西咸新區(qū)實施開發(fā)單元綜合規(guī)劃的探索與實踐

葉晨 樊婧怡 段曉真

西咸新區(qū)始終把實施開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作作為創(chuàng)新城市發(fā)展方式、創(chuàng)新城市規(guī)劃建設(shè)方式的有力抓手。開發(fā)單元綜合規(guī)劃在推進實施過程中，相較于一般規(guī)劃做到了“三個創(chuàng)新”，即創(chuàng)新理念、創(chuàng)新內(nèi)容、創(chuàng)新機制。規(guī)劃一經(jīng)推出，即受到各界高度關(guān)注，已累計編制規(guī)劃54個、覆蓋面積56平方公里，媒體轉(zhuǎn)載量達到1000余次、百度搜索結(jié)果超30萬個，總體成效卓著、反響頗佳。

今年，陜西省“三個年”活動、西安市“八個方面重點工作”以及西咸新區(qū)打贏“五場硬仗”等部署，均對提升城市能級和規(guī)劃建設(shè)管理水平提出要求。新區(qū)開發(fā)單元綜合規(guī)劃作為指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)的創(chuàng)新舉措，將有力推動城市實現(xiàn)產(chǎn)城融合、集約緊湊、功能完善、高效管理。近期，我們立足五年實踐，對新區(qū)實施開發(fā)單元綜合規(guī)劃進行了調(diào)研評估與總結(jié)分析，并結(jié)合實際，提出了針對性、創(chuàng)新性的思考建議。

基本情況

開發(fā)單元綜合規(guī)劃是指面向近期亟待開發(fā)的建設(shè)區(qū)域，在一定范圍內(nèi)（一般為1000畝左右）劃定單元，通過把詳細規(guī)劃要求深化細化，同時在單元內(nèi)把每一寸土地可能涉及的現(xiàn)狀情況、土地指標、征遷進展、配套設(shè)施、開發(fā)建設(shè)計劃等各類建設(shè)要素進行綜合考慮和統(tǒng)籌安排，形成的綜合性、創(chuàng)新性規(guī)劃。該規(guī)劃目前處于全省唯一、全國領(lǐng)先水平，基本做到了“整體策劃規(guī)劃、同步開發(fā)建設(shè)、統(tǒng)籌各方利益、直接面向?qū)嵤保到y(tǒng)改變和解決了傳統(tǒng)規(guī)劃“以5000-6000畝為基本單位，范圍過大難以指導(dǎo)地塊規(guī)劃和項目建設(shè)”，以及“時間影響空間、各方?jīng)_突集中、落地實施困難、規(guī)劃修改頻繁”等普遍存在的問題。

西咸新區(qū)開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作自2018年開始試行，2020年開始正式推廣，期間配套出臺了《開發(fā)單元綜合規(guī)劃管理規(guī)定及實施細則》，形成了一套相對完整的編制管理及實施體系。開發(fā)單元綜合規(guī)劃一經(jīng)推出即受到各界高度關(guān)注，已累計編制規(guī)劃54個、覆蓋面積56平方公里，媒體轉(zhuǎn)載量達到1000余次、百度搜索結(jié)果超30萬個，總體成效卓著、反響頗佳。

主要做法和成效

西咸新區(qū)始終把實施開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作作為創(chuàng)新城市發(fā)展方式、創(chuàng)新城市規(guī)劃建設(shè)方式的有力抓手。開發(fā)單元綜合規(guī)劃在推進實施過程中，相較于一般規(guī)劃做到了“三個創(chuàng)新”，即創(chuàng)新理念、創(chuàng)新內(nèi)容、創(chuàng)新機制。

（一）創(chuàng)新理念，進一步實現(xiàn)規(guī)劃策劃和建設(shè)實施的一體銜接

近年來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”，“要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性”。新區(qū)自2011年至2017年，先后編制總規(guī)、控規(guī)以及各類配套專項規(guī)劃達40余項，雖一定程度上彌補了相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)劃空缺，但對土地出讓及具體項目建設(shè)的指導(dǎo)還略顯不足。

