zhēng)議資源屬于單獨(dú)所有時(shí),未獲得該爭(zhēng)議資源的一方不屬于權(quán)益致?lián)p的情況,此時(shí)的損害可能來(lái)自造成某種既有生活和經(jīng)營(yíng)情況的不便利,選擇最小損害手段要權(quán)衡各方利益,找到損害相對(duì)最小的解決途徑。

3.2 法院著重審查行政行為合理性

形式法治對(duì)行政裁決行為的審查作用有限。由于行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議的法定處理權(quán),在實(shí)踐中如果當(dāng)事人選擇由政府處理爭(zhēng)議,則在形式上已經(jīng)滿足法治的要求。行政行為中的裁量,是“指法院在審查行政行為時(shí),能夠在何種程度上進(jìn)行審查的問(wèn)題”,也就是法院通過(guò)何種方式以行政機(jī)關(guān)的判斷為前提進(jìn)行司法審查的問(wèn)題。[5]90如果法院僅僅考察行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的外在表現(xiàn),由于法律在制定上已經(jīng)預(yù)留了行政裁量的空間,因此行政行為可以說(shuō)是形式合法。只不過(guò)在具體案件中,由于考慮因素的不同或因素比重的大小有差異,需要審查裁量權(quán)的行使是否符合立法旨意,也即實(shí)質(zhì)合法,最高法院在多個(gè)案例的說(shuō)理部分也提到行政處理決定“并無(wú)不當(dāng)”。

實(shí)質(zhì)法治對(duì)行政裁決行為的審查體現(xiàn)合理性審查。所謂合理,就是行政行為的準(zhǔn)確性和適當(dāng)性,行政機(jī)關(guān)在法定幅度內(nèi)準(zhǔn)確裁量、作出正確決定,稱為行政行為合理,反之就是不合理。[11]562014年《行政訴訟法》修改后,第70條規(guī)定人民法院可以審查“明顯不當(dāng)”的行政行為,并作出撤銷判決和責(zé)令被告重新作出行政行為。本項(xiàng)規(guī)定意味著我國(guó)行政行為合理性審查制度得到立法確認(rèn)。[12]70從英美國(guó)家行政裁量治理模式的演進(jìn)來(lái)看,重視實(shí)質(zhì)法治的功能主義對(duì)政府提出更高要求,行政裁量的適用也必須服從一般性的法律原則并接受司法審查。[6]124-127相較于征稅活動(dòng)等羈束行政行為,作出自然資源權(quán)屬行政裁決的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)更加籠統(tǒng)、考量因素更加多元,法定的裁量空間既是必要的又是危險(xiǎn)的,法院對(duì)行政裁量行為更需要開展合理性審查,維護(hù)實(shí)質(zhì)法治。

4 結(jié) 語(yǔ)

為了更好了解行政裁量的理論與實(shí)踐運(yùn)行困境,本文以土地、林木等自然資源所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議為視角,對(duì)行政裁決中的裁量權(quán)適用狀況進(jìn)行實(shí)證分析,得出行政機(jī)關(guān)在對(duì)權(quán)屬爭(zhēng)議作出處理決定時(shí)的一般步驟。行政裁決中裁量適用的特點(diǎn)與行政裁決行為本身密不可分,裁量啟動(dòng)具有被動(dòng)性,裁量目的強(qiáng)調(diào)糾紛的實(shí)質(zhì)性化解,裁量結(jié)果重視個(gè)案差異。對(duì)于行政裁決中裁量的控制,首先行政機(jī)關(guān)在行為時(shí)需堅(jiān)持比例原則,尤其是目的正當(dāng)原則和必要性原則;其次強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的實(shí)質(zhì)合法審查也即合理性審查。研究行政裁決中行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)的行使,對(duì)于政府依法行政、行政裁決促進(jìn)社會(huì)糾紛實(shí)質(zhì)性化解具有重要作用,對(duì)于行政裁量規(guī)范在行政法學(xué)體系中的完善也具有補(bǔ)缺意義。