國(guó)企參與政府投融投資項(xiàng)目行為合規(guī)管理
——以Y 縣原水生態(tài)凈化與供水系統(tǒng)工程項(xiàng)目為例

□ 王勇

截至2021年，國(guó)有企業(yè)（包括地方國(guó)企、央企、央企下屬公司、其他國(guó)企）投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目數(shù)量占全部數(shù)量的60%以上，投資規(guī)模占全部投資規(guī)模的70%以上。日前，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部《規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對(duì)PPP 提出了新的規(guī)范要求。之前入庫(kù)的16.8萬(wàn)億元投資項(xiàng)目，歷史違規(guī)問(wèn)題仍需要及時(shí)解決。

圖1 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

項(xiàng)目投資主體的要求

PPP 項(xiàng)目投資多以成立項(xiàng)目公司的形式。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。

政府一般指定相關(guān)機(jī)構(gòu)（多為平臺(tái)公司或下屬企業(yè)）依法參股項(xiàng)目公司，但政府方出資代表在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)政府下屬的平臺(tái)公司及國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP 項(xiàng)目。

項(xiàng)目投融資行為合規(guī)性案例分析

（一）項(xiàng)目概況

1.項(xiàng)目合同情況

Y縣原水生態(tài)凈化與供水系統(tǒng)工程項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目”）屬于市政公用（存量+資產(chǎn)）項(xiàng)目。包含取水工程、輸水工程、生態(tài)凈化調(diào)蓄工程、凈水廠、配水管道工程、城鄉(xiāng)接合部管網(wǎng)建設(shè)及供水經(jīng)營(yíng)服務(wù)，項(xiàng)目總投資約29264.16 萬(wàn)元。

項(xiàng)目采用PPP 模式，縣人民政府授權(quán)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)改革后實(shí)施機(jī)構(gòu)改為縣水務(wù)局。實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授予項(xiàng)目公司該項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)事宜，提供優(yōu)質(zhì)達(dá)標(biāo)的供水服務(wù)并取得供水服務(wù)費(fèi)，以回收投資資本金和獲得合理投資回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方向政府無(wú)償移交本項(xiàng)目，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為30 年。

2015 年3月，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選定社會(huì)資本（聯(lián)合體），并簽署《PPP 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，項(xiàng)目公司由縣人民政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)、社會(huì)資本方A（建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)）、社會(huì)資本方B（財(cái)務(wù)投資人）共同出資組建。

地方國(guó)有企業(yè)以現(xiàn)有凈資產(chǎn)經(jīng)審計(jì)、評(píng)估后作價(jià)入股，資產(chǎn)初步估算價(jià)格暫定為2000 萬(wàn)元（以經(jīng)三方共同認(rèn)可并委托的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的最終評(píng)估價(jià)為準(zhǔn)）；社會(huì)資本A以現(xiàn)金出資5000萬(wàn)元；社會(huì)資本B以現(xiàn)金出資3000萬(wàn)元，其中2000萬(wàn)元作為注冊(cè)資本，1000萬(wàn)元作為資本公積。各方持股比例暫定為政府方持股22.22%，社會(huì)資本A 持股55.56%，社會(huì)資本B 持股22.22%，項(xiàng)目公司注冊(cè)后根據(jù)評(píng)估結(jié)果作相應(yīng)調(diào)整。

2.實(shí)際投融資情況

根據(jù)查詢得知，項(xiàng)目公司最初由縣國(guó)資局與社會(huì)資本A 共同出資設(shè)立。歷年出資及股權(quán)變更情況見表1。

表1 項(xiàng)目公司股東出資情況表

項(xiàng)目公司自當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社取得貸款融資，其中2017 年到位融資9250 萬(wàn)元，2018 年到位融資4730萬(wàn)元，合計(jì)融資到位13980萬(wàn)元。

項(xiàng)目于2017年7月6日取得建設(shè)工程施工許可證，2017 年7月20日開工建設(shè)。2018 年12 月20 日進(jìn)行凈水廠竣工驗(yàn)收，根據(jù)國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)驗(yàn)收。2019 年1月1日，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。