2017年，新區(qū)第一次城市工作會提出：“各新城的集中建設(shè)區(qū)域仍然缺乏系統(tǒng)推進機制，要進一步加快新城集聚發(fā)展。”結(jié)合新區(qū)當(dāng)時建設(shè)現(xiàn)狀，為進一步把規(guī)劃做深、做實、做細，實現(xiàn)把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再出讓，加快推進新區(qū)重點區(qū)域集聚化、規(guī)?；l(fā)展。

2018年，新區(qū)住建局在國內(nèi)還沒有完全參考模式的前提下，大膽先試，選取能源金貿(mào)區(qū)二期1095畝區(qū)域為試點，綜合考慮現(xiàn)狀條件、用地指標、建設(shè)計劃和開發(fā)模式等，通過多次方案比選、專家論證后，形成了新區(qū)首個以單元開發(fā)為主要模式的綜合規(guī)劃，該工作受到了新區(qū)黨工委管委會高度肯定，受到了行業(yè)市場、市民以及專家高度認可，并在全區(qū)范圍開始推廣。

2023年4月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》，明確“結(jié)合行政事權(quán)統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)和安全功能需求劃定詳細規(guī)劃編制單元，將上位總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標、底線管控、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、資源利用等方面的要求分解落實到各規(guī)劃單元，加強單元之間的系統(tǒng)協(xié)同，作為深化實施層面詳細規(guī)劃的基礎(chǔ)”?？梢哉f，新區(qū)關(guān)于開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作的探索和嘗試不僅符合創(chuàng)新城市發(fā)展方式的總體要求、并且高度契合國家和行業(yè)主管部門的上位政策，更是充分貼合新區(qū)現(xiàn)狀、能夠切實解決實際問題，是一項非常重要并且較為成功的實踐。

（二）創(chuàng)新內(nèi)容，著力推動“高標準規(guī)劃”和“高質(zhì)量建設(shè)”的有機融合

習(xí)近平總書記指出，“我們的城市往往不是沒有規(guī)劃，而是規(guī)劃編制時對未來發(fā)展估計不足，對綠色發(fā)展標準不高”，“著力解決城市規(guī)劃不深不細、難以成為基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物建設(shè)依據(jù)的問題”，“要加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控”。為切實規(guī)避和解決傳統(tǒng)規(guī)劃存在的制約性問題，開發(fā)單元綜合規(guī)劃在編制內(nèi)容上主要有以下四方面?zhèn)戎兀?/p>

一是側(cè)重“一體化謀劃”。按照“開發(fā)一片、成熟一片”的思路，開發(fā)單元綜合規(guī)劃在編制過程中通過“剛彈結(jié)合”的形式，對開發(fā)思路、開發(fā)強度、建設(shè)計劃等要素進行逐一明確，同時統(tǒng)籌考慮各項功能布局，明確開發(fā)和建設(shè)模式，系統(tǒng)解答城市地塊出讓和建設(shè)過程中“建議怎么建”“必須怎么建”“不許怎么建”的問題，力爭做到“一次謀劃，同步推進”。如能源金融貿(mào)易區(qū)金灣科創(chuàng)區(qū)二期開發(fā)單元，對建筑立面、容積率、綠色建筑等10余項控制指標以及20余項建設(shè)計劃一次統(tǒng)籌確定，并要求同步進行建設(shè)，單元內(nèi)90%的土地均在2019年上半年供應(yīng)，目前已按規(guī)劃基本建成。

二是側(cè)重“高標準規(guī)劃”。堅持高起點規(guī)劃，在立體空間方面，重點對建筑高度、立面形象、開敞空間、建筑品質(zhì)標準等方面進行明確；在整體風(fēng)貌方面，加強對建筑色彩、建筑細節(jié)的把控；在綠色發(fā)展方面，增加了綠建等級、裝配式建筑比例、海綿城市等管控要求。如西部科技創(chuàng)新港二期A版塊規(guī)劃設(shè)計獲全國優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計“二等獎”，涇河灣院士科創(chuàng)區(qū)單元規(guī)劃榮獲全國優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計“優(yōu)秀獎”。

三是側(cè)重“以人民為中心”。堅持將“以人為本”理念貫穿始終，把讓人民宜居安居放在首位。通過單元規(guī)劃陸續(xù)布局了西咸新區(qū)鐵一中金灣中小學(xué)、文教園西北婦女兒童醫(yī)院以及西咸新區(qū)公共衛(wèi)生管理中心等一批高質(zhì)量民生項目，探索引入“家園中心”“托育中心”等新型服務(wù)概念，在單元中推行各類綜合服務(wù)功能共享共建，群眾滿意度不斷提升。

四是側(cè)重“高質(zhì)量建設(shè)”。通過對建設(shè)方式、開發(fā)模式的不斷優(yōu)化和嘗試，進一步推進新區(qū)高質(zhì)量建設(shè)。如地鐵16號線沙河車輛段單元創(chuàng)新采用“立體開發(fā)模式”，在同一個空間內(nèi)對學(xué)校、綠地、配套設(shè)施及交通站點等進行綜合開發(fā)；金灣科創(chuàng)區(qū)二期開發(fā)單元采用地下環(huán)隧連通、地上連廊貫通等方式，統(tǒng)籌建設(shè)西北最大、最長的地下3.7公里環(huán)隧系統(tǒng)，集成2.5公里的地下綜合管廊，為新區(qū)土地集約節(jié)約、高質(zhì)量建設(shè)提供了標準范式。

（三）創(chuàng)新機制，統(tǒng)籌“政府、社會、市民”三個主體

習(xí)近平總書記指出：“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性?！遍_發(fā)單元工作通過機制上的有效設(shè)置，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性。特別是推動企業(yè)和市民參與到城市規(guī)劃建設(shè)中，在共建共享過程中，推動城市政府從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕薄?/p>

一是領(lǐng)導(dǎo)重視，各部門協(xié)同。開發(fā)單元綜合規(guī)劃編制工作采用新城-新區(qū)兩級審核及各有關(guān)部門會商機制。新區(qū)、新城主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次聽取匯報并對能源金融貿(mào)易區(qū)金灣科創(chuàng)區(qū)、西部創(chuàng)新港等重點單元規(guī)進行專題研究，先后召開專題會議30余次、討論會10余次，各類專家評審會50余次，同時在流程上明確由新城負責(zé)規(guī)劃草案編制、工作協(xié)調(diào)及具體實施工作，新區(qū)住建局負責(zé)規(guī)劃方案編制、統(tǒng)籌管理工作，新區(qū)資源規(guī)劃、發(fā)改、招商、生態(tài)、教育體育、人社民政等行業(yè)部門就土地供應(yīng)、招商政策、學(xué)校建設(shè)等提出具體意見并納入行業(yè)管理，由新區(qū)管委會最終審定審批，確保規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性。

二是面向市場，做到“開門編規(guī)劃”。面向各類產(chǎn)業(yè)平臺、地產(chǎn)公司、城市發(fā)展運營商等市場主體，多次召開規(guī)劃建設(shè)研討會，深入了解企業(yè)市場開發(fā)需求，通過市場測試和反饋規(guī)劃的適用性與精準性。如在推進文教園東區(qū)和金灣科創(chuàng)區(qū)的開發(fā)單元綜合規(guī)劃編制過程中，與綠地集團、萬科集團、鑫苑集團、華住酒店、城記智庫等70余位企業(yè)、媒體代表座談，聽取各方面意見，使方案更具落地性和實施性。