（二）項(xiàng)目合規(guī)性問(wèn)題分析

1.投資方面

（1）存量資產(chǎn)入價(jià)不合理

項(xiàng)目PPP 合同約定，政府方以存量資產(chǎn)經(jīng)審計(jì)、評(píng)估后作價(jià)入股，資產(chǎn)初步估算價(jià)格暫定為2000萬(wàn)元。根據(jù)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告，該存量資產(chǎn)的凈資產(chǎn)價(jià)值為2174.40萬(wàn)元。實(shí)際運(yùn)作中，政府方存量資產(chǎn)1680萬(wàn)元作為資本金投入項(xiàng)目公司，比評(píng)估值少494.40萬(wàn)元，降幅達(dá)22.74%?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，轉(zhuǎn)讓底價(jià)低于評(píng)估結(jié)果的90%時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位書面同意。國(guó)務(wù)院國(guó)資委《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》要求，企業(yè)進(jìn)行與資產(chǎn)評(píng)估相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果為作價(jià)參考依據(jù)；當(dāng)交易價(jià)格低于評(píng)估結(jié)果的90%時(shí)，應(yīng)當(dāng)暫停交易，在獲得原經(jīng)濟(jì)行為批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)同意后方可繼續(xù)交易。上述定價(jià)低于評(píng)估值較多，未經(jīng)履行相關(guān)程序。

（2）基金投資違反自有資金出資規(guī)定

社會(huì)資本B原投入到項(xiàng)目的專項(xiàng)政策資金2300萬(wàn)元，全部計(jì)入項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本金。根據(jù)《基金管理公司固有資金運(yùn)用管理暫行規(guī)定》，基金管理公司運(yùn)用以本外幣計(jì)價(jià)的資本金、公積金、未分配利潤(rùn)及其他自有資金進(jìn)行投資以及用于本公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)開展所需的資金支出行為。B 社會(huì)資本方作為基金公司以專項(xiàng)政策資金出資，違反了項(xiàng)目公司股東應(yīng)以自有資金出資的規(guī)定。

（3）項(xiàng)目公司股權(quán)存在“名股實(shí)債”

2018 年3月26日，縣人民政府與社會(huì)資本A 簽署《項(xiàng)目補(bǔ)充協(xié)議》約定：“項(xiàng)目公司重組后，社會(huì)資本B 的專項(xiàng)政策資金全部計(jì)入項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本B不參與項(xiàng)目公司的具體經(jīng)營(yíng)管理。項(xiàng)目公司按照《重點(diǎn)建設(shè)基金投資協(xié)議》約定的標(biāo)準(zhǔn)按年向社會(huì)資本B支付入股資金的收益，年利率為1.2%。由項(xiàng)目公司逐年按照《重點(diǎn)建設(shè)基金投資協(xié)議》約定的回購(gòu)計(jì)劃回購(gòu)社會(huì)資本B持有的項(xiàng)目公司全部股權(quán)。股權(quán)回購(gòu)款為投資款3000萬(wàn)元。股權(quán)回購(gòu)隨回購(gòu)進(jìn)度按工商行政主管部門要求辦理項(xiàng)目公司減資手續(xù)?！?/p>

上述行為違反《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》，項(xiàng)目借貸資金和不符合國(guó)家規(guī)定的股東借款、“名股實(shí)債”等資金，不得作為投資項(xiàng)目資本金；違反《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》關(guān)于“不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的規(guī)定。

2.融資方面

（1）融資租賃利息支出占用運(yùn)營(yíng)成本

2019 年7月31日，項(xiàng)目公司與HR 租賃公司訂立《融資租賃合同（售后回租）》，將項(xiàng)目公司已建成投入使用的凈水間、綜合樓、設(shè)備間及供水、凈水設(shè)備等，金額合計(jì)15176 萬(wàn)元，以12000萬(wàn)元售后回租。租賃期限5 年，租賃利率5.95%，留購(gòu)價(jià)款100 萬(wàn)元，租賃手續(xù)費(fèi)480 萬(wàn)元。2020 年度項(xiàng)目公司凈虧損777.03 萬(wàn)元，其中利息費(fèi)用支出1568.39 萬(wàn)元（含融資租賃利息支出814.05 萬(wàn)元）。項(xiàng)目的融資租賃利息支出未在PPP 合同中約定，未見到實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司的相關(guān)約定，該支出占用運(yùn)營(yíng)成本不屬于PPP合同約定范圍。

（2）股東借款濫用項(xiàng)目公司資金

截至2020 年末，項(xiàng)目公司應(yīng)收社會(huì)資本A 股東借款10396.32 萬(wàn)元。股東向公司履行出資義務(wù)后，未經(jīng)法定程序?qū)⑵淅U納的出資全部抽回并形成多借款項(xiàng)，損害了公司的權(quán)益。形成股東抽逃出資且無(wú)息占用項(xiàng)目公司流動(dòng)資金。該行為違反了《公司法》有關(guān)資本金的規(guī)定，同時(shí)違反PPP項(xiàng)目對(duì)資金監(jiān)管及合規(guī)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)要求。

3.項(xiàng)目總投資方面

2021年，第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)受托對(duì)Y縣原水生態(tài)凈化與供水系統(tǒng)工程部分子項(xiàng)進(jìn)行結(jié)算審核，項(xiàng)目施工合同價(jià)為13940.8 萬(wàn)元，報(bào)審造價(jià)為17673 萬(wàn)元，審定工程結(jié)算造價(jià)為12698.8 萬(wàn)元。其中凈水廠工程（含入廠泵站）尚未開展竣工結(jié)算。

2021年9月6日，第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)受托對(duì)Y縣原水生態(tài)凈化與供水系統(tǒng)工程-濱湖水庫(kù)工程項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，項(xiàng)目完成建設(shè)投資13162.63萬(wàn)元。其他建設(shè)項(xiàng)目尚未開展工程竣工財(cái)務(wù)決算。

根據(jù)《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》要求，各部門及其所屬單位采用建設(shè)方式配置資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)辦理資產(chǎn)交付手續(xù)，并在規(guī)定期限內(nèi)辦理竣工財(cái)務(wù)決算，期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年?！敦?cái)政部關(guān)于印發(fā)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法的通知》要求，基本建設(shè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目”）完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后，應(yīng)當(dāng)在3 個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，特殊情況確需延長(zhǎng)的，中小型項(xiàng)目不得超過(guò)2 個(gè)月，大型項(xiàng)目不得超過(guò)6 個(gè)月。項(xiàng)目在2019 年1月1日投入使用，在2021年9月仍未完成工程竣工結(jié)算與竣工財(cái)務(wù)決算，違反了上述相關(guān)規(guī)定。

（三）合理化建議

1.溯源存量資產(chǎn)交易定價(jià)

存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估及交易定價(jià)是依法開展的，存量資產(chǎn)采用PPP 模式時(shí)，涉及資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為屬于法定評(píng)估事項(xiàng)，必須履行法定評(píng)估程序。存量資產(chǎn)通過(guò)價(jià)值評(píng)估確定交易定價(jià)，首次定價(jià)不得低于經(jīng)有關(guān)部門核準(zhǔn)或備案資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值。根據(jù)市場(chǎng)情況采用降價(jià)的，二次轉(zhuǎn)讓底價(jià)原則上不低于評(píng)估價(jià)值的90%，若低于此，應(yīng)經(jīng)轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位書面同意。在招標(biāo)環(huán)節(jié)對(duì)低于底價(jià)的采購(gòu)行為不予以確認(rèn)，確保存量國(guó)有資產(chǎn)不流失。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目資本金管理

社會(huì)資本投入項(xiàng)目公司的資本金必須為自有資金，項(xiàng)目借貸資金和不符合國(guó)家規(guī)定的股東借款、“名股實(shí)債”等資金，不得作為投資項(xiàng)目資本金?；I措投資項(xiàng)目資本金，不得違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)。國(guó)有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)（含地方政府融資平臺(tái)公司）或PPP 項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。

3.防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP 項(xiàng)目，不得出現(xiàn)以下行為：政府回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、兜底本金損失、向社會(huì)資本承諾固定收益、政府為項(xiàng)目債務(wù)提供擔(dān)?；蛘袚?dān)債務(wù)還本付息責(zé)任等違法違規(guī)舉債擔(dān)保等。

4.妥善履行合同義務(wù)

政府方和社會(huì)資本方應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施。政府方要做到守信踐諾，嚴(yán)格兌現(xiàn)約定的政策承諾，確保一旦出現(xiàn)合同違約事項(xiàng)要依法依約承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，確因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要變更政府承諾和合同約定的則要依法予以補(bǔ)償。社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在履行合同約定基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極作用，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，降低運(yùn)營(yíng)成本，開發(fā)經(jīng)營(yíng)潛力，采取多種措施保障項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量和水平。