三是面向市民，落實“人民城市人民建”。建立“事中意見征求、事后公告宣傳”的全民參與機制，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在規(guī)劃審批前，將規(guī)劃方案在官網(wǎng)進行公示，充分打通市民和政府之間的信息溝通渠道。如國潤城片區(qū)在公示期間共收到反饋意見24條，最終吸收和采納了關(guān)于綠地建設(shè)、道路規(guī)劃等市民反饋的意見建議。在規(guī)劃審批后，將規(guī)劃方案在官網(wǎng)進行公告，加大在媒體平臺的宣傳力度，確保市民在參與規(guī)劃的同時能夠及時掌握信息、持續(xù)做好監(jiān)督。開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作自2018年推行至今，五年期間先后共指導(dǎo)新區(qū)286宗土地出讓，推動254個項目建設(shè)，集中投放約359億元城建資金。通過開發(fā)單元綜合規(guī)劃落實推進了約122萬平方米星級綠色建筑、10萬平方米超低能耗建筑、800萬平方米品質(zhì)A標產(chǎn)業(yè)載體空間，重點單元區(qū)域的道路網(wǎng)密度達到8公里/平方公里，遠高于新區(qū)集中5.5公里/平方公里的平均水平，開發(fā)單元覆蓋區(qū)域固定資產(chǎn)投資占全新區(qū)32%，投資額約占全區(qū)60%，成功保障了隆基產(chǎn)業(yè)園區(qū)、三一智造產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西文化藝術(shù)博物院、絲路風(fēng)情城等多個重大項目的招引落地，先后共打造形成了白馬河、幸福里上林路、崇文生活區(qū)等7個高品質(zhì)的15分鐘便民生活圈，布局了一批高質(zhì)量的學(xué)校、醫(yī)院以及西安國際足球中心、涇河城市會客廳、金灣市民中心等大型公共服務(wù)項目，金灣科創(chuàng)區(qū)、西部科技創(chuàng)新港等重點區(qū)域已成為代表新區(qū)品質(zhì)和城市能級的新名片。總體來看，開發(fā)單元綜合規(guī)劃有效地推動了新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和高標準建設(shè)，尤其是在成片成勢推進新區(qū)集約化、規(guī)模化發(fā)展方面作用顯著，基本實現(xiàn)了新區(qū)“開發(fā)一片、成熟一片”的發(fā)展要求。

存在問題和不足

一是開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作統(tǒng)籌力度還不夠“強”。開發(fā)單元綜合規(guī)劃面向綜合實施，需統(tǒng)籌多方職責(zé)形成合力，但目前部分開發(fā)單元綜合規(guī)劃只是作為程序性的規(guī)劃優(yōu)化手段，集中開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)籌力度不足，部分部門和新城對單元開發(fā)功能謀劃、土地集中供應(yīng)、設(shè)施優(yōu)先布局建設(shè)的意愿和重視程度不高，導(dǎo)致與實際招商項目的匹配度不足，部分區(qū)域成片集中高質(zhì)量建設(shè)的效果還不夠好。

二是開發(fā)單元綜合規(guī)劃研究內(nèi)容還不夠“精”?，F(xiàn)階段開發(fā)單元綜合規(guī)劃對開發(fā)區(qū)域的用地功能優(yōu)化、建設(shè)項目落地、服務(wù)設(shè)施配置以及重點區(qū)域形象控制等方面研究較為深入，但對文化特色彰顯、綠色發(fā)展、科技提升和產(chǎn)業(yè)升級等“軟實力”提升方面的研究不足，尤其對沿灃河兩岸、軸線核心區(qū)、重要景觀通道、重點遺址活化利用區(qū)域的開發(fā)思路還不夠明晰和規(guī)范，因地制宜的規(guī)劃能力還不夠強。

三是開發(fā)單元綜合規(guī)劃實施管理機制還不夠“剛”。目前開發(fā)單元綜合規(guī)劃作為實施指導(dǎo)性文件，尚未納入法定規(guī)劃體系，導(dǎo)致開發(fā)單元與規(guī)劃條件核發(fā)、建設(shè)方案審查及土地供應(yīng)許可的銜接不暢。同時開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作缺乏有效的事中事后監(jiān)督管理手段，實際實施和管理的成效還不達預(yù)期。

工作思考和建議

單元規(guī)劃工作意義重大、作用突出，為進一步優(yōu)化完善開發(fā)單元綜合規(guī)劃內(nèi)容，推進相關(guān)管理工作更加科學(xué)化、規(guī)范化，提出以下幾點思考和建議。

（一）進一步提升規(guī)劃審批層級，樹立規(guī)劃的“權(quán)威性”

目前新區(qū)發(fā)展進入新的階段，凝神聚力、堅定不移、持續(xù)推行開發(fā)單元綜合規(guī)劃工作是目前規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域工作的重中之重。建議提升開發(fā)單元綜合規(guī)劃的批層級。

一方面，將開發(fā)單元綜合規(guī)劃作為新區(qū)、新城“一把手工程”進行管理推進，納入新區(qū)規(guī)建委審批范疇，作為土地供應(yīng)、城建項目實施和產(chǎn)業(yè)項目落地的前置依據(jù)。

另一方面，明確將招商引資、城建投資、土地供應(yīng)等資源優(yōu)先向開發(fā)單元集中，加強開發(fā)單元綜合規(guī)劃與土地計劃、城建計劃、招商計劃的銜接，確保已獲批的開發(fā)單元綜合規(guī)劃能及時納入各行業(yè)部門相關(guān)實施計劃，實現(xiàn)絕大部分出讓土地、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)都落在已編制開發(fā)單元綜合規(guī)劃的片區(qū)，樹立開發(fā)單元綜合規(guī)劃的“權(quán)威性”。

（二）加強規(guī)劃內(nèi)容深化細化，提升規(guī)劃的“科學(xué)性”

開發(fā)單元綜合規(guī)劃編制與管理過程中應(yīng)樹立系統(tǒng)思維、避免在規(guī)劃編制時出現(xiàn)“對未來發(fā)展估計不足、對綠色發(fā)展標準不高，批準之日即已落后于實際”等情況，科學(xué)合理規(guī)劃和統(tǒng)籌城市的生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。

一是進一步“彰顯文化”。對各階段、各區(qū)域的文化內(nèi)涵進行研究，形成完整的歷史文化研究成果，作為開發(fā)單元綜合規(guī)劃的參考和依據(jù)。尤其是對沿河、主要交通界面、重要門戶節(jié)點的文化特色情況要進一步挖掘，做好新區(qū)歷史文化傳承和文脈延續(xù)。

二是進一步“突出科技”。在開發(fā)單元綜合規(guī)劃編制管理中不斷融入數(shù)字和科技元素，特別是要將“新基建”工作與單元開發(fā)相結(jié)合，把互聯(lián)網(wǎng)、云計算作為城市基礎(chǔ)設(shè)施加以支持和布局，進一步加快開發(fā)單元智慧平臺建設(shè)，推動開發(fā)單元綜合規(guī)劃管理工作轉(zhuǎn)型升級。

三是進一步“強調(diào)綠色”。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入規(guī)劃編制和管理全過程，一方面在單元規(guī)劃中加強對公園綠地、綠色空間廊道的規(guī)劃統(tǒng)籌和設(shè)計，另一方面加強綠色新技術(shù)和清潔能源應(yīng)用，加大和提升對綠色建筑、裝配式建筑的推廣力度和管控標準，在規(guī)劃中鼓勵推廣超低能耗、近零能耗建筑，推動城市建設(shè)更加“綠色化”。

四是進一步“聚焦產(chǎn)業(yè)”。結(jié)合不同地域區(qū)位現(xiàn)狀、資源秉賦等特色條件，建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡的新型單元，圍繞新區(qū)十大產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及各新城（園辦）已確定的“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”和高質(zhì)量項目，通過開發(fā)單元對空間、用地、配套等進行提前布局和謀劃，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，增強輻射帶動能力。

（三）全面納入新區(qū)國土空間規(guī)劃體系，確保規(guī)劃的“嚴肅性”

目前，新的國土空間規(guī)劃體系正在逐步建立，國家要求將國土空間規(guī)劃與土地出讓和建設(shè)管理相銜接。進一步強化開發(fā)單元綜合規(guī)劃的法定作用，將開發(fā)單元綜合規(guī)劃全面納入國土空間規(guī)劃體系，作為面向?qū)嵤用娴脑敿氁?guī)劃推行，使開發(fā)單元綜合規(guī)劃成為制定地塊規(guī)劃條件、擬定土地出讓合同、出具地塊規(guī)劃許可和施工許可的依據(jù)。進一步厘清新區(qū)新城兩級以及相關(guān)部門的職責(zé)分工，將開發(fā)單元綜合規(guī)劃的實施情況納入相關(guān)部門的工作考核任務(wù)，做到任務(wù)清、責(zé)任清、內(nèi)容清、績效清。

作者簡介

葉晨 樊婧怡 段曉真 西咸新區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局